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双权共治:基层权力制衡新构想

2014-02-05张学新

治理研究 2014年3期
关键词:副科长腐败官员

张学新

三十年的改革开放使中国经济飞速增长,中国的快速崛起举世瞩目。然而,中华民族的伟大复兴还任重道远。当前一个十分严峻的挑战就是如何有效防治腐败。执政党和全社会都已经清楚地认识到,腐败问题愈演愈烈,最终必然会亡党亡国。十八大以后,党和政府以前所未有的决心和勇气发起了声势浩大的反腐倡廉活动,在遏制腐败上取得很大进展。

反腐是一项系统工程,需要采取多种措施,如加强教育、严峻刑罚、强化监督、增加公权力的运作透明度等。目前采取的主要措施还存在一定的局限性。比如,道德约束在巨大利益面前往往是软弱无力的。“乱世用重典”,而中国正走向昌明盛世,世界范围内,刑罚的轻缓化已经成为潮流,严峻刑罚有悖于人类整体的法治和文明进程。巡视制度较多体现了事后惩戒而不是事前预防,治本比较困难。开放舆论监督会赋予媒体极大的权力,但保证媒体的公正性并不容易。同样,司法独立强调了法治,但如何监督司法机构的权力又成为新的难题。财产公开看似立竿见影,但人们一般没有认识到,这个措施发挥效力的前提是社会已经实现较为成熟的法治,而且腐败现象的范围相对有限。换言之,必须先在基本层面上控制住中国的腐败,然后才能真正建立起财产公开制度,并利用这个制度有效保障官员清廉。

有些人把腐败问题归结为体制因素,认为只有采用多党议会制和“三权分立”才能抑制腐败。然而,中国同西方国家的腐败存在本质不同,照搬西方未必可行。腐败的本质是以权谋私。立法权力和执法权力构成社会公权力的两个基本类型。立法机关制定的法律必须反映广大人民的利益,而执法机关必须规约自己的行为,依法行事。如果立法者有意制定有利于自身的法律,或执法者有意违法行事以获取私利,他们都是在盗用公权力,以权谋私。前者是立法腐败,后者是执法腐败。

三权分立理论的奠基人之一、英国哲学家洛克说,“立法权是国家的最高权力”①[英]洛克:《政府论》(下篇),叶启芳等译,商务印书馆1964年版,第85页。。资本主义制度下,议会声称代表民意,并依照人民的利益制订法律。但在少数人拥有大量财产的私有制下,国家的立法必然经常性地偏离大多数人的利益,导致严重的立法腐败。在社会主义制度下,公有制取代了私有制,就有可能铲除立法腐败的源头。立法腐败隐蔽性极强,民众往往没有能力去认清、更没有能力去改变立法腐败。民众关注更多的是自己的生活,而与他们生活息息相关的是负责行政管理的基层执法者。基层官员执法不公,直接损害了民众的切身利益,最容易引发民怨,带来社会的不稳定。

资本主义国家建立起了一套同社会化大生产相适应的管理体系,有效地遏制了执法腐败,它的难处在于如何抑制立法腐败。立法腐败反映了资本主义社会深刻的不公正性。中国社会主义公有制下,执政党一切从人民利益出发,原则上可以根除立法腐败,但在具体制度方面创新不足,导致严重的执法腐败,损害了社会公正性。

资本主义社会治理执法腐败,主要通过分权达到权力制衡,如在美国,立法权、行政权和司法权被分散到议会、总统和法院三个权力中心,互相约束。恩格斯说,“分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行日常事务上的分工罢了。”②《马克思恩格斯全集》(第5卷),人民出版社1965年版,第224~225页。行政管理中的分工防止了少数个人凌驾于其他人之上,是保障民主的一种科学、有效的手段。“三权分立”的科学性体现在权力的分散和两两权力之间的协调,而其中的“三”,却并不是一个神圣的数字。奥地利法学家凯尔逊指出:“国家的基本职权,不是三种,而只有两种:法律的创立与执行。”③[奥地利]凯尔森:《法律与国家》,雷崧松译,台湾正中书局1974年版,第314页。分权作为一个基本原则,虽然具有普适性,但在怎样分权的具体问题上,却并没有统一的模式。我国当前的腐败现象主要表现为执法腐败,与社会基本体制关系不大。过度关注体制因素,就会导致错失焦点。这就提示我们要树立自信心,摆脱对西方的机械模仿,从技术的角度进行大胆的制度创新,尽快找到切合中国社会体制的独特的权力制衡模式。

