人民团体参与社会治理初探

马福云

（国家行政学院，北京 100089）

·理论探索·

人民团体参与社会治理初探

马福云

（国家行政学院，北京 100089）

在加强和创新社会管理中，与各界群众存在着天然联系的人民团体发挥着积极作用。在社会管理发展到社会治理的背景下，人民团体参与社会治理面临着新的形势和挑战。要强化人民团体对社会治理的参与，发挥其联系各界民众的优势，需要更新社会参与协同理念，创新参与机制与途径，并推动其参与的制度建构。

人民团体；社会管理；社会治理

一、人民团体的含义及特征

在我国，人民团体具有较强的政治含义，其具体范畴是在中国革命、建设及改革实践的历史发展过程中逐步确立起来的。人民团体首先是指参加人民政治协商会议的社团或者群众组织。作为共产党领导下建立起来的统一战线组织的重要组成部分，各人民团体的成员基本涵盖了党要团结的不同社会群体的对象，包括工人、青年、妇女、文化教育、科学家与工程师、工商业者、华侨、文艺界人士等。这些按照各自群体自然或社会特征组织起来、从事特定社会活动的群众团体，从首届中国人民政治协商会议召开时起就参加其中，并成为历届政协会议的重要组成部分。

在中国人民政治协商会议的代表组成中也可以发现对人民团体及其代表性的表述。1949年9月，具有全国人民代表大会性质的首届中国人民政治协商会议召开。参会的“会议代表名单是经过各方面的反复斟酌和协商所确定的，它包括中国共产党、各民主党派、无党派人士、各区域和人民解放军的代表，包括工人、农民、妇女、青年、学生、文化教育、文学艺术、自然科学与社会科学各社会团体，以及工商界、宗教界、少数民族和国外华侨等各个方面的代表。”［1］该会议通过的、具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》中提出：“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。”1954年宪法在其序言中重申：“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。”由此可见，这些人民团体在新中国建立前后一直与中国共产党存在着积极的参与、合作及协商关系，自从首届中国人民政治协商会议开始，人民团体就成为人民政治协商会议的重要组成部分。人民团体通过人民政治协商会议等形式参政议政，对国家的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题进行政治协商，参与到国家的公共事务管理中来。

在中国人民政治协商会议中，参加会议的人民团体包括：中国共产主义青年团、中华全国总工会、中华全国妇女联合会、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会、中国科学技术协会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国归国华侨联合会，共八个。因此，从政治意义上来说，人民团体首先是指参加中国人民政治协商会议的八个团体，它们被分别简称为总工会、共青团、妇联、青联、工商联、科协、台联、侨联。

如果将人民团体严格界定为上述参加中国人民政治协商会议的团体，也是有失偏颇的。因为从逻辑上说，有参加人民政治协商会议的人民团体，还应该存在虽然未参加人民政治协商会议但地位较为特殊的群众性组织。它们也和上述八个团体类似，并非是纯粹民间性质，而是参照党政部门进行管理，并在一定意义上履行着某些管理职能。1989年10月，国务院通过的《社会团体登记管理条例》第三条规定：“下列团体不属于本条例规定登记的范围：（一）参加中国人民政治协商会议的人民团体；（二）由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体”。在我国政治社会生活中，参加人民政协的人民团体与经国务院批准免于登记的团体，在机构的性质、职责及其功能作用等方面存在着诸多相同或者相似之处，在很多情况下同样被视为群团组织。例如，2000年4月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈21个群众团体机关机构改革意见〉的通知》对中央机构编制管理部门直接管理机构编制的21个群众团体机关进行机构改革和人员精简，其中使用“群众团体”的称谓，包含上述两类团体。2007年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》中，主送机关使用“人民团体”，行文中依然使用了“群众团体”的称谓。

通过上述分析，我们可以发现，与需要到民政管理部门进行登记的社会团体相对而言，广义的人民团体既包括参加中国人民政治协商会议的团体，也包括经国务院批准，由机构编制管理部门管理，并免于登记的社会团体。本文中所使用的人民团体，主要是指广义概念。从此概念进行分析，人民团体具有以下方面的特征：

第一，人民团体由中国共产党中央及地方委员会领导，参与政治活动，使用行政机关或者事业单位的编制，活动经费由国家财政部门拨款。在我国，全国性的社会团体大约有2000多个，其中使用行政编制或者事业编制、由国家财政拨款的社会团体约有200个。［2］但是，由中国共产党的委员会领导、基于党和国家政治制度安排、参与政治性社会活动，具有一定的政治色彩的人民团体数量相对而言则少得多，仅有二十多个。

