我国应急物流体系存在的主要问题与优化建议

陈 慧

应急物流，顾名思义，是一种紧急状态下的物流活动，即在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件发生时，以保障所需应急物资及时高效到达突发事件发生地为目的的物流活动。应急物流体系一般由组织系统、指挥决策系统、物资储备系统、物流配送系统、信息管理系统、专业人员系统、理论系统、政策法规系统等相关要素构成，各要素相互联系、相互制约并构成应急物流整体系统。在突发事件中，通过应急物流系统的整体运作和组织协调，及时、高效满足突发事件对应急物资的需求，降低突发事件的危害和损失。《国家突发公共事件总体应急预案》强调，有效组织应急物流保障是从容应对突发公共事件的物质基础。2009年，国务院出台《物流业调整和振兴规划》，将应急物流工程列为九大重点工程之一，并将《应急物流规划》纳入七大专项规划。

近年来，随着我国经济社会的不断发展，突发事件发生的频率和强度不断加大，如2005年的松花江跨行政区域水污染事件、2008年的三聚氰胺事件、2012年山西长治苯胺泄漏事件以及2013年的H7N9禽流感事件等，都造成了严重的人员伤亡和经济损失。突发事件多发，促使应急管理快速发展，而应急物流体系作为应急管理领域重要的组成部分，其应对突发事件时的巨大作用愈发凸显。应急物流体系完善和发达的程度，直接影响并决定应急物资保障能力，进而影响应急处置整体工作的开展。

一、应急物流的特殊性

与普通物流一样，应急物流也具有空间效用、时间效用、形质效用，并由流体、载体、流向、流量、流程、流速等要素构成。所不同的是，普通物流要求兼顾并平衡效率与效益，而应急物流则通过物流效率的实现来体现其物流效益。一般而言，应急物流具有突发性和非预见性、不确定性、需求多样性、时间紧迫性、弱经济性和社会公益性、多元主体性等多种特征。

第一，突发性和非预见性。突发事件在发生的时间、地点、规模、态势及影响深度等方面，都难以预见和判断，受此影响，由突发事件的发生而引起的应急物流工作也存在突发性和非预见性等特征。

第二，不确定性。突发事件的突发性导致其具有很大的不确定性，这就导致了应急物流内容也随之具有不确定性，事件发生前往往很难预判所需物资的种类、数量等。

第三，需求多样性。随着经济社会的不断发展，突发事件也逐渐呈现出种类多、分布范围广、发生频率高、强度大等特征，与之相适应，应急物流需求也越来越多样，这对应急物资的数量、品种、调配方式等提出了多样化的要求。

第四，时间紧迫性。在突发事件处置过程中，时间就是生命，如在地震、洪水等灾害导致道路阻断、通信中断的情况下，应急物资需要克服困难及时送达，这对应急物流活动的时效性提出了极高的要求。

第五，弱经济性与社会公益性。在重大险情或事故处理过程中，突发事件应急工作的首要目的就是保障人民群众生命和财产安全，因此应急物流对时效性要求很高，而经济效益和成本往往不再作为物流活动的中心目标，不过这可能会导致物流运输成本急剧增加，并使整个应急物流活动呈现出明显的弱经济性和社会公益性。

第六，多元主体性。由于应急物流是突发事件爆发背景下产生的特殊物流活动，对人、财、物的需求通常较多、较高，单一主体、单一部门、单一地区往往难以承受，因此应急物流一般都是政府领导、社会各界参与、军地协同配合，具有多主体广泛参与性。

二、我国应急物流体系存在的主要问题

自2003年“非典”事件开始，我国应急物流体系逐步建立，经过十多年的发展，已经取得了一定的成绩，但总体而言，我国应急物流体系建设仍然严重滞后，还存在许多问题。

1.应急物流信息化程度较低。当前，运用信息化系统处理各类非常规情况下的数据和信息，已经成为许多发达国家常用的技术手段，而我国尽管部分行业和领域的信息化程度和规模都已经比较成熟了，但应急物流方面的信息化程度仍然偏低，应急物流信息收集、报告、传递不及时，准确度等有待提高，加之缺乏统一的信息发布和共享平台，导致应急处突过程中，政府难以准确掌握所需应急物资生产及分布情况的翔实数据，不清楚应急物流状况，无法在制定应急物流决策时进行分析、判断，难以实现有效指挥调度，不能很好地满足应对紧急状态的要求。

