我国文化市场建设中的行业协会治理功能

张艳，荆林波，彭品志

（1.中国社会科学院研究生院，北京市102488；2.中国社会科学评价中心，北京市100732；3.安徽财经大学，安徽蚌埠233030）

我国文化市场建设中的行业协会治理功能

张艳1、3，荆林波2，彭品志3

（1.中国社会科学院研究生院，北京市102488；2.中国社会科学评价中心，北京市100732；3.安徽财经大学，安徽蚌埠233030）

行业协会是市场经济发展的必然伴随物，其发达程度是衡量市场经济发展水平的一个标尺。一般情况下，文化产业相对发达的国家或地区不仅市场经济发展程度较高，其文化行业协会也发展得相对成熟，在促进行业自律，文化政策形成，政企沟通，为业界提供服务，发挥知识、信息和统计功能，发挥中观管理功能，监管发展等方面具有非常重要的治理功能。然而，由于我国文化产业协会起步晚，发展缓慢，再加之独立性得不到保证，自治性和民间性相对较弱，其治理功能与世界文化产业发达国家或地区相比存在很大差距。为更好地推动文化行业协会功能的发挥，必须创造良好的法律、体制、机制条件，完善文化行业协会法规；深化文化体制改革，促进政府职能转换；完善文化行业协会相关机制，如内部治理结构和机制、谈判机制、人才培养机制、资金管理机制等。

文化体制改革；文化市场；文化行业协会；治理功能

一、问题的提出

进入新世纪以来，我国政府加大了文化产业及市场的建设步伐。2003年，党的十六大提出要“区分文化事业和文化产业”，为文化体制改革提供了理论依据和基本思路。2009年，国务院颁布《文化产业振兴规划》，标志着文化产业上升到国家战略产业层次。2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，继续深化文化体制改革，培育合格市场主体，建立健全文化市场体系；完善文化管理体制，推动政府在文化产业发展职能中的“管办分离”，大力发展社会中介组织特别是促进文化行业协会的发展。由此可见，在厘清公益性文化产品与经营性文化产品，继续推动经营性企业改制与事业性单位改革，建立健全文化市场体系方面，文化行业协会建设具有重要的现实意义。文化市场体系建设具有广泛而深厚的内涵，内容包括要素市场与产品市场体系的健全、主体关系的改革调整以及法治化体系的建设等，其核心是协调好政府与企业的关系、企业与消费者的关系。随着文化体制改革的深入，政府从事无巨细、大包大揽的统管职能走向了宏观管理，微观上的办文化职责回归文化企业后，一个绕不开的问题就显现了出来，即如何应对市场和政府在文化资源配置上的不足及失效，如何发挥文化行业协会组织的治理功能，将科学而有效的政令法规及有关政策转化为行业协会内部的自律激励与约束，并引导文化企业追求文化产品社会效益与经济效益相统一的目标。这些正在成为我国文化产业健康持续发展的重要课题。

当前，“少一些统治，多一些治理”（Less Gov⁃ernment，More Governance）成为一些国家政府管理改革与发展的口号。“治理”作为一种新兴的理念和理论，自20世纪90年代以来在政治、经济、社会领域得到了广泛应用。其内涵如全球治理委员会所定义的那样：治理是各种公共或私人的个人及机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。[1]行业协会治理属于除公共空间的宏观政治治理和私人空间的微观市场治理以外的第三空间的社会治理，[2]其治理机制（组织）已被许多学者进行了论证。威廉姆森（Williamson）依据交易成本理论分析了企业、市场及中间性组织，认为行业协会等中间性组织是介于企业和市场之间的一种非标准契约活动。[3]林登伯格和霍灵斯沃斯（Lindberg&Hollingsworth）把行业协会作为与市场、企业、非正式网络、国家并列的第五种有效的制度或机制。[4]格瑞夫、米尔格兰姆和温格斯特（Greif，Milgram&Weingast）将行业协会视为一种与双边声誉机制和多边声誉机制相比，具有仲裁与协调功能以及非人格化交易治理特征的第三方实施机制。[5]文化行业协会的治理功能实质上就是文化行业协会作为一种治理机制所发挥的对相关利益主体进行规范、协调等功能的总和。

