从辩证视角认识和处理反腐败的几个关系

杨仲林

党的十八大以来，新一届党中央在坚定不移把改革开放推向前进的同时，也进一步加大了反腐倡廉的力度。这是因为，一方面改革开放离不开一个风清气正环境;另一方面，正如习近平总书记所说:“腐败是社会的毒瘤，如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国。”①中央党的群众路线教育实践活动领导小组办公室:《党的群众路线教育实践活动学习文件选编》，党建读物出版社2013年版，第70页。然而，要将反腐败斗争进行到底，我们不仅要有决心和狠心、办法和招数，还要有辩证的视角，善于处理好一些复杂的关系，唯此才能科学、有效地推进反腐倡廉工作。

一、改革与反腐败的关系

全面深化改革和反腐败是党的十八大以来，人们最为关注的问题。但这两个问题决不是互不相关的，更不是对立的;而是密不可分的、辩证统一的。我们知道，腐败不仅对党和政府有很大的杀伤力，对改革也有很大的破坏力。它使改革偏离目标，改变性质，遭致失败。因此，要保证改革顺利进行，就必须坚定不移反腐败。反腐败对于改革的重要意义就在于，它为改革扫清障碍、廓清道路、把握方向、保驾护航。反腐败，就是要向损害人们群众利益的行为开战，是得民心之举，它可以极大地改善党和政府的形象，密切党群关系、干群关系，消除信任危机，从而使党领导的改革获得更大范围的人民群众的支持。反腐败，坚持“老虎”和“苍蝇”一起打，可以清除各类蛀虫，有效制止贪污浪费、侵吞国家财产的不法行为，使国家利益和公众利益免遭损失，从而有利于改革事业更好发展。反腐败，最大限度地约束公权，规范从政行为，可以有效防止和制止各类官商勾结、行贿受贿、权力寻租的现象，更好维护市场秩序，减少不正当竞争、社会不公现象，使市场的决定作用得到更好发挥，全面深化改革不断推进。反腐败对于改革的意义是显而易见的，而反过来，改革也可以有效铲除腐败产生的土壤，堵塞漏洞，巩固、强化反腐败的成果，是更深层次的反腐败。腐败的产生有多种原因，而改革本身不彻底、不到位，存在漏洞，使搞腐败有机可乘不能不说是个重要因素。我们知道，改革是一个破旧立新的过程，如果不注意配套和衔接，不注意时序和步骤，也容易产生体制上的缝隙和漏洞，为一些人提供寻租、搞腐败的机会。因此这就要求我们，一方面要落实好在改革中防止腐败的要求，另一方面还是要全面深化改革，加快转型步伐，使制度体系更加完善、配套和全覆盖，以减少滋生腐败的缝隙和漏洞。反腐败要取得一时之功容易，但要久久为功、常态化不容易。反腐败重在建立长效机制。而要巩固反腐败的成果，建立反腐败的长效机制归根到底要靠全面深化各领域改革。从政治学角度来分析，腐败的实质是以权谋私、滥用公权，反腐败的核心问题是限权、规范公共权力。因此，这就要以改革推进权力的制度约束，通过建立健全制度，真正把权力关进制度的笼子。目前腐败现象高发、频发，这与我们的用人制度、行政审批制度、财务管理制度、工程建设制度等存在弊端，自由裁量权太大、不规范不无关系。这就要加快重点领域和关键环节的改革，完善管人、管钱、管物的制度，真正做到“用制度管权管事管人”①《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2013年版，第35页。。同时，我们看到，反腐败需要党的纪律检查部门更好发挥作用，但这在一定程度上受到体制机制的局限。因此，要从根本上推进反腐败，还要深化改革，坚持体制机制的创新，以进一步增强纪律检查部门监督的相对独立性和权威性。可见全面深化改革和反腐败相辅相成，密不可分，既不能对立，又不能割裂。

