孤残儿童救助制度的问题及其对策

郭虎

(福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007)

孤残儿童救助制度的问题及其对策

郭虎

(福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007)

兰考火灾事件等一系列惨剧的接连发生，凸显了我国孤残儿童救助制度存在的诸多问题。本文从孤残儿童救助制度的历史演进和现状出发，分析目前我国孤残儿童救助制度在救助政策和机构职能等方面存在的诸多问题，并提出了完善我国孤残儿童救助制度的对策和建议。

孤残儿童；儿童福利；救助制度

2013年初，继贵州毕节五名男童闷死垃圾箱的惨剧之后，河南兰考再次发生孤残儿童葬身火海的悲惨事件。孤残儿童悲剧事件接连发生，凸显出我国孤残儿童救助制度的诸多问题，引起全社会对孤残儿童救助制度的反思。孤残儿童作为弱势群体，特别需要国家和社会的救助和扶持，是社会保障的重点对象［1］。所以，这需要政府与社会共同努力，着力保障孤残儿童权利。

一、我国孤残儿童救助制度的历史演进和现状

（一）我国孤残儿童救助制度的历史演进

我国对孤残儿童的救助保护工作由来已久［2］。在历史上，国家在孤残儿童救助上很早就承担了重要责任。从商周时代开始，对鳏寡孤独的照顾，就被认为是善政的代表性象征［3］。唐代关于“悲田养病坊”的记载，宋代建立收养弃婴的慈幼院，清代建立的育婴堂等，这些政策和措施都反映我们古代政府和民间力量在孤残儿童救助保护方面做出的积极努力。1949年以后，我国开始逐步建立和发展新的孤残儿童救助制度。1949年新中国建立后，政府关闭大量由非政府组织和慈善组织所兴办的孤儿院，并通过改组成立国家接管的国家儿童福利院。从20世纪50年代到90年代中叶，儿童福利院对孤残儿童的集中式养护占主导地位，家庭寄养在当时并不被政府看好。在“国家福利”模式下，政府承担着照料孤残儿童的全部经济和服务供给的责任。2010年，国务院发布《关于加强孤儿保障工作的意见》，这一文件凸出家庭照料在孤残儿童救助中的中心地位，指明了儿童福利制度发展和完善的方向。政府对孤残儿童家庭寄养的重视，第一次对养护方式做出规定，改变以往集中式养护一边倒的旧观念，强调保障孤残儿童权利，国家主导的新型儿童福利制度成为我国儿童福利制度的发展方向。

（二）我国孤残儿童救助制度的现状

我国对孤残儿童提供基本生活救助和替代性养活的制度分正式和非正式两种救助制度。正式的救助制度主要包括城市儿童福利院制度等，非正式的救助制度主要是亲属网络对孤残儿童提供生活救助和替代性养护。随着经济和社会环境的改变，我国原有的孤残儿童救助体系面临巨大的挑战。除了经费不足的压力之外，还有被遗弃儿童数量增加，新的养护观念传入中国等。我国没有全覆盖的孤残儿童救助制度，国有儿童福利院的救助对象虽然包括了孤残儿童，但在实际工作中主要限于国家主管的儿童福利机构集中养护的孤儿和弃婴。农村孤残儿童救助制度不完善，农村的孤残儿童一部分受到“五保”制度和农村特困救助制度保护，绝大多数主要依靠非正式的孤残儿童救助制度，即依靠传统的家庭网络。这导致的结果是，很多需要保护的孤残儿童没有被制度所覆盖。在我国经济发展与社会转型过程中，农村扩展家庭规模缩小，人口老龄化进一步加剧，孤残儿童照料者能力不足，孤残儿童面临再次失怙的风险和精神压力。再加上农村“五保”制度和农村特困救助制度在制度设计和制度执行上的问题，大量“爹死娘嫁人”的孤残儿童得不到“五保”制度的保障。

