决策模式下美国对港政策中的理想主义与现实主义

沈本秋

（广州大学，广东 广州 510006）

决策模式下美国对港政策中的理想主义与现实主义

沈本秋

（广州大学，广东 广州 510006）

理想主义与现实主义奠定了美国外交政策演变的两条主线，本文从决策模式出发，以美国老布什政府、克林顿政府和小布什政府的香港政策为研究案例，探讨不同决策模式下美国的理想主义和现实主义外交出现的条件特征。进而得出以下结论：理性行为体视角下，美国在现实主义与理想主义之间寻求平衡；国会主导模式下，美国的政策走向主要偏重于理想主义的诉求；官僚主导模式下，主要决策者的价值取向决定了政策走向，如果决策者重视理想主义追求，则美国的政策会偏重于民主、自由等诉求，如果决策者重视现实因素，则美国的政策也会偏重于现实因素。

美国；香港；决策模式；理想主义；现实主义

一、引言

美国自从摒弃“孤立主义”传统以来，形成了两大外交传统：理想主义外交与现实主义外交。这两种传统奠定了美国外交政策演变的主线。但究竟何时是理想主义主导，何时是现实主义主导？美国外交研究文献中关于这一问题的答案可谓汗牛充栋，一般可归结为：二战之前美国基本上秉持理想主义，二战之后则转变为现实主义；或者认为美国国力强盛时理想主义占上风，国力衰微时现实主义占上风。理想主义的典型代表如美国第28任总统伍德罗·威尔逊，而现实主义的典型代表则有乔治·凯南、基辛格等。［1］也有主流声音认为美国的外交基本上是在理想主义与现实主义中进行钟摆交替［2］。上述基于宏观视野的研究多为长时段研究，对现实不具有很强的预测性。美国在“香港问题”上表现出的理想主义和现实主义为本文的研究提供了分析案例。本文将从美国的外交决策模式出发，系统分析美国老布什政府、克林顿政府和小布什政府的决策模式，并对不同模式下的理想主义和现实主义外交特征进行比较研究。

从20世纪80年代末至1997年香港回归前，美国一直配合英国，介入香港政治；香港回归后，美国则完全取代英国，理想主义占据上风，深入介入香港事务。美国主要通过三个议题介入香港事务。一是香港的政治制度。美国认为《基本法》规定的“循序渐进”原则不利于香港民主的发展；此外，美国还认为香港立法会议席中的功能组别议席不利于香港民主发展，应该予以废除。二是港人的人权。美国每年通过人权报告对“一国两制”下香港的人权状况进行监督和批评。2003年美国还力阻特区政府根据《基本法》二十三条对危害国家安全行为进行立法的行动。美国政府认为这一立法将不利香港人权发展。［3］三是香港的自治地位。关于香港的“高度自治”地位，《基本法》有明确的规定。自从1997年香港回归至2007年底，全国人大对《基本法》进行了四次释法，美国认为中国的做法有损香港的司法独立和自治权利。

在大国政治背景下，美国在香港的理想主义又不得不受制于中国这一现实因素的制约。中国在香港有着重要的国家利益，包括主权利益、国家安全利益和经济利益。美国最大化地追求其在港利益会有损中美关系，这不符合美国利益。美国在很多地区和全球性问题上都需要中国合作，如朝核危机、气候变化等问题。同时，中美经济联系加深，中美军事交流也开始增加，双边关系进入多层次的复合相互依赖时代。

二、老布什政府的理性行为者决策模式与美国对港政策特征：在理想主义与现实主义之间维持平衡

（一）理性行为者模式：老布什政府时期美国的决策模式

尤金·维特科普夫（Eugene R．Wittkopf）对决策过程中的理性行为者模式进行了总结［4］。根据这一模式的假设，一旦议题被纳入议程，决策者将按其所要达到的目的来确定对外政策目标，然后确定一个能够保证其外交目标成功实现的政策方案。在这一模式的假设下，决策主体是作为理性行为者的美国白宫决策团队，理性行为者根据国际环境的变化和美国战略的变化来确定美国对港政策需要考虑哪些因素，目标就是全面考虑美国利益。