当前，把改革和反腐败有机结合起来:一是要坚持以全面深化改革来推进反腐倡廉建设。要把解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实贯穿于反腐倡廉建设中，防止和克服思想僵化和固化，实现反腐败理念思路的转变，体制机制的创新，方式方法的改进。使反腐倡廉建设适应新形势，不断研究新情况、解决新问题、开创新局面。我们说，少数人靠觉悟，多数人靠制度。“对于那些经常发生、反复出现的问题，应善于从制度和体制层面查找原因，通过改革来解决。”②邵景均:《更加科学有效地防治腐败》，《人民日报》，2013年4月23日第8版。因此，要深化行政审批制度改革，干部人事制度改革，司法体制改革，行政执法体制改革，公共资源交易市场化改革，财税、金融、投资体制和国有企业改革，不断消除滋生腐败的体制弊端。同时，还要改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制。要落实党风廉政建设责任制，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化。要积极探索加强纪委对同级党委会成员进行监督的途径和方法。二是要把反腐倡廉建设贯穿于改革的全过程。我们不仅要以深化改革来推进反腐败斗争，而且还要以有效反腐败来为深化改革提供保障。要坚持越是改革越是要重视反腐败。要做到全面深化改革和反腐倡廉建设这两手都要抓、都要硬。要把反腐倡廉建设纳入我们领导干部的政绩观一同考核。当前和今后一个时期，是我国全面深化改革和体制机制创新最为关键的时期。在深化改革中，我们要注意把防范腐败与改革各项措施同步考虑、同步部署、同步实施，避免出现制度真空，堵塞一切可能出现的漏洞，保障改革健康顺利推进。

二、自上而下与自下而上的关系

反腐败一直被视作是老大难问题。有人说，“老大难、老大难，老大出马就不难”，反腐败关键在领导。但也有人认为，现在不少贪官落马，源于群众举报，群众发动起来了，腐败就无藏匿之地。这里就涉及反腐败是自上而下还是自下而上的关系。自上而下就是指反腐败要重视顶层设计，要有领导、有步骤、有计划地进行，要坚持领导带头，一级抓一级，发挥示范作用，要有自上而下的严格管理和问责制，等等。自下而上就是指反腐败必须有公众支持、公众参与，也就是反腐败要发动群众、依靠群众，走群众路线。反腐败，自上而下是需要的，尤其是领导带头十分重要。首先，腐败是以权谋私，公权私用的行为，主要发生在大大小小的领导身上。因此，从反腐败的重点来说，自然是领导干部。如果领导干部都能管好自己、管好家人、管好身边的人，腐败就会大大减少。其次，领导是带领和引导群众的，其行为具有示范作用，领导行得正、拒腐蚀、永不沾，就会上行下效，就能影响和带动一大片。再次，领导又具有管理的职能，领导自身正，才能理直气壮去管好下属。领导自身腐败、不廉洁，只能是“台上他说，台下说他”，失去管理的资格和底气。但是，我们也要看到，反腐败仅靠自上而下还是不够的，如果没有最大限度的群众参与和监督，反腐败必然会存在盲区，不可能全覆盖，也不可能形成强大的舆论压力。反腐败，群众的参与之所以很重要原因在于:首先，腐败的背后是个利益问题，官员腐败本质上是与民争利。由于腐败严重侵犯人民群众的利益，人民群众是腐败的最大受害者，因此，人民群众最痛恨腐败。人民群众中蕴藏着反腐败的巨大能量和动力，这是我们反腐败的主要依靠。其次，人民群众分布在各行各业，又是因腐败而受损的主体，他们对腐败看得最清楚。可以说，干部腐不腐群众最了解。虽然在新形势下腐败分子的手段越来越高明，腐败形式越来越隐蔽，但也难逃人民群众的火眼金睛。事实上，许多隐蔽很深、鲜为人知的腐败线索，都是群众发现和提供的。据最高人民检察院统计，2013年1月至8月，检查机关共立案侦查贪污贿赂犯罪案件22617件30938人，来源于各类群众举报的约占1/3。①詹勇:《筑牢人民监督权力的制度平台》，《人民日报》，2013年11月12日第5版。因此，依靠人民群众监督、揭发腐败是最有效的途径。当然，与自上而下一样，自下而上反腐败也有局限，这就是群众反腐败一般来说处在一种自发和无序状态，缺乏可控性，比如，网络反腐败很有效，但有时往往真实情况和谣言并存，难以辨别，有很大的负面效应。因此，单纯自上而下或单纯自下而上都是不全面、不完整的，达不到很好的效果。正确的做法就是把自上而下和自下而上紧密结合起来，调动两个积极性，从整体上提升反腐败的成效。