行业协会作为市场经济发达国家普遍存在的一种旨在促进行业发展、规范行业秩序的自治性、民间性、非营利性社会经济组织，其治理机制本质上就是一套协调协会各参与主体与相关利益主体的正式或非正式规则。作为正式规则的“自治权”，尽管各国法律授权的程度和范围不同，但大都包括了规章制定权、许可批准权、认证权、争端解决权、惩罚权等内容。行业协会由于对市场和政府失灵具有补救功能，因而可在我国经济与文化体制改革中发挥日益重要的作用。截至2012年底，我国社会中介组织达到49.2万家，其中包括行业协会在内的非营利社会团体26.8万家，与改革开放初期相比，大约增加了10倍。但是，行业协会数量的增长与其治理功能的发挥并没能同步进行。据统计，迄今全国各地大约只有1/3的行业协会基本实现了“去行政化”，多数行业协会尚未摆脱政府的“附属身份”，也未真正成为自治性、民间性组织。[6]在这样的背景下，行业协会普遍依附性强，治理功能单一；合法性低，对市场规范能力有限；服务意识差，成员基础薄弱等。

在我国文化体制深化改革的过程中，绝大多数文化企业作为市场主体的地位刚刚得以确立，2006年全国第一个文化创意协会——上海创意产业协会诞生，2013年第一个国家级文化产业协会——中国文化产业协会成立。不难看出，我国文化产业协会发展得相对缓慢，由文化企业自发组织成立的行业协会组织基本处于萌芽阶段。而由政府引导或主导成立的文化行业协会，总体而言数量也比较少，绝大多数挂靠上级主管部门，其作用仅限于“上传下达”以及“监管”成员或文化企业等职责性行为，所表现的治理功能基本停留在为政府“办事”的层面上。随着文化产业的多元化、快速化发展，政府与企业之间的关系将日益被推向复杂而敏感的阶段，文化行业协会治理功能的发挥直接关系到我国文化市场的健康培育及其发展的效益。在深化文化体制改革、探讨文化市场发展的过程中，我国对文化产业协会的治理功能还基本处在认识和探索之中，对此需要关注先进国家或地区文化协会的治理功能，其先行经验具有一定参考和借鉴作用。

二、世界文化产业发达国家或地区文化协会的治理功能

行业协会是市场经济发展的必然伴随物，其发达程度成为衡量市场经济发展水平的一个标尺。文化产业相对发达的国家或地区一般市场经济发展程度都比较高，文化行业协会的发展也相对成熟。这些国家或地区之间尽管存在种种政治体制方面的差异，政府与行业协会的关系也不尽相同，但文化行业协会都具有明确的法律地位，政社和政企关系也十分明晰。文化行业协会的民间性、自治性、独立性具有法制的根本保障，其治理功能相对丰富且能得到充分发挥。归纳起来，文化产业发达国家或地区行业协会的治理功能大致包括以下几个方面：

1.促进行业自律和文化政策的形成

在德国，文化行业协会具有监督会员非道德行为的权力，能够通过多种形式倡导成员企业培育诚实信用的风尚，促进行业良好规范地实施推广。行业章程、行业公约、行业规则或惯例、行业服务规范、行业质量标准、行业经营活动示范条例等内容细致而全面；违反执业纪律、职业道德的惩戒规则也清晰可据；发生商业争议的处理规则要求成员清楚理解。文化行业协会之所以能够自律管理，首先是法律赋予了商会和协会相应的权利和义务。商会、协会负责人员来自内部的民主推荐与选举，凡常务负责人员都具有丰富的专业知识。在信息化社会，协会作为自律性组织早已在人群中产生了“望风所归”的声誉和号召力。协会专职人员受职业规范的指导，不仅能贴近成员实际制定行规准则，而且能坚持督促会员企业自觉遵守成员共同制定的决议和规则。

在美国，代表各类文化艺术的非营利组织——行业协会是文化政策形成的来源之一。例如，进入20世纪60年代，美国文化价值观念的转变严重冲击了《制片法典》的可信性价值，以至其1968年被电影分级制度所取代。分级制度标明了哪些电影适合哪些潜在观众观看，满足了新时期消费大众不同的需求。著名影视基地好莱坞快速引入分级制度的决定，正是出自美国最高法院两项裁决后的预警启示。两项裁决是对地方政府禁止儿童接触成人书籍、成人电影举动的支持，这使警觉灵敏的好莱坞觉察到，电影工业即将被卷入各州市对电影分类立法的大潮。为此，以好莱坞为主体的美国电影协会主动提出并率先执行电影分级制度，从而策略性地适应并融入了地方对制片和放映的立法浪潮。