老布什是具有丰富外交经验的决策者，他的外交班子主要成员有贝克、斯考克罗夫特等人，他们组成的“小集团”牢牢控制着政策走向。老布什时期国务院和国家安全事务委员会崇尚实用主义，在对外政策中一切以美国国家利益为主。这样一个团结的决策小组在面对国会压力时能够按照自己的利益目标进行平衡。这样一个外交经验丰富且团结的班子非常懂得在国内国外各种利益目标之间寻求平衡，老布什政府是典型的理性行为者。［5］

冷战结束之际，理想主义开始回归。美国舆论认为，苏联和东欧的改革进程说明，西方自由民主政治将作为人类政府的终结形式而在全球普及。现实主义对美国外交的指导已经不如过去那么重要。“冷战的结束为理想主义能同现实主义较量提供了前所未有的机会。”［6］在苏联和东欧迅速进行政治变革的同时，中国发生了1989年的“六四风波”。西方世界原本认为随着经济上的改革开放，中国必将走向西方式的政治民主道路。“六四风波”使西方世界关于中国改革方向的假设落空，改变了他们对中国的预期。

“六四风波”后，即使国会一再要求政府在人权问题上对华施压，但是，老布什顶住压力，控制对华政策，不引发更严重的危机。尽管美国对中国实施了政治、经济、军事、科技四大方面共12项制裁，而且在国际舞台上美国也不遗余力地批评中国人权，但老布什主导的白宫仍然控制着中美关系的大局不走向失控。老布什安排了特使秘密访问中国。“六四风波”后，美国国会主要通过立法和支持香港“民主派”等方式来向老布什政府施加压力，参议员西蒙、佩尔以及众议员波特等都是主导者。白宫的决策者们尽量满足国会的要求，可一旦国会的行为和建议可能严重危及中国对香港的主权以致危害中美关系时，老布什政府的决策者们就会予以否决。

（二）老布什政府对港政策在理想与现实之间追求理性平衡：批准国会双边移民计划但拒绝国际多边计划

1．美国国会的双边移民计划和国际多边移民计划

“六四风波”后，美国参众两院以“人权”为由提出了对香港的双边移民计划。1989年7月13日，参议院通过增加香港向美国移民的257号修正案，把移民配额从每年5000人增加到10000人，即给予香港“半国家”地位（1978年修订的移民法规定每个独立国家移民配额为20000人）。美国众议院移民小组委员会则提议将香港移民配额增加到每年20000，而持有签证的居民可以推迟到2002年赴美定居。［7］6458月2日，众议院司法委员会审议时还提出在1992年到1994年之间为美国在港公司的高级员工提供15000个移民签证。

美国国会还谋求把香港移民地位问题国际化。1989年8月下旬，美国众议院亚太事务委员会主席索拉兹在访港行程中提出“多边移民保险计划”。他指出，虽然英国应该对香港承担主要责任，但由美国、加拿大、澳大利亚与英国共同分担责任是最好的政策。他估计这项计划将可为大约200000人提供移民机会。他强调，这项政策将使港人在情况变得糟糕时离开香港去别国定居，所以会增加港人当前在香港工作的信心。［8］1989年8月底，众议员波特也提出为港人建立“国际安全网”的移民计划，参与国家和地区包括英国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、欧洲国家、新加坡、日本和台湾。［9］基于上述建议，1989年11月14日，众议员索拉兹和波特正式向国会提出227号决议案，倡导建立多边协议促进港人信心。［10］1989年11月21日，参议员西蒙、赫尔姆斯和麦克提出同样内容的85号决议案。［11］

2．老布什政府的理性选择：批准双边计划但拒绝多边计划

老布什对中国充满友好感情，而且他与中国领导人也建立了密切的关系。这种友情使他不愿意采取不利于中美关系的政策。尽管英国一直想将“香港问题”国际化，但老布什知道中国对“香港问题”国际化和外来干涉非常反感。为了不使中国感受到美国的干涉，老布什政府在香港事务上一直都很低调。1989年6月，国会在激烈讨论移民法议案时特别提出有关香港的议案，白宫和国务院没有作出反应。为了获得白宫对国会双边移民计划的支持，国会内部不得不对各种议案之间的分歧进行协调和修改。1990年10月25日，参众两院达成一致：1991年至1993年内，美国给予香港每年的移民配额从现在的5000增加到10000，即被当作“半国家”对待，而1994年之后，享有一个“单独国家”的移民配额，即20000。另外，1991年到1993年三年内，每年还为在港的美国公司雇员及其家人提供12000个特殊签证，签证持有人可以推迟到2002年1月1日赴美国。［12］1990年11月29日，老布什签署了《1990年美国移民法》，批准了上述内容。