当前，坚持自上而下与自下而上相结合:一是要重视顶层设计。加强反腐败的整体协调，不断完善反腐败的领导体制和机制，进一步形成上下联动、齐抓共管的反腐败强大合力。加快构建反腐败的惩防体系，积极探索和总结反腐败的规律，坚持依法反腐、科学反腐，努力使反腐倡廉工作适应改革开放和市场经济的新要求。要坚持强力推动，用“抓铁有痕，踏石留印”的劲头推进反腐败工作。要加大反腐败的力度，加速反腐败的进程，把党领导反腐败的能力作为重要的执政能力来考量。二是要坚持领导带头。各级领导干部都要从自己做起，率先垂范，一级带一级，一级做给一级看，发挥示范作用;同时要一级抓一级，一级管一级，层层落实党风廉政建设责任制。领导干部只有管住自己、管住下属，才能远离腐败。三是要支持和发动群众参与。要把党的群众路线贯彻在反腐倡廉工作中，坚持相信群众、依靠群众、发动群众反腐败，把民间反腐和官方反腐结合起来，形成反腐败的强大阵容。要坚持公开、透明，使权力在阳光下运行，这是群众参与反腐败的前提;要增强民主意识、平等意识、监督意识，这是群众参与反腐败的重要条件;要拓宽监督渠道、搭建网络平台、使群众有更多、更便利的表达意见、利益诉求、揭露腐败的通道，这是群众参与反腐败的重要保障。

三、打“老虎”与打“苍蝇”的关系

以习近平为总书记的党中央反复强调，反腐败要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打。这里“老虎”是指发生在高层的领导干部腐败问题，就是要坚决查处大案要案，严肃查办发生在领导机关和领导干部中的案件，不管涉及到谁都要一查到底，决不姑息。“苍蝇”是指出现在基层的干部和具体办事人员腐败问题，就是要着力解决发生在群众身边的腐败问题，严肃查处直接损害群众利益的各类案件。显而易见，反腐败，我们面临着双重任务:既要打“老虎”，又要打“苍蝇”，“老虎”和“苍蝇”都不能放过。为何要强调“老虎”与“苍蝇”一起打?应该说，这是我们对反腐败斗争认识的一个深化。打“老虎”，抓大案要案果然重要，因为大案要案危害大，影响大，及时查处产生的震撼作用也大。所以，我们绝不能“老虎屁股摸不得”。但是，我们在打“老虎”的同时，也不能忘记打“苍蝇”。首先，发生在群众身边的不正之风和腐败，诸如，公款吃喝、公费旅游、公车私用、收受礼金、礼卡等，虽然就一件事来看数额不太大，案情不及大案要案，但它发生在群众身边，是在群众眼皮底下。而且多发、频发，涉及范围广。因此，影响很坏，群众对此深恶痛绝。党的威信受损不仅是由于发生在领导干部中的严重的贪污腐败，由于各类大案要案，还因为党政机关中的这些不正之风、奢靡之风盛行，屡禁不止。2013年底，中央纪委监察网站公布了各地查处违反中央八项规定精神的情况。据统计，截至2013年10月31日，各省区市共处理违反中央八项规定精神问题19896人，其中乡科级19092人占96%。①姜洁:《中央纪委监察部发布最新数据 近2万人违反八项规定被查处》，《人民日报》，2013年12月3日第4版。这充分说明，决不能小视“苍蝇”的危害。其次，我们说，问题的严重性还不尽于此，更在于一些干部对这些不正之风和奢靡之风还习以为常，不以为耻，看不到问题的严重性。小洞不补，大洞吃苦。千里之堤毁于蚁穴。党员干部如果不注意小节，常以小恶而为之，防线就会一点点被攻破，小错就会演变为大错，最终走上严重的违法犯罪道路。事实上，从查处的大案要案来看，许多贪婪无比、数目惊人的大贪官，就是从吃点、拿点，不注意小节开始的。过去我们反腐败，比较注意对大案要案的查处，但对发生在群众身边的小腐败、奢靡之风没有给于足够的重视。日积月累、世风日下。因此，反腐败的效果就不明显，群众的满意度就不高。党的十八大以来，党中央强调反腐败要从群众的关切做起，要坚持“老虎”与“苍蝇”一起打，这是非常必要的，也是行之有效的。