2.沟通政企，为业界提供各种服务

我国香港地区的文化创意产业是按照市场运作的要求发展起来的。政府对市场干预不多，行业协会等中介组织作用和能量较大。文化行业协会在沟通政府和文化企业方面发挥着重要而独特的作用，充分体现了为业界服务的功能，为我国香港地区文化创意产业的繁荣作出了贡献。如中国香港电影制作发行协会的主要活动和服务宗旨是：提供专业资讯，协助会员处理在港内及海内外所遇到的制作和发行问题；代表会员和电影业与政府商讨电影检查和版权等事宜；从1997年始，协助我国香港地区贸易发展局联合举办首届香港国际电影展览会，其后每年协办；2002年开始在中国香港展览中心主办“香港国际电影节”，并由中国香港贸易发展局资助协办。对于每一届中国香港国际电影节，协会都会鼓励我国整个香港地区的各大制作公司参展，并邀请内地以及世界各地的多个制片厂商光临。中国香港国际电影节集合政府和民间从业者的力量，致力于推销和推广我国香港地区的电影，极大地促进了我国香港地区电影走向国际市场。与此同时，协会保护版权和打击盗版的活动如影相随，也是我国香港地区电影市场健康快速发展的重要保证。[7]

3.知识、信息和统计功能

为公众和会员提供人文知识和文化信息服务，从而引导消费并增强艺术影响力，是发达国家和地区文化行业协会表现出的社会倡导功能。我国香港地区文化协会组织力量强大，每年都举办各类艺术会节、各种展览、论坛、讲座、工作坊等，其目的之一就是推广文化及艺术活动，提高港内外人士对文化、艺术、文学及历史的认识，增强人民的艺术素养和兴趣。这些在引导消费方面取得了显著效果，吸引海内外著名演艺机构纷纷签约到我国香港地区演出，同时也使协会声誉扬名世界。[8]

文化行业协会立足于专业市场，可在市场调查和统计上为会员提供比较及时而重要的决策信息。如伦敦剧院协会自20世纪初就开始对市场需求进行深入调查和分析。针对伦敦西区这一核心文化市场的走势，协会每年都对该区各剧院观众进行详细调查，并撰写调查报告，形成系统分析数据。调查与分析的内容包括：剧场每年的市场营销情况，以供剧场投资人、制作人、经营者及学者进行相关分析并决策改进；针对观众的分析数据，包括观众构成、满意度、年观剧次数、观剧理由、订票、交通等相关费用内容，用以把握消费者需求分布和变化；就票房数据这一指标，协会研究者会逐一分析影响票房销售的各种因素，以发现消费者与经营者相互适应的变化状况；分析商业剧院和享受财政补贴的剧院，观察两种剧院在演出次数、观众人数以及收入方面的差异和变化，讨论观众需求与作品类别之间的动态联系，意在影响戏剧表演艺术产业发展趋势，同时为各类经营者提供管理决策的参考和依据。[9]

4.发挥中观管理功能

日本文化行业协会组织功能突出，作用独特，被视为政府职能的延伸。通常政府对文化产品并不直接干预、直接负责，而是由行业协会进行审查和把关。比如，成立于1939年的日本音乐著作权协会，就负责审核及处理音乐著作权等相关事务。该协会的职能之一就是，依据《著作权中介业务法》的基本规定，收取各种媒体播放音乐的版权使用费。成立于1994年的日本电脑娱乐提供者协会是以软件开发商为主要成员的组织，知名度较高，20年来吸引了多所学校和经销商积极入会，现有会员企业200多家。2002年，该协会确立了电脑游戏软件产品分级制度和标准，用以审查本行业开发的软件产品。各成员单位必须依据制度送审新产品。上市新产品一旦被发现没有送审获批，协会将根据有关规定对新产品进行处理，直至对违反者加以处罚。[10]

在美国，政府没有专门机构来管理民俗文化事宜，而是由政府资助的协会进行管理，政府不会直接插手协会的管理事务。通常情况下，民间艺术协会经常与其他组织机构合作，共同确定项目、发布项目、实施项目，而不必受政府和政策条框约束，凡获批立项的民俗文化项目都能得到政府资金支持。如美国纽约州的文化协会委员会由七人组成，分别代表七个不同的地方，他们的主要工作就是筛选项目、确定项目、审批项目，这在特定意义上发挥了政策引导与政府扶持的作用。[11]