目前，我国孤残儿童救助制度暴露出越来越多的问题，如城市儿童福利无法满足现实需求，儿童福利院经费不足，家庭寄养风险增加，孤残儿童的教育被忽视，农村“五保”制度设计存缺陷，农村扩展家庭对孤残儿童救助支出能力弱化等。社会歧视和各种外在压力，很可能通过不同渠道，演变成家庭内对儿童的虐待、忽视和暴力行为，影响孤残儿童的发展［4］。这一系列的问题阻碍我国孤残儿童救助工作的有效开展，孤残儿童的权利得不到保障。因此，针对我国孤残儿童救助制度中的各种问题，需要政府部门积极调整政策，加快职能转变，把孤残儿童救助工作摆在重要位置，着力完善儿童福利制度，鼓励非政府组织积极参与，充分调动社会力量积极参与到孤残儿童救助事业中，一起保护孤残儿童。

二、我国孤残儿童救助制度存在的问题

中国的儿童保护制度目前处于西方国家工业化初期的阶段，重点是对孤残儿童进行保护［5］。孤残儿童救助制度是社会保障体系的重要部分，对儿童权利保护和整个社会发展意义重大。转型期各种社会问题凸显，制约了社会制度的完善。“兰考大火事件”等一系列惨剧的接连发生，暴露出我国孤残儿童救助制度中存在的诸多问题：

（一）政策法规滞后导致非政府组织参与途径受阻

根据国家目前的政策法规，非政府组织不允许举办儿童福利机构，很难获得合法地位。政府在政策制度方面作用的缺失导致非政府儿童福利机构参与孤残儿童救助的途径受到阻碍。伴随着经济发展和社会转型，当国家和国有儿童福利机构无力对所有孤残儿童提供救助时，非政府儿童福利机构成为缓解国有儿童福利机构救助压力的突破口。原有政策注重国有儿童福利院的主体作用，忽视非政府儿童福利机构的互补优势。在新的经济社会环境中，非政府儿童福利机构在动员社会资源方面比政府更有优势，能更有效地调动各种社会力量参与孤残儿童救助。然而，政府作为规制者作用的缺失，导致原有的政策和制度与新的经济社会环境不吻合。非政府儿童福利机构因政策原因无法获得合法地位，其参与孤残儿童救助的途径受阻；合法性问题阻碍非政府儿童福利机构组织正式的资金募集活动，机构经费压力增大。如果不调整目前的政策，则所有没有注册登记的非政府儿童福利机构都必须关闭。这样，政府必须投入大量资金和人力来照料这些孤残儿童。很明显，这是政府不希望看到的结果。为此，有必要采取积极措施来消除非政府儿童福利机构参与救助的障碍，这一问题的解决将极大地缓解城市儿童福利机构救助压力。

（二）机构职能缺位导致儿童救助服务水平偏低

我国儿童福利院由于经费和人力方面的限制，导致机构职能缺位，削弱机构照料服务专业化水平。儿童福利机构在养护孤残儿童过程中，本应充分行使机构职能，保障孤残儿童权利。当前，儿童福利院在孤残儿童救助中主要承担养护职能，工作的重点集中在孤残儿童的生活救助和安全保障，而在教育职能、家庭寄养服务监控职能等方面存在缺位现象。具体而言，大多数儿童福利机构没有落实孤残儿童短期教育的相关要求，机构教育职能缺位。由于福利院在经费方面的限制，机构员工队伍文化教育程度偏低，很少接受正规社工培训，很难为孤残儿童提供合格的教育救助。为此，孤残儿童受教育权利得不到保障，儿童受教育水平偏低。过去几年，政府把国有儿童福利机构的集中供养方式逐步向家庭寄养方式转变，非院舍化是我国孤残儿童保障制度的新发展。与集中养护模式相比，寄养家庭模式有利有弊。寄养家庭环境能给孤残儿童更多与外界交流的机会，帮助他们融入正常的社会生活环境。然而，随着孤残儿童管控成本增加，儿童福利机构经费与人力不足，导致机构管控能力减弱，家庭寄养风险增加。孤残儿童在寄养家庭中，有可能面临虐待、辱骂和家庭暴力等问题，儿童福利机构不能实时监控孤残儿童的家庭寄养情况，进而增加家庭寄养风险。总之，儿童福利机构要采取积极措施，逐步转变机构职能，才可能提升孤残儿童救助专业化水平，确保孤残儿童的权利得到维护。