当前，坚持“老虎”与“苍蝇”一起打:一是要敢于碰硬。在现实社会中，“老虎”即大贪官，往往位高权重。因此，打老虎是要有勇气的。我们要从党和人民的利益出发，无私无畏，敢于碰硬，坚决查处各类大案要案。习近平同志指出:“不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处”。②中共中央文献研究室编:《论群众路线——重要论述摘编》，中央文献出版社、党建读物出版社2013年版，第134页。对于大贪官，我们就是要发现一个打一个，一抓到底，决不姑息，决不手软。如果“大老虎”不打，即使打再多“苍蝇”也难取信于民。要加大巡视力度，拓宽举报渠道，及时发现和查处各类案件，始终保持反腐败的高压态势。要坚持反腐败面前人人平等，反对追下不追上，反对“刑不上大夫”，反对以党票抵罪、以官帽折罪的做法，反对各种说情风、关系网，反对各类姑息纵容、徇私枉法的现象。二是要抓大不放小。反腐败“老虎”要打，“苍蝇”也决不放过，抓大不放小。要防止见怪不怪的现象，克服小贪小腐不是问题的模糊认识。腐败在本质上是没有区别的，都是公权私用，以权谋私的行为，都在横扫之列。香港廉署有句经典口号:贪一块钱也不行。无论大贪小贪，100元、10元，甚至1元都要处理。③《香港反腐败经验的示范意义》，《思想理论动态参阅》，2013年第40期。这种零容忍的态度值得我们效仿。必须在思想上高度重视，坚持不以恶小而为之，善小而不为之。要严肃党的纪律，严格执行中央的“八项规定”，切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。当前在党员干部中存在的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，是群众反映最为强烈的问题，也是严重损害党群干群关系的主要根源。党中央以反“四风”作为加强作风建设的突破口，采取措施狠抓正风肃纪，取得明显效果。我们要继续聚焦“四风”，坚决纠正“四风”，不断巩固和扩大已取得的成果，努力营造风清气正的社会环境。

四、惩治与防范的关系

“标本兼治、综合治理、惩罚并举、注重预防”是我们党反腐倡廉工作的重要方针。贯彻落实这一方针最重要的就是要正确处理惩治和预防的关系，做到两手抓、两手都要硬。预防就是要通过加强教育、完善制度、强化监督等一系列措施防止腐败的发生。惩治就是依法依规严肃查处、打击贪腐行为。预防是关口前移，对腐败从源头上治理，目的是警钟长鸣、防微杜渐，防范于未然。惩治是对腐败结果的处理，腐败冒出来了，就要查办，就要打掉。一般来说，惩治是治标，预防是治本，两者不可或缺、不可代替。但是对于惩治和预防的关系，我们不仅要看到两者的不同和区别，还要看到两者的联系和统一。一方面，有效地预防可以减少腐败，也减少惩治。比如，我们采取加强教育、完善制度、强化监督这些预防措施，可以消除腐败的诱发因素，铲除腐败滋生的土壤，堵塞腐败的漏洞，从而也就大大减少腐败的发生、腐败的惩处。另一方面，有力地惩治也有助于更好地预防。假如我们对腐败行为惩治及时、惩治严厉，让腐败者受到应有制裁，付出沉重代价，就可以产生极大的震慑作用，就可以以儆效尤，就可以有效遏制腐败现象的蔓延。有时候查处是最好的教育，最有力的监督。相反，我们对腐败惩治不力，老是板子高高举起轻轻落下，雷声大雨点小，流于形式，腐败分子就会无所顾忌，腐败现象就会更加猖獗，肆意泛滥。一个时期以来，腐败现象之所以居高不下，愈演愈烈，这与打击不力不无关系。事实证明，腐败成本的大小取决于打击的力度。中国社会科学院政治学研究所所长房宁说:“腐败的成本实际上就是反腐败的力度，反腐败的力度越大，腐败分子的风险就越大，一旦暴露付出的代价也越大，这就是腐败行为的成本。”①王翠娟:《如何走出腐败高发期——访中国社会科学院政治学研究所所长房宁》，《学习时报》，2013年4月15日第6版。因此，只有以铁的手腕治腐，才能使腐败的成本最大化，才能使腐败有所收敛。可见，惩治和防范是相互依存的关系，是既对立又统一的辩证关系。毫无疑义，从长远来说，反腐败重在预防、重在治本，治本是根本之策。因此，我们要重视预防，从源头上反腐败。但是我们也要看到，当前我们正处在社会转型期，各种矛盾错综复杂，腐败呈高发、多发之趋势。就眼下来说，治标尤为重要，不治标就很难治本，只有先治标才能更好治本。有一个观点:“急则治标缓则治本”，中央纪委书记王歧山在讲党风廉政建设时也说:“坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治标赢得时间”。②齐卫平:《群众路线教育实践活动须坚持标本兼治》，《学习时报》，2013年10月21日第3版。这是很有道理的。我们只有盯住腐败分子不放，加大打击力度，形成反腐败的高压态势，才能有效遏制腐败现象的蔓延，反腐败斗争才会取得显著效果。