2.应急物流交通保障能力不足。尽管我国交通运输网络体系已经基本成熟，但能迅速开展应急物流交通运输的基础设施仍然相对滞后，部分骨干路网运力有限，铁路网络结构单一，支线机场数量缺乏，省市道路与县乡公路衔接度比较欠缺，内河航道作用有限，西部地区区域运网稀疏。同时，应急物流交通运输指挥体系未能衔接整合。目前，各地应急处突交通保障尚未建立统一协调机制，多头指挥、各自为战、责任不明等现象普遍存在，严重制约了应急物流的效率和效果。另外，应急处突中物资需求量大，种类多，对运力要求高，往往需要调动社会运力来确保应急物流的运输要求，而作为社会运力主要组成部分的物流企业，尚不具备参与应急物流运输的主动意识和专业素质。最后，受经济发展不平衡因素制约，国内应急物流运输以铁路和公路为主，空运及多种类运输协同配合能力不足，使某些经济欠发达地区和地质构造复杂地区应急物流交通运输保障工作难度加大。

3.应急物流配送体系有待健全。我国应急物资配送存在方式单一、灵活度低、配送队伍专业化程度低、配送设施设备不完善等问题。突发事件发生时，应急物资往往在各级政府启动应急预案之后才开始紧急协调和调集，并通过政府工作人员、救灾部队、社会志愿者等进行调配分发，由于没有专业的应急物流配送体系，分发过程中效率不高，且分发受众有限，与国外发达国家专业化的应急物流配送体系相比，存在较大差距。在应急物流配送中，交通运输也存在较大问题，各种运输方式的分割较为明显,缺乏有力衔接。总体而言，应急物流配送整体效率低，时效性差，无法保障物资及时高效到达灾害发生地。

4.应急物资储备不够合理。当前，我国尚未建立明确的应急物资储备机制及管理办法，应急物资储备多由当地政府结合地区实际情况开展，因此经济发达地区及物资集散地、区域交通中心等常规物资储备中心往往也是应急物资储备中心。但是，从物流合理化角度看，应急物资储备中心应尽可能靠近受灾地区，以便对灾情作出快速响应。但从目前应急物资储备中心的分布来看，部分地区特别是自然灾害类突发事件多发的落后地区，存在救灾物资储备库代储点少、分布不均衡、硬件设施不完善、存储物资种类单一、数量不足等各种问题。同时，救灾物资储备分散现象严重，各部门往往分别储备不同的应急物资，增加了储备成本和调配运输成本。我国救灾物资捐赠多属于应急捐赠，而社会捐助物资很容易出现种类单一、时间供需失衡等问题，此外受社会响应速度影响，容易出现救援初期应急物资缺乏而后期超常饱和的现象，导致供应过多，浪费严重。同时，救灾应急物资储备体系与国家重要商品储备体系缺乏有效的联动机制，难以做到快速响应，不利于应急运作体系的整体完善。

5.应急物流有关法律规范缺失。目前，我国尚未形成完备的应急物流法律法规和政策，其主要表现：一是法规零散，空白较多。目前，我国应急物流相关法律规定主要散见于《突发事件应对法》、《国家突发事件总体应急预案》、《中央级救灾储备物资管理办法》、《自然灾害救助条例》以及各省市的地方性法规中。二是立法层次低，权威性、针对性不够。应急物流相关法律规定通常以“试行”、“暂行”、“意见”、“通知”等形式存在，没有基础性的法律约束，且条文规定得较为笼统，缺乏可操作性。三是涉及面有限，系统性不够。现有应急物流法律法规大多仅仅规定了各级政府及相关部门和机构的职责和权限，并没有扩大到企业、个人和社会组织层面。

三、优化我国应急物流体系的建议

随着现代化、信息化、全球化的不断深入，我国应急管理工作形势也随之发生了变化，面临的挑战和问题也越来越多。作为突发事件发生时应急管理的重要保证，应急物流体系完善和发达的程度，直接影响并决定着应急物资的保障，并进而影响突发事件应对能力。在应急物流体系建设过程中，要注意处理好时效性与经济性、先进性与适用性以及专业性与社会性的关系。[1]本文拟从以下几个方面来探讨优化我国应急物流体系建设的对策和建议：