（三）制度设计缺陷导致儿童救助效力水平降低

长期以来，我国在针对农村孤残儿童的救助制度建设方面一直处于空白，农村“五保”制度和农村特困救助制度仅仅在一定程度上能给予孤残儿童适度保护。由于受特定背景条件限制，制度设计存在缺陷，影响农村孤残儿童救助效率水平。孤残儿童依靠农村集体获得吃、穿、住等方面的救助。然而，由于制度设计忽略民俗民风，农村“五保”制度主要保护父母双亡的孤残儿童，保护的孤残儿童群体太窄。这一制度设计的缺陷，导致很多“爹死娘嫁人”的孤残儿童得不到“五保”制度的保护。另外，农村“五保”制度主要救助对象是孤寡老人。制度救助对象错位，忽略了老年人与儿童需求差异。孤寡老人在救助中主要需要基本生活救助，而孤残儿童除了生活救助外，更多的是教育、心理辅导和医疗康复等方面的救助需要。与此同时，在农村特困救助制度的实际操作中，由于制度本身缺乏严格的救助程序，救助对象和救助标准的确立存在人为随意性，直接影响救助效果。总的说来，长期存在的制度设计缺陷，严重制约农村孤残儿童救助效力提升。完善原有制度缺陷，建立针对农村孤残儿童的救助制度，是我国孤残儿童救助制度完善过程中亟待解决的问题。

（四）制度完善滞后导致儿童再次失怙风险增加

农村孤残儿童主要依靠传统的家庭和亲属网络获得救助和替代性养护。由于政策制定者对农村扩展家庭和亲属网络救助能力弱化问题的忽视，从而导致孤残儿童再次失怙的风险增加。中国传统的亲属网络在农村孤残儿童救助中起重要作用。经济发展与社会转型推进背景下，农村外出务工人员增多，祖父母一代成为孤残儿童的主要照料者。然而，老人因缺乏稳定的经济来源，生活得不到保障；再加上年龄偏大，自身就需要照料，老人对孤残儿童的照料能力不足。针对这一情况的变化，政策制定者对其产生的影响认识不足，相关救助制度完善滞后，导致孤残儿童再次失怙的风险增加。另外，部分孤残儿童是由叔叔伯伯养护，扩展家庭在孤残儿童养护中也困难重重。例如，经济上的养护压力，同时，在生活照料和家庭教育方面，更多的精力主要给予自己的子女，很难再给孤残儿童足够的照料。尤其是对于残疾儿童，扩展家庭在没有接受专业培训的情况下，养护压力有可能转化成家庭暴力。农村孤残儿童的养护主要依靠扩展家庭和亲属网络，面对照料者能力弱化的问题，政策制定者如果不采取积极的完善措施，将会对农村孤残儿童救助网络产生巨大冲击，增加孤残儿童救助风险。

三、完善我国孤残儿童救助制度的对策

我国孤残儿童救助过程中出现的诸多问题，归纳起来主要是由于政府作为规制者作用的缺失和儿童福利院机构职能缺位。这些问题都严重阻碍我国儿童福利制度的完善与发展。结合党的十八大提出的关于统筹推进城乡社会保障体系建设的相关要求，我国孤残儿童救助制度的完善需要政府积极转变职能，适度调整政策，创造有利条件，调动有效社会资源，积极创新社会管理模式，共同构建孤残儿童救助安全网。