5.监管发展的功能

日本文化行业协会成立较早，在长期实践中逐渐积累起了丰富的经验，在政府推进“文化立国”之前，已经充分展现了行业管理的推动作用。日本对文化产业进行的规范和管理实质上是官民并举的模式。政府与行业协会之间不存在委托代理关系，只有一般事务性方面的管理。协会是纯粹的民间自治组织，与政府和企业在管理体制上构成了清晰自然的关系。严格讲，在日本，文化行业协会没有被赋予监管职能，协会是否承担监管职能，由协会成员议定。如日本书籍出版协会成立的目的是联络政府及有关团体，调查研究出版问题，促进出版合作，增进出版交流等，并没有议定对成员经营的监管职能。在这一问题上，甚至连日本政府都没有专门设立出版监管机构，只有司法机关才是出版业问题的解决主体。

韩国由于文化产业起步晚，许多行业协会和机构是在政府振兴文化产业政策出台后成立的。其中，民间构成的文化协会占多数，但知名度高、影响力大的却是那些受政府委托并由政府拨款的半官半民的协会，韩国刊行物伦理委员会就属于这种官民结合性质的协会。韩国文化产业的发展后来者居上，强化了行业协会与政府宏观管理之间的紧密关系，促成了以政府为主导、以行业协会为支撑的市场监管体系。行业协会成为政府与企业沟通的重要枢纽，也掌握了为企业服务的必要资源。借助协会职能分权的能力，韩国政府将更多精力投入到文化产业政策制定上，而一般实务性工作则交由各行业协会承担。如韩国出版行业协会担负了很多政府性职能，像出版物内容审查和评定、著作权登记与管理、出版物评奖等。此外，在文化产业监管方面，行业协会也构成了政府最为重要的一环。协会既是市场监控的主体，也是交易者利益的协调机构与国家调控的信息回馈机构；既为市场流通秩序提供保障，也承担部分配置文化要素的责任。这些对文化行业管理与市场发展的有序进行起到了至关重要的作用。[12]

三、我国文化行业协会的治理功能再造

我国文化产业协会起步晚，发展慢，这与我国文化管理体制及发展文化产业的理念有关。自2006年全国第一个文化创意产业协会诞生，到全国第一个国家级文化产业协会建立，历经了七年时间。其间尽管省地两级协会成立了相应的组织，但受制于体制性、观念性约束，多数有名无实，政府与企业之间的对话缺乏桥梁，企业之间的合作缺少非营利的协会中介，文化行业协会作用没有得到体现，其治理功能与发达国家和地区的文化协会相比存在相当大的差距。究其原因，采取针对性的发展举措是赶超文化产业发达国家和地区的当务之急。

1.存在差距的根本原因

我国文化行业协会治理功能与世界文化产业发达国家或地区相比之所以差距甚大，其根本原因在于独立性得不到保证，自治性和民间性相对较弱。一方面，我国没有专门行业协会法的界定与保证；另一方面，政府对协会的放权十分有限，监管十分严格，不仅对协会依法进行监督与管理，还要细化到专业进行监督和管理。大政府小市场的观念丢弃不了，政府职能也就不能真正转变。与此相对应，协会地位无法明确，其活动空间和内容也就难以打开。此外，文化企业市场主体地位尚未充分体现，遇到困难还存在“先找市长，后找市场”的观念，于是来自于企业的要求组织文化行业协会的动能远远不够。在文化行业协会独立性得不到保证的前提下，其自治性和民间性也就大打折扣。

2.再造措施

（1）文化行业协会法规的完善

改革开放至今，我国还没有商会法、协会法，行业协会在履行应有职能时，因法律依据不充分，大大限制了组织的发展和职能的展现。1998年10月国务院发布的《社会团体登记管理条例》是目前我国对除境外人员在华成立商会以外的各类社会团体实施管理的唯一法规，但该条例仅对社会团体进行了原则性定义，缺乏对各类社会团体的具体分类。不过，目前国务院法制办公室正在起草制定《中华人民共和国行业协会商会法》，该法已列入本届全国人大五年立法规划。这将确立行业协会的法律地位和性质，明确相应的职责、权利和义务，确保行业协会健康有序发展。