第二，人民团体在组织性质上属于社会团体，但是基于特定历史、政治等因素而不需要根据《社会团体登记管理条例》予以登记，不属于条例登记管理的范围。①1998年10月25日，国务院发布《社会团体登记管理条例》，并废止了1989年10月25日国务院发布的《社会团体登记管理条例》。但是，其中的第三条，对参与人民政协的人民团体及经国务院批准免于登记的团体等的规范等基本没有进行修改。人民团体基本上成立于《社会团体登记管理条例》制定实施之前，大多是基于历史、政治等社会因素而较早建立起来的，从事开展正常社会活动。

第三，人民团体由法律法规赋予或者历史形成了特定权利，承担着某些行政管理、社会管理、公共服务等方面的公共管理职责。例如，我国的《残疾人保障法》规定：“中国残疾人联合会及其地方组织，代表残疾人的共同利益，维护残疾人的合法权益，团结教育残疾人，为残疾人服务。”中国红十字会基于政府签署承认了《日内瓦公约》开展人道主义救援活动，向处于自然灾害、突发事件等局势下的受难者提供援助，保护其生命及尊严。

第四，人民团体基于人们某些自然或者社会特征而组织起来，代表特定社会群体的共同利益，具有较广泛的代表性和影响力。从人民团体的构成来看，它代表着具有某些自然或者社会属性的人民群众。例如，中华全国妇女联合会是中国各族各界妇女的群众组织，代表着全体妇女的利益；中华全国总工会是中国工人阶级的群众组织，它代表职工参与国家和社会事务的管理，参与企业、事业单位的民主管理，维护职工群众的合法利益和民主权利等。各人民团体的构成及代表性广泛，使其具有了较强的社会影响力，在国家政治社会生活中发挥着参政议政的重要作用。

二、人民团体参与社会治理的现状和问题

在我国经济社会全面转型的背景下，党和政府越来越重视社会管理，并逐步将其升级为社会治理。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推进国家治理体系和治理能力现代化，将社会管理变更为社会治理，提出创新社会治理体制的重大战略任务，标志着我们党对社会治理的认识和要求从局部走向了系统，从表面走向了本质。

社会管理主要是对人的服务和管理，说到底是做群众的工作。也就是将群众工作贯穿到社会管理各个方面、各个环节，通过维护群众切身利益，从源头上化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐。但是，多年来，政府在社会管理过程中大多趋向于社会管控，用强制性手段通过维稳来压制人民群众的部分正当利益诉求，从而导致一系列问题的产生。而社会治理意味着不仅要对社会进行管理，还要全社会共同参与到管理中去，通过维护最广大人民的根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，确保人民安居乐业、社会安定有序。社会治理的提出要求创新社会治理体制，转变政府与社会、公民之间的关系，这包括：推动社会治理主体多元，从政府一元化变成党委、政府、企业、社会组织、民众多元主体参与其中；社会治理将人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为改革出发点和落脚点，依靠人民群众解决社会和谐稳定问题；社会治理改变了政府社会间的主从关系，注重运用“法治思维”化解社会矛盾，使得主体间趋向平等协商，用法治手段解决冲突。

人民团体是我国在特定历史时期产生的代表不同阶层社会群体利益的社会组织形式，与各界群众有着天然的血脉联系。基于人民团体在我国政治体制方面的重要性，人民团体对国家政治社会生活的政治参与具有制度化的机制安排。自新中国成立以来，各人民团体通过人民政治协商会议、人民代表大会等途径参与到国家和公共事务管理中去，并通过提交议案、提出政策建议等方式来发挥参政议政作用。同时，各人民团体建立了政协委员、人民代表例会制度，强化委员、代表联系、沟通和服务工作，帮助他们及时了解其所代表社会群体的意见、建议和呼声，发挥了反映民意、汇聚民智以及贯彻落实党和国家重大方针政策等双向沟通和协调的重要作用，为我国经济社会和社会发展作出了自己的贡献。