一、双权共治的基本特点

我国腐败问题的深层次原因是权力过于集中又得不到有效约束,一个突出表现是掌管一个单位最高权力的“一把手”权力过大,缺乏有效监督。一个化解方法是采用集体领导来分散权力。但集体领导存在决策迟缓,不能当机立断的缺点,无法适应现代社会快速多变的复杂局势,难以取代“一把手”负责的行政首长负责制。在我国基层行政管理的各个层次上,如科处级、厅局级等,基本都是首长负责制。

高层权力侧重宏观管理和决策,必须通过低层权力才能发挥作用。高层腐败也必须利用低层腐败才能够兑换权力,获得实利。高层官员腐败常常是因为被基层官员所腐蚀拉拢。基层腐败是高层腐败的温床。如果基层官员不能或不愿腐败时,高层官员想腐败就会受到很大的限制,更少受到诱惑,更容易保持清廉。如果能真正、彻底地控制低层腐败,就能大大压缩高层腐败的生存空间。从这个角度看,治理腐败应该“釜底抽薪”,即通过清理基层腐败来孤立、架空高层腐败。

相对于高层官员来说,科处、厅局级这样基层官员的人数要多得多,他们手中的权力同民众的生活更密切相关,执法腐败的直接影响在基层。如果能把基层的执法腐败控制住,对纾解民怨会有实质性的效果。基层清廉后,监管负担大大降低,高层人数少,目标集中,一旦腐败,基层不共谋隐瞒,也容易查证。所以,当前我国腐败治理的重心,应该是设计具有普遍意义的制度,对行政管理中基层官员的权力进行有效制衡。

本文提出一个“双权制”的新设想,尝试实现对基层“一把手”的有效监督。其核心思想是将一个行政单位的最高权力从时间上一分为二,使两者相互监督。以科机关为例,设立两个核心科长,四年任期中,第一年、第三年,由甲为正科长,乙为副科长,第二年、第四年,双方调换职务,由乙为正科长,甲为副科长。这个制度实际上是让两个核心领导轮流掌权,共同治理,又可称为“双权共治”或“双权轮值”。甲乙两人四年中各自执政两年,相比较当前的一人执政四年,权力被分掉一半。甲做“一把手”时,乙可以监督;乙做“一把手”时,甲可以监督。通过制度性的职务轮换,定期地使“一把手”离开最高权力,接受监督与约束。

邓小平同志说,“上级不是能天天看到的,下级也不是能天天看到的,同级的领导成员之间彼此是最熟悉的。”①《邓小平文选》(第1卷),人民出版社1994年版,第310页。“双权制”有可能真正做到同级监督,抓住遏制腐败最及时、最有效的环节。在管理决策日益复杂化的情况下,靠监察部门和群众来觉察精心策划的腐败行为愈发困难。然而,“一把手”搞腐败,却很难瞒过朝夕相处的共事者的眼睛,往往刚露一点苗头,就被同级识破。然而,当前制度下,“一把手”的上级往往是提拔他的人,利益攸关之外,对他更多的是信任,而对别人更多的是怀疑。正直的同级副职因为害怕揭露不成,反遭打击报复,往往噤口不言。“双权制”保证“一把手”的同级中,有一个人能与“一把手”分庭抗礼,为发现腐败线索的人,提供了一条揭露和惩治腐败的有效途径,威慑力大、防范性强。

强有力的中央集权制,维系了大统一国家的稳定团结,促进了社会各方面的协调发展,从根本上是适合中国国情的。然而,在这样金字塔型的权力体系中,“一把手”掌控本单位大权,主要对直属上级单位的“一把手”负责,权力核心稳定,权力核心之间的关系也比较稳定,有时间、有机会形成权力和利益的交换网,出现很多集体性腐败现象。“双权制”下,各个单位的最高权力会定期转换,同级别和跨级别正、副职之间的权力关系变得相当复杂,难以秘密操弄。多层制约使每个想腐败的“一把手”都心存忌惮。“双权制”把反腐机制植根于部门本身,减少对外部监督机关清廉度的依赖,有助于形成防范腐败的网络,把腐败控制在局部,降低治理难度。

由于无需对官员的本职工作负责,外部监督往往导致官员工作效率的降低。“双权制”下,监督者与被监督者目标利益一致。在不谋私利的前提下,协商合作,保持轮换过程中的政策连续性,取得出色的成绩,是双方的最好选择。“一把手”责任重,压力也大,长期高高在上,容易脱离群众,角色固定,也会导致思维僵化。“双权制”下,责任定期转换,可以舒缓压力,官员放下身段,能更虚心听取别人意见,密切联系群众,视角转换,能更好地反思经验,克服惰性思维,保持思维的敏锐性与客观性。

