破解城市“人户分离”难题

武永生

破解城市“人户分离”难题

武永生

城市内部的人户分离，是指城市内部户籍人口的现居住地与户口登记所在乡镇街道不一致的一种人口现象，包括“人在户不在”和“户在人不在”两种情况。人户分离现象在一定程度上反映了城市的发展及其内在活力，但也给城市管理尤其是公共服务配置带来不小的挑战。

公共服务资源配置的准确性趋于下降，使用效率降低。首先，人户分离影响了人口统计信息的真实性。一般常用的常规年度数据，基本上是以户籍人口为统计口径，自然容易包含一部分“户在人不在”人口，而又不能包含“人在户不在”人口，由此影响到人口统计信息的真实性，不能很好地体现实有人口信息。以杭州市为例，“六普”中杭州市“人在户不在”人口有106.07万（不包含杭州市外来人口），“户在人不在”人口约有54.52万，合计约占户籍人口的23%，并有进一步增强的趋势。目前，我国公共服务资源的规划和配置主要是以本区域内的户籍人口为基础，且规划的指标越细、程度越深，服务的配置越是依赖人口规模的数据。例如，在老年相关公共服务规划中，财政拨款、养老床位、护理院等类型的服务，通常采用“千人指标”的方法来确定服务供给规模和数量，规划的老年人口数量就成了服务供给的主要甚至是唯一依据，而建立在不准确人口信息基础上的规划很容易与老年人的真实需求发生偏离，影响公共服务资源配置的准确性，降低使用效率。

加剧了区域之间公共服务资源使用的差距。各区县之间由于财政能力、制度安排等原因，其规划的公共服务使用情况都不尽相同。近年来，越发明显的人户分离现象虽然不会改变一个城市户籍人口的总量规模，但是却改变了城市内部人口的空间分布，而且附带隐蔽性的特点，这种情况会造成各区域之间公共服务资源使用差距的扩大，影响区域规划的协调性。在没有补偿机制的情况下，流入地供给压力增大，流出地供给压力减轻，人户分离现象带来的“一增一减”加剧了区域之间公共服务使用的不平衡性。以医疗卫生资源为例，核心城区集中了较为优质的医疗资源，随着人口的不断向外流出，服务压力自然减轻，而近郊区本来就不富足的医疗机构又要承担外区域流入的人口医疗负担，服务压力自然上升，最终造成公共服务资源使用差距的扩大。

随着人户分离现象的突出，这种以户籍地为依据的公共服务供给方式与实际需求产生了很大不适应，因此政府必须考虑打破这种方式，建立区域之间的公共服务合作供给方式，逐步探索实有人口属地化供给机制，在现居住地为各类人群提供适宜的公共服务，以保证人人公平有效地使用公共服务资源。

建立一套长期有效的人户分离分类管理体系。构建以实际居住人口为服务对象的公共服务供给机制，首先是要强化对这部分人口的信息采集工作，逐步建立和完善实有人口数据库，在此基础上，开展实有人口管理的探索，对“户在人不在”和“人在户不在”及“户口空挂户”实施不同的管理方法。对于“户口空挂户”，应该构建奖励与惩罚相结合的机制，规定时限强行迁离。对于“户在人不在”和“人在户不在”的人口，则应该突破传统以户籍人口为主的管理模式，逐步推广居住地管理的工作方法。一是加强户籍地和现居住地人口、公安、社会保障、就业等相关部门联动等方式，为人户分离人群提供属地化服务；二是服务管理时坚持属地化和网格化原则，将各类居住人员纳入社区管理的范围，通过建立考核责任制，形成单位和社区联合服务和管理的方式。

建立各区域间资源共享合作机制或者转移支付机制。首先在公共服务资源的规划上，应将实际居住人口纳入考量的因素，公共财政转移支付适当向流入人口多的地区倾斜。其次，通过构建区域资源共享机制，可以使部分闲置资源向其他区域人口开放，从而使公共服务资源得到合理利用。这方面可以借助上海的经验，积极推广“居家养老服务券”和“教育券”等，通过区（县）际结算等方式，解决人户分离人口的养老和教育等问题。

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