人民团体是我们党领导的专门为特定群体服务、做特定群众工作的组织，其组织网络紧密联系着人民群众，承担着大量的协助管理性事务。各人民团体已经形成了从中央到地方的相应组织机构，大多覆盖到市县级行政区域，而工会、共青团、妇联等则更是深入到乡镇、街道、机关、企事业单位。人民团体所形成的系统性、成建制的“纵向到底、横向到边”的遍布全国的组织网络体系，具有上传下达、一呼百应等社会功能，其影响力不可忽视。人民团体所建构起来的准行政化的工作机制使其拥有坚实的组织基础和强大的社会动员力量，这使得人民团体在社会管理中的作用和优势更加凸显出来。特别是所代表的社会群体对其身份有着强烈的认同感，有着党和政府不可替代的优势。因此，其作为党和政府与各界群众联系的桥梁纽带，作为党和政府重要的工作助手，在社会管理中发挥着不可替代的协同作用。

近年来，人民团体参与社会管理在实践中取得了新的进展，其主要做法有两种：一是将人民团体确定为“枢纽型社会组织”，明确其承担业务主管部门的职责，以逐步将分散在行政管理部门、或者未登记、新建社会组织按照工作性质、业务类别纳入相关人民团体等体系中，进一步在政治上发挥其桥梁和纽带作用，在业务上发挥引领和聚合作用，在管理服务上发挥联络和平台作用。北京、上海、广东等地在社会管理创新中都在发挥人民团体枢纽地位作用方面进行了积极的探索，取得了较好成效；二是人民团体自身根据党和政府要求，对参与社会管理的体制机制进行创新，积极参与到社会管理中来。中华全国总工会、中国妇联等人民团体针对社会管理的新形势，基于所联系社会群体的需求，都对原来参与社会管理的目标、途径、方式等进行完善，着重于克服官僚化、去行政化，在推动工作机制社会化方面进行创新，积极参与政府购买社会服务、采取项目制运作等方式积极参与社会管理，发挥了积极作用。中国红十字会采取出资金、技术、标准等方式，积极推进搜救、赈灾、医疗、心理等专业性社会组织建设，应对突发性灾害；同时搭建政府与社会组织资源配置、信息交流的平台，推动相互之间的资源配置、信息共享，尤其是通过招标支持社会组织开展社会服务，在汶川、芦山地震灾害救援及重建过程中发挥了积极作用。①参见孙志祥：“人民团体参与社会治理的途径与趋势”，龚维斌主编《中国社会体制改革报告（2014）》，社会科学文献出版社，2014年版。

党的十七大报告明确指出：“支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作，参与社会管理和公共服务，维护群众合法权益。”这为人民团体参与社会管理创新指明了方向、提供了动力。胡锦涛同志在中央党校讲话中指出，要“引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用”。党的十八大报告强调，要“增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。加强和创新社会管理、建构社会治理体系等使得人民团体参与社会管理、协同社会治理面临新的机遇，但同时也给其提出了新的要求。但是，从目前人民团体协同参与社会治理现状来看，还存在一些问题和挑战。

第一，人民团体在自身运作的思想观念上的难以适应。在计划经济体制下，社会管理伴随单位体制而推进，不同的社会群体都被统一组织进入不同的单位之中，单位对民众进行直接的经济社会管理，并配置社会福利，人们的诉求、问题等首先反映到单位，再由单位给予反馈。这在很大程度上影响到人民团体与其所代表群体的联系，除非人们需求急切，或者所在单位难以解决的问题，一般不会反映到其所属的人民团体中来。而人民团体类似政府机构或者事业单位的网络化、科层制的管理运作模式，也使得人民团体更多地和党和政府打交道，人民团体更加注重党和政府工作安排和要求。原来脱胎于不同社会群体的人民团体在运作中逐渐脱离民众生活实际，而在思想观念上更为重视党和政府的要求，而不是所属社会群体及民众的诉求。同时，有些党和政府部门因为群众观念淡薄等原因对人民团体参与社会管理的认识不足，忽视了人民团体参与社会管理中的重要性，有的政府部门对人民团体作用了解不够，出于习惯做法或部门利益，做了许多应由人民团体承担的事务。这都造成人民团体在思想观念上产生了懈怠、惰性等意识，从而妨碍了人民团体对社会管理的积极参与，妨碍了其社会事务管理的有效参与。