“双权制”下,正、副职也可能会相互勾结,共同贪腐。但这样的情况在目前的制度中同样存在。如果正、副职中有一个保持清廉,在“双权制”下都能对另外一个想贪腐的官员形成有效制衡。所以,“双权制”事实上会减少正、副职共同腐败的可能性。“双权制”有可能引发正、副职之间的冲突、对立,导致行政效率的降低,但这是任何权力制衡机制都难以避免的。如能防止或减少腐败带来的巨大利益损失,在效率上做出部分牺牲就是有价值、有意义的。

二、当前权力运作模式下基层官民的心理特点

中国历史上,有很多重大改革都以失败告终②马立诚:《历史的拐点:中国历朝改革变法实录》,浙江人民出版社2008版,序言第4页。,一个很重要的原因在于没有考虑到人们的心理因素。心理决定行为,心理观念变化了,行为变化才有自觉性、主动性和稳定性。心理看似无形,实则力量巨大。权力制衡要求官员和群众在行为上做出巨大的改变。“双权制”能否引导和促进人们心理观念的积极变化,取决于它是否切合中国基层权力运作下官员和群众的心理特点。

中国漫长的封建统治形成了“官本位”现象,官的社会地位、心理地位都非常高,不容挑战。官、民之间存在一整套完整的行为规范,体现官的高贵、威严、优越和特权。官和民在心理上存在巨大的不平等,官在民面前颐使气指,民在官面前唯唯诺诺。更重要的是,无论是官是民,在思想上都认可、接受这种不平等。当官员摆架子、显威风的时候,实际上是在昭示他的权力、能力等内在价值。大大小小的权力机构,每个里面都有“小朝廷”的影子,有个不容挑战的一方之主。

西方法制严密,官员依法办事,斟酌权不大,可以挑剔的空间也不多,受到挑战的常常是法律法规,官员个人不受威胁,自卫心理自然不强。西方基层负责执行,又强调小政府,很多事情交给市场,即便如此,也用了数百年的时间才建立起来较为严密的法制体系。中国国家大、情况复杂,没有强有力的中央政府,很难维护国家的统一,做到协调发展。地方差异巨大,法律必须顾及全国,很多时候不能一刀切,只有留给地方去斟酌。弱化政府权力,导致力量涣散,会导致无法防范严峻的外部威胁。这样,中国政府基层官员的斟酌权很大,很多时候没有条文可依,需要根据个人经验和智慧来决策,存在很大的人治色彩。如果放任挑战,就是合理的决策也会因为挑剔空间大,引发很多冲突,使行政陷入僵局。这是中国官员难以容忍挑战的最根本原因,也是在中国社会对官员权力进行监督和制约所面临的最困难的心理因素。

为了避免受到挑战,官员常常刻意保持自己的威严,让人难以接近,一是摆脱人情、利益的纠缠,二是与不满者拉开距离,减少受到直接攻击的机会,三是维护自己的强势形象,避免暴露弱点,引发挑战。这种“高高在上”的行为规范,符合多数官员的生存和利益,是一种根本性的“潜规则”。对个别官员的挑战,往往构成对这个规则的挑战。发生挑战时,不少官员会互相支持,维护这个规范,出现百姓眼里的“官官相护”。下级和群众担心被误认为是挑战领导,不愿也不敢表达批评意见,只能投其所好,报喜不报忧。很多官员长期受到积极反馈的误导,自我膨胀、官气十足,甚至在部分官员中演变为霸道和专横。不少群众则在心理上产生很多压抑,自我感觉卑微,普遍对官员十分畏惧。

三、“双权制”铲除腐败行为的心理基础

“双权制”充分考虑上述分析所揭示的心理因素,从四个方面有利于铲除基层权力腐败的心理基础。

(一)打掉权力的傲慢,打消民众对权力的畏惧。当前制度下,以科级单位为例,科员乃至副科长都不敢挑战科长。副科长晋升时,正科长一般已经升至更高的级别,仍然有权力和关系影响到前者的仕途。副科长始终要对这位上司保持恭敬。然而,“双权制”下两个权力中心的并存,会给科室人员的心态带来极大的变化。副科长明年成为正职,今天不必对正科长有畏惧心理。对正科长而言,副科长是未来的上级,今天必须尊重。科员在两个平等的权力中心之间有选择的余地,也有了保持中立的空间。官员看到自己的权力有限,下级有可能不合作,就不敢以势压人,会更平易近人。