虽然白宫最终批准了双边计划，但对国会的多边移民提议根本不予采纳。行政部门很清楚国会的这一提议是明显要把香港移民问题国际化。1989年11月16日，在众议院外事委员会关于倡议香港国际移民保险计划的听证会上，国务院官员公开表示不赞成国际移民保险计划。国务院中国事务主任韦德曼认为：“这样的建议是公开表示外国政府对香港没有信心”，“而且移民保险政策主要是英国的事情”，美国不应该牵涉太多。［13］老布什政府清楚地知道中国政府在“香港问题”上历来反对中英之外的第三方插手，以免“香港问题”国际化。老布什政府为了不挑战中国政府的这一立场，要求行政部门坚决地拒绝了国会的国际多边移民计划。

三、克林顿政府的国会主导模式与美国政府对港政策特征：理想主义至上

（一）国会主导：克林顿政府时期美国的外交决策模式

詹姆斯·司各特（James M．Scott）等人对国会主导模式进行了分析。这一模式强调国会通过立法、听证会等形式主导决策，对行政部门形成压力，行政部门处于执行地位。［14］

决策者的经验和专长对于决策会产生影响。总统如果对外交政策感兴趣或者具有外交决策的经验，他们更有可能参与外交政策的制定过程，如美国的老布什总统就是一位对外交政策热心的总统。反之，如果总统对外交不感兴趣或者不能从中获得满足感，则总统本人倾向于在对外政策中只起代表性的作用。克林顿总统在外交政策决策中就是一个“代表者”的角色。［15］364－369“克林顿在给外国领导人打电话时，他会安装扩音器，让助手能够听到，助手在必要的时候悄悄地给克林顿传递信息。克林顿在外交政策上很少脱稿讲话，听上去很不自然。”［15］373

克林顿虽然毕业于乔治敦大学外交学专业，但是并没有多少外交经验。正因为如此，克林顿在外交政策上经常表现得犹豫不决。美国国务院的一位官员的说法对此作了很好的说明：“政府部门不能区分国内需求和对外政策需求，总想避免冲突，希望和谐，管理过程乌烟瘴气，相互扯皮，毫无结果。”“大部分的日常决策被交给一个多人组成的小组，在那里有多种声音……这种风格被形容为像开学术讨论一样，没有目的，没有组织”［16］，显然是一个缺乏高层协调和领导的决策程序。这样的风格也使他不能很好地平衡来自国会的压力。

克林顿时期美国国内政治结构也发生了大变化。共和党人在1994年国会中期选举中获得国会参众两院多数席位，全面支配国会。在共和党控制的国会中，他们在众议院有130席，占该党众议员总数235席的一半以上；在参议院有53席。［17］而在1994年的中期选举中，新当选的众议员有86人，参议员有11人。在104届国会里，有56%的新议员年龄在45岁以下。这些议员谋求政治发展，追求权力，对行政部门的重大决策进行批评和发挥影响，试图获取政治资本。［18］克林顿在外交决策中的弱势为国会的强势提供了空间，国会经常在外交政策中发挥主导作用。

（二）白宫接见李柱铭：克林顿政府在香港议题上的理想主义

克林顿时期正逢彭定康推行政改。以李柱铭为首的香港“民主派”是彭定康政改的获利者。他们本来指望凭借自己在立法局和区议会的席位而坐“直通车”，但中国为应对英国违反《联合声明》而成立临时立法会的决定和措施，使“民主派”倍感打击，于是他们寻求美国支持。1996年4月7日，以参议员肯尼迪和亚太小组委员会主席托马斯等人为代表的一批资深参议员写信给克林顿总统，要求他同意会晤即将访美的香港立法局议员李柱铭，以表示他支持香港的未来。［7］5671996年4月16日，香港民主党主席李柱铭和副主席杨森抵达美国访问，美国国会的主要人物都对他们予以接见。但李柱铭等人还要求得到白宫的接见，甚至希望克林顿能够予以接见。国会对李柱铭的高规格接待给白宫带来了压力。在李柱铭离开美国已经前往加拿大的情况下，克林顿政府作出了安排副总统戈尔与其会见的决定。［19］122