第二，人民团体在组织管理运行机制上难以适应。新中国成立以来，鉴于人民团体在国家政治生活的重要性，党和政府对于人民团体一直比照政府机构或者事业单位进行管理，不仅确定一定的行政级别，而且给予相应的机构编制、运行与办公经费，各人民团体的领导和管理人员也进入政府行政管理人员的序列，并享受相应级别的政治及社会生活待遇。这使得各人民团体在其日常工作中主要与党政部门，尤其是较高层级的党政部门打交道，而较少地与其所代表的社会群体及普通民众打交道，其工作时间更多的用于召开参加会议、转发处理公文等行政管理性事务，而较少到其所代表的人民群众中去进行实地调研，了解分析民众需求或者解决其存在的相应问题。这种准行政化的运行机制使得各人民团体变得更类似于政府管理的科层制机构，而不是普通民众可以灵活参与其中的群众组织。当然，我们也不排除人民团体的确承担着某些行政管理的职能和任务。在这种类似于政府机构的运行模式中，诸多人民团体在其观念上更靠近于党和政府的领导，在自我职责定位上更重视自身所发挥的自上而下的管理职能，从而逐渐脱离其所代表的社会群体，造成人民团体与所代表社会群体产生疏离。

第三，人民团体在参与社会管理的途径上难以适应。在计划经济体制下，我国的经济社会分化较小，人们的生产方式、生活方式较为单一，人民群众的需求较为低级且同一化程度高。与此相适应，我国的总体性社会管理以单位制为基础建构起来，而人民团体准行政化的管理运行体制机制也与此较为适应。但是，伴随我国经济社会转型，我国的经济社会的分化程度变得越来越大，越来越明显。而由于社会群体的阶层分化日益明显，不同区域、不同阶层、不同群体的群众利益要求和价值观念出现了多样化、复杂化、冲突化的发展趋势。经济社会分化、社会群体的阶层化要求人民团体作出相应的变革，从更为灵活多样的方式，了解不同阶层的需求，有选择、有重点地反映其利益诉求，满足其普遍而又急切的需要。这就大大增加了人民团体反映社会群体意愿、代表社会群体整体利益的难度。同时，各种新兴社会组织的发展在活动空间上也对人民团体形成挤压，很多源于基层社区的社会组织，尽管其服务对象本身属于人民团体所联系的职工、妇女、残疾人等，但是，这些群体更容易形成对存在于身边的社会组织的参与和认同，而不是高高在上的人民团体。这种变化了的形势就要求人民团体必须顺应满足这种趋势的发展要求，改进自身的工作和活动方式，变革原来准行政化的参与社会的途径和渠道。

三、促进人民团体参与社会治理的政策建议

社会管理既是对全社会的管理，更是全社会共同参与的管理。党的十八届三中全会提出的创新社会治理体制意味着，在发挥党和政府在社会管理中的领导和主导地位的同时，要调动党政之外的各种力量，包括企事业单位、人民团体、城乡自治组织、社会组织等积极参与到社会管理中来，推动社会管理各个不同主体之间的协调与协同，使得我国整体社会由“善政”走向“善治”，达到社会治理的良好状态，奠定民众实现“中国梦”的社会基础。对各人民团体而言，要发挥其在党和政府与人民群众之间的双向沟通和桥梁作用，必须更新社会参与协同理念，创新参与机制与途径，从而在推动社会治理过程中发挥其积极作用。

第一，提高思想认识，强化人民团体参与社会治理的使命感。当前，我国经济社会转型不断深化，经济社会体制改革逐渐进入“深水区”。面对经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化等给社会管理所带来的新情况、新问题，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标。为推动这一目标的实现，必须着眼于维护最广大人民根本利益，做好各个社会群体的群众工作，将群众工作视为推动社会治理的基础性、经常性、根本性工作。在创新社会治理体制背景下，群众工作会走向强化和完善。而各人民团体和各个不同社会阶层、从事不同职业的群众团体具有天然的历史联系。人民团体是社会治理创新的重要力量，其在社会管理和公共服务中承担着反映民众诉求，协同党和政府组织引导群众、维护群众合法权益的职责。因此，各人民团体要从思想观念上强化对各自所代表社会群体的认识了解，深化推动社会治理体系建设与其自身工作效果之间的关系，提高对参与社会治理重要性、紧迫性的认识，增强工作的责任感和使命感。当然，党和政府也要重视人民团体在社会治理中所发挥的积极作用，为其发挥作用提供必要的资源和制度保障。