（一）推进政府政策调整，鼓励非政府组织参与救助

我国孤残儿童救助离不开政府的政策引导，政府作为规制者作用至关重要。因此，要完善孤残儿童救助制度，首要的是积极推进政府政策调整，调动社会有效资源参与孤残儿童救助，着力完善社会救助体系。具体而言，首先要消除原有制度的藩篱，帮助非政府儿童福利机构获得合法地位。在孤残儿童救助方面，非政府组织力量是一个非常重要的资源，有着政府无法比拟的优势。然而，我国多数非政府儿童福利机构无法注册登记，在争取合法身份的过程中也是困难重重。因此，政府要适时调整政策，让能够为孤残儿童提供照料服务的机构获得好的发展环境。在鼓励参与的同时，政府要制定完善的监管制度，加强监督力度，创新对特殊人群的管理服务，保障孤残儿童权利。其次，中央财政设立专项救助资金，提升孤残儿童收益力度。通过将孤残儿童救助纳入中央财政专项转移支付项目，缓解地方财政的救助压力，补助孤残儿童扩展家庭，提高农村“五保”制度和特困救助待遇水平，促进孤残儿童公共服务均等化。最后，继续放宽政策，鼓励企业参与救助。政府继续加大税收优惠力度，鼓励企业参与孤残儿童救助事业，充分调动有效社会资源，共同构筑“孤残儿童安全网”。

（二）促进机构职能转变，提升救助服务专业化水平

我国儿童福利机构职能转变是提升儿童救助服务专业化水平的前提。长期以来，国有儿童福利机构工作重点主要集中在孤残儿童的生活救助和安全保障方面。针对儿童福利机构在教育职能和家庭寄养服务监控职能方面出现的缺位问题，机构转变职能要从下面三个方面着手进行：首先，儿童福利机构要转变观念，提高孤残儿童受教育水平。重视对孤残儿童的教育，并通过组织机构员工队伍参与正式培训，提高机构工作人员综合素质；在条件允许的情况下，根据孤残儿童实际情况制定相应的教育方案，提高孤残儿童受教育水平。其次，强化机构管控能力，降低家庭寄养风险。针对孤残儿童养护方式的转变，儿童福利机构积极调配经费，加大管控支出比例。进一步规范家庭寄养申报程序，严格评估申请寄养的父母，组织新招募的父母参与培训。机构组织专业人员定期走访孤残儿童寄养家庭，及时了解儿童照料情况，制定应急预案；充分调动社区力量，共同构成孤残儿童家庭寄养监督网络。最后，儿童福利机构在职能转变中，协调好机构管理人员与专业人员工作分工，保障专业人员在孤残儿童救助方案制定过程中的主导地位。通过这三个方面的积极努力，儿童福利机构的救助服务专业化水平将得到整体提升。

（三）完善制度设计缺陷，提升儿童救助效力水平

农村“五保”制度和农村特困救助制度对农村孤残儿童的救助作用不可忽视。但是，制度设计的缺陷严重影响其在孤残儿童救助中的效率水平。政府完善制度设计缺陷，可以从下面几个方面开展工作。第一，考虑农村民俗民风，拓宽制度救助范围。农村“五保”制度通过再设计程序，充分考虑农村民风民俗，将多数“爹死娘嫁人”的孤残儿童纳入“五保”救助范围，使更多的孤残儿童得到适当救助。第二，针对农村“五保”制度救助对象错位问题，需建立专门针对农村孤残儿童的救助制度。在制度设计中，充分考虑老年人与儿童的救助需求差异，将孤寡老人与孤残儿童的救助分离开来，并根据孤残儿童需求特点，注重在教育救助、心理辅导和医疗康复救助方面的倾斜，最大限度为孤残儿童提供救助。最后，增强农村特困救助制度连续性，着力规范特困救助申报程序，统一救助标准，减少这一救助制度在实际操作过程中的随意性。政府通过多方位措施，完善农村孤残儿童救助中相关制度设计存在的缺陷，将提升孤残儿童救助效力水平，有助于健全儿童福利制度，保障孤残儿童合法权益。