随着中国成立临时立法会的行动一步步得以实施，香港的“民主派”也在不断争取国际支持。从1997年3月中旬开始，李柱铭、司徒华和郑家富对加拿大和美国进行了一个月的访问。美国国会对于李柱铭的到来给予热烈欢迎，以此向白宫施压。4月9日，国会参议员麦克向李柱铭颁发“国家民主基金”1997年度民主奖。4月10日，参议院外交关系委员会主席邀请他就香港近况作证，并要求克林顿在白宫办公室接见李柱铭以表达美国对民主的支持。参议院多数党领袖洛特也敦促克林顿会见李柱铭。佩洛西还批评戈尔3月访华时没有到访香港，要求克林顿不要再犯这样的错误。［19］123国会的行动和呼声给美国行政部门带来了极大的压力。克林顿原本没有打算接见李柱铭，但经过犹豫后，在国会的压力下，终于在国务卿接见李柱铭三天后，在白宫安排了和李柱铭的会见。

四、小布什政府的官僚政治模式与美国的外交特征：理想主义与现实主义的竞争

（一）官僚政治：小布什政府时期的美国外交决策模式

官僚领导主要强调官僚部门对于白宫高层不感兴趣的问题进行讨论和决策。官僚倾向于保护本部门利益，他们所采取的立场主要基于本部门的利益目标，但他们的政策考虑并非完全出于理性判断和综合权衡。［14］

小布什就任总统前既没有他父亲老布什那样的外交经验，也没有出众的学历背景。他的从政经历仅仅是在国内做过得克萨斯州州长。正因为如此，小布什在竞选时起就给自己建立了一个外交政策顾问团队，命名为“火神”，成员包括赖斯、沃尔福威茨、切尼等人。这些人也是他日后外交班子的重要成员。［20］

小布什政府成员构成了一个庞大的保守主义团队，其外交团队既有强硬的新保守主义者，也有中间保守主义者和温和保守主义者。副总统切尼以及国防部长拉姆斯菲尔德等人坚持强硬的对外政策立场，认为美国可以运用武力在全世界推广民主价值。以赖斯为代表的中间保守主义者和鲍威尔为代表的温和保守主义者则认为要有限制地使用武力。［21］总之，小布什政府的对外政策决策团队并不只有一种理念，而是几种理念相互竞争。小布什的外交决策主要依赖其决策团队的成员。正是这种风格，导致了其外交政策中的各派相互争执。以副总统切尼和国防部长拉姆斯菲尔德为首的强硬派与以国务卿鲍威尔为首的温和派时有争议。

（三）小布什第一任期内温和派官僚主导美国对港政策：现实主义主导

小布什政府第一任期内，科林·鲍威尔被任命为国务卿。他属于共和党的温和保守派，为人务实。［22］在危机决策和反恐战略中小布什基本上选择了国防部强硬派的立场。在对华政策上，尽管最初也选择强硬派的立场，但后来出于反恐战争的需求，对华政策基本上选择了鲍威尔等温和派的立场。

“香港问题”纳入小布什政府的考虑范围是在2002年之后，即二十三条立法进入咨询期之后。美国主要通过白宫和国务院新闻发布会来表达自己的声音。另外，还通过国务院提交国会的年度《美国—香港政策法》报告来阐述自己的态度。2003年6月19号和26日，在日益临近立法会表决之时，美国白宫对香港有关《基本法》第二十三条的立法建议表示更大的“担忧”，认为香港的自由和自治日后可能受到损害”［23］。2004年的《美国—香港政策法》报告对二十三条立法的过程进行了详细阐述，并对事件表示关注。小布什政府还通过高层访问直接向中国政府和香港特区政府表达美国的意愿。2002年10月25日，小布什在得州与江泽民会晤时向江表达了“维护香港居民权利的重要性”。［24］2003年12月9日，小布什会晤温家宝时也表达了对香港的“关注”。［25］