当前，坚持惩治与防范相结合:一是要立足于当前加大惩治腐败的力度。要高举反腐利剑，坚持以零容忍的态度，做到有腐必反，有贪必肃。针对当前腐败多发高发的特点，要集中力量查处一批大案要案，打掉腐败的嚣张气焰。凡是查证属实、构成违纪违法的，都要依法严肃处理，决不姑息迁就。要通过严厉的惩处，有效遏制腐败蔓延的势头，既表明中央的坚强决心，党和政府的公信力，也提振广大人民群众反腐败的信心。二是要着眼于长远加强防控体系建设。反腐败教育是基础，制度是保证，监督是关键。要坚持教育、制度、监督三者并重，增强反腐倡廉建设的整体性、协调性、系统性、实效性。要加强对党员干部的廉政教育，修好为官之德，自觉筑牢拒腐防变的思想道德防线。要加强对党员领导干部的管控，坚持抓早抓小，切实做到苗头性问题早发现、早提醒、早纠正。防止小错酿成大错。要针对重点对象、重点领域、关键环节，逐步建立健全风险预警、纠错整改、内外监督、考核评价和责任追究机制，形成一套行之有效的廉政风险防控体系。

五、内部监督与外部监督的关系

加强监督是反腐倡廉的一个重要环节。而监督有内部监督和外部监督之分。从党内监督体系来看，内部监督主要是组织对个人的监督，班子内部的相互监督，党员的民主监督和纪检部门的专门监督等。其形式包括组织对个人的经常的提醒，班子成员之间相互及时的提醒。党员对领导干部的监督和批评，纪律检查部门的约谈、告诫和警示等。而定期召开党内民主生活会，认真开展批评和自我批评则是内部监督最有效手段。外部监督主要是指社会监督、群众监督、舆论监督等。广大人民群众通过批评、建议、举报、控告等形式，对我们领导机关的党员干部身上存在的缺点、错误、各种不正之风、腐败行为提出批评和进行监督。内部监督因为是党内的监督，班子内部的自身监督，相对而言，对情况比较熟悉，监督比较便利、比较直接，其见效也快，这是它的优势。但是，内部监督是一种自我监督、同体监督，具有自我手术效应，监督起来往往会有所顾虑，不彻底。比如常有这样的顾虑:监督上级怕穿小鞋，监督下级怕丢选票，监督同级怕伤和气;而且内部监督也只是在一定的范围，在一部分人中，因此，其广泛性也是不够的。这是它的弱点。相对而言，外部监督可以说是一种体制外的监督、异体监督。但这也是一种最具有广泛性的监督形式。外部监督因为广泛、无处不在，必然具有强大的威慑作用，尤其是报刊、电台、电视台、网络媒体等舆论监督，往往会形成强大的舆论压力，使不良风气和消极腐败现象象过街老鼠人人喊打，无处藏身。外部监督因为是体制外监督、异体监督，没有种种过虑和约束，更能铁面无私。当然，外部监督也有局限性，有时候由于信息不对称，会产生情况失真、失实，有时候大量的信息要甄别，要有专门的机构来处理，也会造成监督的滞后效应。可见内部监督和外部监督各有不同的作用和功能，也都有各自的局限。我们既不能互相替代，也不能互相割裂。加强监督必须把内部监督与外部监督有机结合起来。

当前，坚持内部监督与外部监督的统一:一是要进一步完善内部监督的体制机制，充分发挥内部监督的功能，防止内部监督虚化、弱化，有名无实。在党内要加强政治纪律和组织纪律，强化个人对组织的服从，要建立和健全个人重大情况通报和报告制度，始终使个人置于组织的监督之下。在领导班子内要建立和完善集体领导和个人分工负责的制度，对于重大事项决策，重要人事任免，重大项目安排和大额资金使用都必须依程序、按规定由领导班子集体讨论决定。要严格党内生活，认真开展批评和自我批评，高质量地开好民主生活会，确实起到“红红脸”、“出出汗”的效果。要进一步提高党员的主体地位，充分发扬党内民主，增强党员的监督意识。要改革和完善党的纪律检查体制、强化和改进巡视工作，保证纪律检查部门具有相对独立性和权威性，更好发挥党的专门机关的监督作用。二是要进一步重视异体的监督、体制外的监督，形成内部监督和外部监督的互动，使监督更有效，更有威慑力。我们除了要继续加强党内监督、人大监督、法律监督、行政监督这些体制内的监督外，还要加大各民主党派监督、人民群众监督、媒体舆论监督等各种社会监督。从实践来看，外部监督所发挥的作用往往是内部监督无法取代的。我们要进一步畅通各种民意表达的渠道，高度重视来自民间的批评意见和监督声音。阳光是最好的防腐剂，公开是反腐的利器。我们要进一步完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，促使权力运行公开化、规范化，建立起比较完善的权力运行监督机制。