（2）深化文化体制改革，促进政府职能转换

深化文化产业体制改革就是要坚持政企分开，还权于文化企业，发挥企业在文化市场中自主经营的属性。进入新世纪以来，国家加快了文化体制改革的步伐，特别是党的十八届三中全会有关文化体制改革的决议明确提出了文化产业“管办分离”的方针，由此推动文化企业走向市场的力度进一步增强。浙江、广东一带的地方政府在积极贯彻中央大政方针的过程中，对政企关系的界定与分权已经有了实质性进展。企业获得独立经营自主权之后，为在市场竞争中保护自身利益，必然要求建立和发展各种行业协会，文化协会的民间性可由此得到保证。此外，改革文化行业协会业务主管部门与登记管理机关双重审批、双重负责的管理体制，使文化行业协会真正成为独立自治的行业管理主体。国务院2007年制定的《关于加快推进行业协会、商会改革和发展的若干意见》在实践中推动行业协会“去行政化”的力度十分有限，进度也十分缓慢。据此，2013年出台的《国务院机构改革和职能转变方案》提出了改革社会组织管理制度的对策和步骤，即逐步推动行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会的方式，彻底改变行业协会商会行政化倾向，以增强协会的自主性和发展性，再一次为充分发挥文化行业协会在管理社会事务中的作用提出了要求，提供了一个时间表。

（3）完善文化行业协会的相关机制

首先，完善行业协会内部治理结构和机制。会员大会、理事会、监事会之间要形成相互制衡的结构关系。完善民主选举机制，尽可能推举那些知名企业家或具有一定社会声望的人士来担任行业协会的理事长，而监事长则由那些原则性强、认真负责的专业人士担任，以防止行业协会职务的“官僚化”与管理的专断化。其次，加强谈判机制的建立。行业协会应积极与政府部门“谈判”。“谈判”是沟通而非对抗，指行业协会在向政府表达意见的过程中能够具有相对的平等性，以使协会的声音、建议及正当要求得到政府部门重视。行业协会如果失去了“谈判”的意向与能力，就无法实现会员的合法权益与合理要求。再次，建立人才培养机制。加强行业协会工作人员培训，提高服务素质、服务能力，以适应“一业多会”的竞争状况，吸引热爱协会工作、具有社交才华的专业人士到协会工作。最后，建立资金管理机制。在资金来源方面，文化行业协会经费主要依靠会员缴纳的会费。这就需要合理确定会费比例、会费结构，以筹集到协会活动所需的经费，而不是主要依靠国家拨款，这有助于确保协会财政上的主体性以及人事上的独立性，其关键是应当把经费使用的合理性与精细化管理提到协会民主建设发展的高度上来。

＊本文系国家社科基金重点项目“健全现代文化市场体系研究”（项目编号：12AZD019）、国情调研课题“我国大中型城市文化市场调研”的部分研究成果。

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The Governance of Industry Association in Constructing China’s Cultural Market

Zhang Yan1，3，Jing Linbo2and Peng Pinzhi3
（1.Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences，Beijing102488,China；2.Center for the Evaluation of Chinese Social Sciences,Beijing100732，China；3.Anhui University Of Finance,Bengbu,Anhui233030，China）

The development of industrial association is the result of market economic development；and the level of that can be used to be the benchmark to measure the level of market economic development.Countries or regions with comparably advanced cultural industry normally have more developed market economy and more mature industrial association，which will play an important role in promoting the self-discipline industrial development，developing cultural policy，and so on.However，the development of China’s cultural industrial association is later and slower；and the independence of cultural industrial association cannot be guaranteed.So，comparing to other countries and regions with advanced cultural industry，China lagged behind in terms of the function of cultural industrial association.To better give full play to the role of cultural industrial association in China，we should create better legal and institutional environment and improve the related mechanism in terms of internal governance structure and mechanism，negotiation mechanism，talent cultivation mechanism and capital management mechanism.

reform in cultural system；cultural market；cultural industrial association；the function of governance

F721

A

1007-8266（2014）08-0037-06

张艳（1977-），女，四川省乐山市人，中国社会科学院研究生院财经系产业经济学博士研究生，安徽财经大学工商管理学院副教授，主要研究方向为文化产业经济与管理；荆林波（1966-），男，山西省临猗县人，中国社会科学评价中心专职副主任，研究员，博士生导师，主要研究方向为贸易经济、服务经济、消费经济、电子商务等；彭品志（1954-），男，安徽省蚌埠市人，安徽财经大学工商管理学院教授，主要研究方向为文化管理、价格战略与策略。

责任编辑：陈诗静