1.深入推进应急物流信息化建设。当前，国内应急物流信息化程度普遍较低。为提升应急物流信息化水平，首先，要构建应急物流信息平台。通过有效利用全球定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）、射频识别（RFID）等现代信息技术，利用系统集成手段整合各应急模块中的应急物流系统，及时实现应急物流信息的发布、共享和管理，从而为应急物流管理指挥提供有力的信息支持，在建设统一高效、上下贯通、左右衔接的应急物流信息平台基础上，由应急指挥机构准确掌握突发事件详细资料及应急物流运作情况，从而作出科学合理的应急决策。其次，要探索建立应急物流信息传递机制。突发事件处置涉及到多部门甚至跨区域的参与联动，需要充分的人力与物资调配的支持。良好的应急物流信息传递机制是人力与物资调配的保障和基础，一方面要保证信息传递方式先进，渠道通畅；另一方面要保证信息传递稳定，抗干扰能力强，从而实现应急物流信息准确高效传递。最后，要规范应急物流信息披露与公众监督机制。突发事件是媒体和公众关注的焦点，媒体和公众对事件信息的及时性、真实性、全面性具有强烈的要求和特别的需求，应该确保应急物流过程中所涉及到的公共信息能够及时、公开、透明地在一定范围内或面向公众发布，这不仅有助于公众对政府应急处置工作的监督，提升各级政府应对突发事件的能力，而且有利于稳定社会和公众对突发事件处置的信心，有利于实现公众对政府的监督，提高政府公信力。

2.完善应急物流交通运输体系。应急物流交通运输体系是突发事件处置中物资调配的基础保障。突发事件复杂程度与保障难度的不断加大，对应急物流交通运输保障体系建设提出了新的要求。首先，要加强应急运输通道建设。应急物流运输体系的基础构成要素之一是运输通道，没有完善而有效的运输通道，就无法满足应急物流较强的时效性要求。在对现有常规运输通道进行整合利用的基础上，应立足现实条件，充分发掘常规通道应急功能，为常规物流通道在突发事件处理时期迅速转换为应急物流通道奠定基础。在建设和改建有关车站、港口、仓库等基础设施的过程中，要切实完善其作为应急物流交通枢纽的功能，尽量在区域内建设多方向、可迂回的网状道路，以便应急物资调配、运输时所需车辆能够顺畅出入。建设诸如能够达到应急物流保障规格的停机坪等非常规备用通道，保证突发事件发生时主通道被阻断的情况下应急物资能够及时到达。[2]

其次，要发挥物流企业专业优势，指导并鼓励物流企业依托自身优势，成立运力充足、搭配合理的应急物流运输车队，做好应急物资运输保障工作。运输车队实行“平时各自营运，战时迅速组合”的平战结合的运营管理模式，保证突发事件发生时能够第一时间迅速组合形成综合运输联合体。政府一方面要指导物流企业与地区之间、物流企业之间的应急协同配合，另一方面要通过设立应急物流运输专项补偿资金等形式，依托市场化杠杆，对应急保障中物流企业的各项经济损失给予一定补偿，以确保其在应急物流供应工作中的积极性。

其三，为应急物流提供“绿色通道”。以“七优先一免费”为原则，为应急物流提供“绿色通道”。其中，“七优先”是指，为保障应急物流交通运输线路全时通畅，要实行优先计划、优先安排、优先运输、优先入关、优先停靠、优先放行、优先装卸的原则；“一免费”是指，对应急物资运输实行免费通行的原则。公安及交通管理部门负责应急物流运输的安全保卫工作，及时处置可能发生的各种险情，进行充分管理和指导，以确保运输安全。[3]在对主要交通线路进行统筹规划的基础上，完善网络化、立体化交通运输体系，构建以公路物流网络为基础，以铁路运输网络为主干，以航空、港口运输为补充的多维应急物流交通运输体系。同时，加强国道、省道，特别是省道以下道路的路网建设，发挥公路运输的延伸集散作用，构建网络化应急物流交通补给线，确保交通运输线路纵向到底、横向到边，同时做好应急交通运输线路的畅通保障和后勤服务。

3.加强应急物资配送保障。突发事件发生的频率越高，规模越大，影响越严重，对应急物资配送提出的要求也就越高。为做好处置突发事件的应急物资配送工作，首先，应在全国范围内建立应急物资配送中心。实行以政府控制为主、以市场补充为辅的运行方式，整合现有社会资源，依托优势物流企业共建配送中心。在进行应急物资配送中心选址时，应特别注意交通运输的便利性与装卸空间的可扩展性。其次，要运用市场化手段保障应急物资配送的效率。其主要手段为“一合作二依托”，即与物资供应企业建立合作机制，做好战略储备物资协调工作，确保供应链部署完备；依托成熟物流企业较为完善的供应链等渠道，及时高效适时适当地将应急物资投放市场。其三，对电子商务系统的应急物流配送网络进行重点优化。建立政府与企业的密切联系，通过简化物流过程、减少物流环节、缩短物流衔接时间等方式，确保应急物资快速、及时、准确、高效地送达所需地区和群众。其四，建立并完善与军方的联系渠道，在借用军方力量、动用军用运输装备的过程中，能够迅速而及时地落实应急物资快速配送指挥协调等有关工作。其五，引导公众广泛参与应急物流配送工作。在应对突发事件时，政府可根据需要充分运用地方干部、民兵、部队、公安、志愿者等广大社会公众的力量，从而在最短的时间内将应急物资顺利送达受灾地区，确保应急物流配送体系的高效率与广覆盖。[4]