随着中美间的战略利益逐渐扩大，美国在介入香港事务的同时也尽量努力维持中美关系。首先，在行动上，美国尽量表现出了平衡。在2003年6月二十三条立法建议即将进入立法会表决之前，美国只安排副国务卿阿米蒂奇接见访美的香港“民主派”人物李柱铭，这低于克林顿政府时期的接待级别。其次，在官方的声明中，美国政府也注意寻求平衡态度。2003年7月16日，在白宫新闻发布会上，当有记者问到白宫会对港人持续的抗议行为采取什么态度，新闻发言人避开了这个问题，只说稍后会提供信息。［26］美国官方在其公开表态中并没有强烈谴责中国，而是把在香港推广美国价值观和美国在全球的战略联系起来，强调美国在香港强调“民主”和“人权”并不是专门针对香港。

（四）小布什第二任期内的主导官僚趋于强硬：理想主义主导对港政策

康多里萨·赖斯出任小布什第一任期的国家安全顾问和第二任期的国务卿。在理念上赖斯属于保守主义者。出任国务卿后，她把中国定义为美国外交政策中的一个挑战。赖斯试图与小布什在对外政策上保持一致。第二任期内，小布什政府试图在全球推广自由和民主，其国情咨文大打民主和自由的意识形态牌。此外，国务院的人士也重新调整。布什政府中的老将佐利克出任副国务卿，原白宫顾问卡伦·休斯负责公共外交。调整的目的就是希望国务院保持一个声音说话。［26］

小布什政府第二任期的突出行为就是提高了接见李柱铭的级别。2005年10月19日，香港政制发展专责小组发表《香港政制发展第五号报告书》，否定了“民主派”要求香港尽快实现普选的要求。香港“民主派”对此不满。12月4日，由泛民主派筹办的2005年争取香港普选大游行，由维多利亚公园游行至政府总部。同时，李柱铭等人于11月下旬和12月上旬再次赴欧美谈论香港的政改计划。11月29日，李柱铭受到了美国国务卿赖斯的接见。这比小布什第一任期内的接见规格稍高。赖斯对“民主派”的看法表示同情，还支持香港举行普选，由港人根据基本法推动政制发展。［27］2007年底，全国人大释法明确规定，香港可以在2017年开始实行特首普选和2020年开始实行立法会直选，美国又批评这一时间太遥远，要求“中国人大常委会提供更多空间给港人达成2012年有民主的愿望”。［28］

五、结语

老布什政府是典型的理性行为者决策模式。这一时期尽管理想主义抬头，但是，保持中美友好关系对美国很重要，老布什尽量在二者之间寻求平衡。在这样的政策目标下，老布什政府既给予香港特殊移民地位，又拒绝国会的“国际移民保险计划”。克林顿政府时期，美国国会对行政部门的压力加大，白宫不能平衡来自国会的压力，国会主导模式很突出。这一时期，美国对香港事务的介入比老布什政府更加深入，克林顿在白宫接见香港“民主派”，这在历届政府中是从没有发生过的事情。小布什第一任期内，温和派官僚主导美国对华外交，美国采取了现实主义战略，虽然批评中国在香港推动二十三条立法活动，但没有提高接见香港“民主派”代表人物李柱铭的级别，而是显示了“低姿态”。第二任期内，赖斯主导的国务院更加重视理想主义外交，在其“转型外交”的推动下，美国政府加大了对香港事务的介入。

基于决策模式，本文得出以下结论：理性行为者模式下，美国在现实主义与理想主义之间寻求平衡；国会主导模式下，美国的对外政策走向偏重于理想主义的诉求；官僚主导模式下，主要官僚的价值取向决定了政策走向，如果决策者重视理想主义追求，则美国的政策会偏重于民主、自由等诉求，如果决策者重视现实因素，则美国的政策也会偏重于现实因素。

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责任编辑：杨 东

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2014－05－21

沈本秋（1976－），男，湖南澧县人，博士，广州大学公共管理学院副教授，主要从事美国对外政策、香港问题的研究。