(二)打消腐败者的侥幸心理。风险决策中,人们不仅关注风险带来的后果,更关心风险发生的可能性。“一把手”在本单位权力大,又能串通上下有实权的人,其腐败行为很难暴露,暴露了也不易受到惩治。低发现率、低惩治率,导致一些官员心存侥幸,胆大妄为。“双权制”下,发现腐败的可能性很大。科员的不法行为很难同时瞒过两个科长和其他科员。两个科长存在一定的竞争性,都担心被对方抓住把柄,相互勾结的可能性降低。副科长发现了腐败,可能隐而不发,成为正职后再展开调查,能得到群众配合,下级很难掩饰,上级也很难庇护。这些都形成巨大的心理威慑,让官员不敢违法犯纪。正、副科长清廉了,单位里风气正,科员腐败被查处的风险更大,防范起来也更容易。

(三)树立抵制腐败的心理屏障。官员是社会精英,都想施展抱负,贡献社会,但无论在行为和心理上都难以抗拒贪腐的领导,不免被动参与腐败。“双权制”下,官员受到权力或人情压力时,也可以用监督严、容易暴露等客观理由加以拒绝,不得罪人,也不会产生对不起人的心理负担。“双权制”给官、民都提供了一道心理屏障,抵挡权力的压力,摆脱人情和利益的纠缠,避免了情与法的心理冲突。

(四)促进心理舒畅,保障人格完整。“双权制”下,每个具体的时段,“一把手”仍然大权在握,有充分的尊严,但必须慎用权力。正科长至少要跟副科长沟通、协商。正、副科长心理地位平等,可以带动群众,让不同的思想和观点得到坦诚讨论和充分交流。决策过程即使有斟酌,因为公开、透明、民主,也经得起挑剔。当权力的运作展示在大家面前,私利和潜规则会慢慢退去。群众不再畏惧官员之后,对官员的评估也更真实可信,可以作为官员提拔的重要参考。这也会进一步鼓励官员虚心待人,放低了同群众的心理落差,求得群众的认可和尊敬。群众的意见和意愿能够自由表达并得到充分重视,不再是人微言轻的“二等公民”,心理上也摆脱了压抑。官员贪腐,与组织教育和做人良心严重冲突,心理压力大,也会导致人格分裂、心理病态。“双权制”帮助官员抵御诱惑和腐蚀,让权力回归民主运作的本义,让官员能够公平执法,赢得群众的真心拥戴,实现自己的人生理想。总体上,官和民的心情都会更加舒畅,更能保持人格的完整。

四、结 语

公正的社会既要有公正的法律,又要有对法律公正的执行。立法腐败虽然是更为根本性的腐败,但隐蔽性强,而执法腐败,涉及民众日常生活,容易引起关注。认识西方国家严重的立法腐败,避免对西方体制的片面美化,消除对中国体制的错误指责,有助于认清当前中国腐败问题的实质,用更为理性、现实而平和的心态去寻找解决方案。多党、普选等西方制度都针对整个国家体制,牵一发而动全身,在中国体量大、地区差异性大的具体国情下,其可操作性值得怀疑。法治是民主政治的一个终极目标,但不是治理腐败的具体方法。只有找到有效的反腐措施,才能实现法治目标。

三权分立方案把权力分成三份,同一个时间由三个不同机构各执其一,而“双权”方案把权力的有效期分成两段,由两个领导各占一段。前者侧重从空间上分割权力,后者强调在时间上轮换权力。事实上,轮换权力的观点在民主思想的发展史上先于分割权力的观点。古罗马民主中的首席执政官和瑞士当前“委员会制”中的主席都是逐年轮换①何渊:《瑞士的委员会制度》,《人大研究》,2006年第3期。。不同于西方的三权分立和中国古代的监察制度,“双权制”的新颖之处在于它强化了行政管理中基层单位内部的同级监督。行政级别越高,工作性质越侧重长期规划,权力影响面广,应该保持稳定,不适合短期轮值。基层权力局域性强,容易小范围试点。科处等基层单位以行政权力为主,不涉及党政关系问题,也降低了实施难度。行政机关之外,“双权制”也有可能在企业、医院等单位推行,避免权力滥用,增强决策民主。

官员是人民的一部分,官员的特殊心理很多程度上是长期性的制度不完善造成的,不能完全归罪于他们自己。惩治腐败,最终要消除官员不应有的优越感,但不考虑人的思想转变过程和心理承受能力,用强硬的措施让他们颜面扫地,是不科学的,也就难以顺利、平稳推行。有效的权力制衡,必须以渐进的方式消除官员和民众之间在心理上的不平等,在维护官员正当权威的同时,打消民众在官员面前的卑微和畏惧,打掉官员在民众面前的强势与骄横。如果“双权制”抓住了基层权力运作中腐败发生的症结,真正体现了权力制衡的科学性,它不仅会在一个科取得成功,还将能扩展到成千上万的科处级等基层单位,遏制腐败,保障清廉,给我国的基层行政管理带来一个新局面。

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