4.优化应急物资储备系统。在突发事件应对过程中，需要在很短的时间内调集大量的应急物资，且突发事件的类型、发生时间、地点等因素会对应急物资的品种、数量、质量等提出不同的需求，这对应急物资的存储、管理、采购等提出了更高的要求。目前，我国应急物资储备系统尚无法满足各地区、各类别突发事件对应急物资的多样化需求，为此应从以下几个方面着手加强应急物资储备体系建设：第一，建立科学严格的应急物资储备制度。《突发事件应对法》第32条规定：“建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。”建立严格的应急物资储备制度，明确应急物资储备的基本原则、储备种类、任务及所需资金等，由单一采购救灾物资向统筹救灾物资的生产、采购、仓储和调运转变，由单一储备救灾物资向储备救灾物资与提升应急生产能力相结合转变。第二，统筹规划，分部门、分类别进行物资储备。不同类型、不同区域的突发事件各有其不同的特点，在保障应急物资种类齐备的基础上，对应急物资的储备应统一规划，分类别、分部门进行。一些不易长期保存或数量相对稀缺的应急物资，应由相关机构与供货厂商签订紧急采购合同，以便及时生产和调运。第三，加强储备库建设，科学管理应急物资的仓储。科学管理的基础是加大应急物资储备库建设，在全国各主要城市均匀地建立应急物资储备仓库，结合各地区实际规划布局，并及时更新物资库存与需求情况，以及生产厂家、产品类别、供应能力、运输路线等信息。合理安排物资储备布局、规模及结构，有条件的地区多储存应急必备物资，制定合理的采购和库存策略，科学管理应急物资。

5.健全应急物流法律保障机制。应急物流有关法律体系的构建是确保应急物流系统长期发展与功能齐全的保障，应在法律上明确应急物流运转过程中政府、企业、社会等各参与主体的责任、权利和义务，制定应急物流各环节标准，扶持并鼓励物流企业发展应急物流项目，加强应急物流演练和准备工作，推动应急物流社会化，提高应急物流技术装备等，[5]通过制度建设引导和推动应急物流各领域工作的开展。国家基本法层面应加入应急物流工作相关内容，从顶层对应急物流建设予以明确；各地区、各部门应结合实际制定地方性应急物流建设法规，对涉及应急物流领域的企业和社会组织进行规范与整合，结合应急物流供应、配送等实际操作，完善应急物流相关规章制度、规则条例、标准规范，对应急物流各环节进行规范化管理，使全社会应急物流交通运输保障实现“有法可依”、“有法必依”。[6]

四、结语

应急物流是做好突发事件处置、减少人民群众生命财产损失的重要保障。目前，我国应急物流领域尚未建立完整的理论体系，应急物流体系理论与实践研究还需进一步加强。应主动借鉴国外先进经验，通过政府主导、社会参与、全民支持等应急物流管理模式，运用市场化手段，积极推动应急物流信息化、应急物流交通运输、应急物流配送、应急物资储备以及应急物流法律体系建设与发展，逐步构建起符合当前我国国情的快速而高效的应急物流体系，为建设和谐社会提供必要的保证与支持。

＊本文系国家社会科学基金一般项目课题“基于情景构建的非常规突发事件应急预案研究”（项目编号：14BGL136）的阶段性研究成果。

[1]陈方建.对健全我国应急物流体系的几点思考[J].物流技术，2008（10）：29-32.

[2]杨维霞.我国应急物流运输保障问题探析[J].铁道运输与经济，2013（4）：80-83.

[3]方静，陈建校.我国应急物流现状及系统优化[J].铁道运输与经济，2008（8）：75-78.

[4]谢如鹤，宗岩.论我国应急物流体系的建立[J].广州大学学报，2005（11）：55-58.

[5]魏际刚.应加快国内应急物流体系建设[J].中国经济时报，2009-03-31（12）.

[6]王宗喜.关于应急物流建设的若干问题[J].中国流通经济，2009（3）：20-22.