（四）加快制度完善步伐，降低儿童再次失怙风险

我国孤残儿童多数来自农村，农村扩展家庭和亲属网络对孤残儿童的救助，为政府分担了救助压力，成为我国孤残儿童救助的重要力量。面对农村孤残儿童救助中照料者能力减弱的新情况，政策制定者要重新评估农村孤残儿童救助形势，重视照料者不足带来的负面影响，采取积极措施，缓解照料者养护压力，降低孤残儿童再次失怙的风险。具体而言，一方面，加大政策倾斜，增加对农村孤残儿童照料者和扩展家庭的经济补助，对农村“老人+小孩”家庭组合给予更多关爱和照顾，保障其基本生活，并落实孤残儿童受教育照顾政策，减轻照料者养护压力。另一方面，积极组织孤残儿童扩展家庭家长参与培训，提升其思想道德素质，普及孤残儿童康复训练常识，提高农村扩展家庭救助水平。此外，在条件允许的情况下，儿童福利机构组织专业人员走访农村扩展家庭，了解孤残儿童养护情况，加强监督，避免扩展家庭家长将社会歧视和外界压力转化成对孤残儿童的家庭暴力。通过适度政策调整和政策倾斜，加快农村孤残儿童救助制度完善步伐，在经济补助和儿童教育等方面减轻照料者养护压力，强化农村扩展家庭和亲属网络对孤残儿童的支持能力，从而降低孤残儿童再次失怙风险，维护好农村孤残儿童救助网络。

四、结语

孤残儿童是社会弱势群体，遭受多方的社会排斥之苦。我国孤残儿童救助制度暴露出诸多问题，反映出我国孤残儿童救助体系的不完善。因此，保障孤残儿童权益，必须完善孤残儿童救助制度，推进政府政策调整，鼓励非政府组织积极参与，促进儿童福利机构职能转变，完善制度设计缺陷，加大制度完善步伐，增强农村照料者养护能力等。政府只有从这些方面着手，才能充分调动社会资源，提高孤残儿童救助专业化水平，降低孤残儿童失怙风险，完善社会救助体系，健全孤残儿童社会保障和服务体系，完善儿童福利制度。

［1］陈静.孤残儿童社会保障现状及发展路径研究［J］.残疾人研究，2012：（2）．

［2］毕伟.国内流浪儿童状况研究综述［J］.云南民族大学学报，2008，（11）．

［3］王子今，刘悦斌，常宗虎．中国社会福利史［M］北京：中国社会出版社，2002．

［4］尚晓援，谢佳闻．残疾与歧视——儿童生活史的个案研究［J］．中国青年研究，2008，（10）．

［5］刘继同.中国青少年研究典范的战略转变与儿童福利政策框架的战略思考［J］．青少年犯罪问题，2006，（1）．

The Problem and Countermeasures of Assistance System of Orphaned and Disabled Children

GUO Hu

（Public Management Department，Fujian Normal University，Fuzhou 350007，China)

A series of tragedy happened in a short time，for example，the tragedy of fire incident in Lankao，displaying that there are many problems in the assistance system of orphaned and disabled children in our country.This thesis analyses the problems of the policy of assistance and the function of the institution，and so on，which exist in the assistance system of orphaned and disabled children at present，and puts forward some useful suggestions to improve the assistance system of orphaned and disabled children at the sight of the development history and present situation of assistance system of orphaned and disabled children.

the orphaned and disabled children；child welfare；assistance system

D632.1

A

1009-6566（2014）04-0060-05

本文系福建省教育厅2010年A类人文社会科学研究项目《后危机时代的政府治理变革研究——以“绿色新政”的推进战略为分析视角》（编号：JA10158S）的阶段性成果。

2014-06-18

郭虎（1987—），男，湖北荆州人，福建师范大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，主要从事公共政策理论与实践研究。