第二，建构人民团体参与社会治理的组织运行机制。在参与社会治理构成中，各人民团体要切实发挥其枢纽型组织的地位和作用，克服准行政化管理、脱离基层民众的做法，强化社会协同体制机制创新，完善其组织引导群众、维护群众合法权益的职能。在参与社会治理组织运行机制建设中，要建构人民团体参与社会政策制定的源头参与机制，使得群众利益的维护在社会政策制定过程中得到解决，防止群体性、普遍性的问题的出现；要完善人民团体代表、委员联系各界民众制度，畅通民众诉求表达机制，围绕事关群众利益的问题用好人民团体的建议权、监督权，保证群众通过正常渠道和合法方式表达意愿；要在代表各自所代表的群众利益的基础上，完善群众社会利益协调机制，扩大群众工作的覆盖面，反映和协调各个方面、各个层次、各个群体的利益诉求，促进不同群体间的协调协商；要在从源头上减少社会矛盾的同时，强化矛盾化解机制，注重群体个体利益与整体利益的调和，协助党和政府做好解疑释惑工作，减少冲突、化解社会矛盾。

第三，创新人民团体参与社会治理的方式方法。各人民团体要转变工作思路，创新团体参与社会治理的方式方法。这包括：创新联系民众的方式方法，加强对民众利益诉求的调研，通过各种渠道，快捷准确地搜集民众的思想动态和利益诉求，广泛了解不同阶层民众的发展意愿和瓶颈障碍，对属于带有普遍性的重点、热点、难点问题，及时研究并反馈给相关部门；创新服务民众的方式方法，通过党和政府主导下，依法维护民众权利和利益，根据民众诉求的内容和实际情况，有针对性地开展工作，提供咨询、引导、维权等服务，做到既反映诉求、提供服务，也努力化解矛盾和冲突；创新民众参与的方式方法，动员组织不同社会群体的民众有序参与到社会管理中来，通过增强民众参与的主动意识，尊重民众参与的选择权力，来鼓励民众参与中的创新实践，引导民众参与社会管理与服务，创新社会管理参与平台，推动社会协同向更为广阔的层面拓展，推动社会治理实践；创新民众心理情绪疏导的方式方法，通过关爱帮扶弱势群体，维护困难群体的生存发展权益，帮助解决其生活中所存在的困难来缓解底层民众的情绪和心理压力，积极疏解对社会的谩骂、抱怨等不良心理，化解心理困惑，疏导负面情绪。

第四，为人民团体参与社会治理提供制度化途径。为发挥人民团体参与社会治理的功能作用，党和政府要明确人民团体在社会治理中的职责定位，并给予相应的政策支持。就人民团体参与社会治理的途径而言，由于大多数人民团体是人民政协的组成单位，在人民代表大会中也有其所在界别的代表，因此，这就需要充分利用人民代表大会制度和政治协商制度的优势，发挥人民团体历史和现实形成的网络化组织资源优势，为党和政府的重大决策建言献策，反映所联系各界人民群众的意见建议，通过参政议政为决策的民主和科学奠定基础。同时，在经济社会不断分化、政府职能转型的基础上，人民团体会承担更多群众性公共事务管理服务工作，以发挥人民团体的群众化、社会化、民主化的功能优势，满足不同社会群体多样化的需求。对此，党和政府应赋予人民团体必要的工作资源和条件，建构政府与人民团体之间良好的互动合作机制，通过制度化渠道为人民团体承担相应的职责和任务提供必要的资源，界定彼此之间相应的权力和义务，构建人民团体参与社会治理和管理协同提供社会服务的制度保障。

［1］中共中央党史研究室．中国共产党历史（第2卷）（1949—1978）（上册）［M］．北京：中共党史出版社，2011：6．

［2］齐家璐．关于社会团体的设置问题及其处理办法［J］．中国地方志，2010（9）：37－39．

责任编辑：王文京

On Participation of Peop le’s Organizations in Social Governance

MA Fu－yun
（Chinese Academy of Governance，Beijing，100089）

People’s organizations have natural relationswith people from allwalks of life，and are playing active roles in social administration enhancement and innovation．With the development of socialmanagement into social governance，the participation of people’s organizations in social governance is facing new situation and new challenges．In order to enhance the participation of people’s organizations in social governance and give full play to their advantages in connecting peoples from allwalks of life，we shall update the concept of coordinated social participation，make innovations in the participationmechanism and approaches，thusadvancing the institutional construction of the participation mechanism．

people’s organizations；social administration；social governance

C916

A

1002－0519（2014）04－0080－06

2014－04－28

马福云（1969－），男，国家行政学院社会和文化教研部副教授，主要从事社会管理研究与教学工作。