德国轨道交通发展的借鉴与启示

陈敏缪磊磊张奕

德国轨道交通发展的借鉴与启示

陈敏缪磊磊张奕

轨道交通凭借其运能大、能耗低、用地省和污染少等显著优势，势必成为下一步交通发展的重点方向。德国轨道交通体系以安全、高效、方便、快捷闻名于世，是浙江轨道交通发展值得学习和借鉴的对象

在经济快速发展、城乡一体化进程不断推进的背景下，浙江城乡居民出行需求持续增长，城市群、都市区城际之间逐渐形成了高强度的客流走廊。受土地、能源、环境等因素的制约，现有的以公路为主的交通模式既不符合可持续发展要求，又难以满足快速增长的客货运需求，同时也导致了交通拥堵的“城市病”。轨道交通凭借其运能大、能耗低、用地省和污染少等显著优势，势必成为下一步交通发展的重点方向。德国轨道交通体系以安全、高效、方便、快捷闻名于世，是浙江轨道交通发展值得学习和借鉴的对象。

德国的建设经验

德国是世界第四经济大国，也是欧洲最大的经济体。轨道交通在德国综合交通体系中占有非常重要的位置，境内轨道总里程达48000公里，路网密度达到13.7公里/100平方公里，每万人拥有线路长度约5.81公里，每年承担超过3.5亿万吨的货运量和22亿人次的客运量。

德国的轨道交通发展已有170多年的历史，其发展过程大致可以分为三个阶段：第一个阶段为大发展时期。德国铁路兴于工业化、城市化快速发展的19世纪上叶，19世纪80年代末铁路格局基本形成，1920年成立国家职能部门——德意志国家铁路全权管理全国铁路。第二阶段为停滞时期。二战结束后至20世纪90年代，由于东、西德分裂和长期的政企合一管理体制，造成铁路经营机制不灵活，效率低下，铁路发展完全进入停滞时期。第三阶段为再发展时期。1994年联邦政府合并了东西两德的铁路网络，组建德国铁路有限公司，实行了政企分开、网运分离等一系列改革，大幅度增加对轨道交通建设的投资，德国轨道交通再次进入快速发展时期，逐步形成了城际间高速铁路和区域快速铁路为一体的层次分明、覆盖面广的综合轨道交通系统。

轨道交通在经济社会发展中起着重要的支撑作用。在德国推进工业化、城市化的过程中，强调通过政府的强势推动、大规模的兴建轨道交通来引领经济社会的发展。轨道交通网的建设对经济运行、物流和人流的合理流动起着重要的作用，促进了城市和区域之间交通基础设施一体化的形成，促进了商品、服务、资金、信息、通勤等方面在更大范围的跨区域合作，为产业转移和形成新经济增长点创造了条件。德国以汽车、贸易、物流为主体的产业经济就是靠轨道交通来支撑的。

轨道交通对城市发展起着重要的导向性作用。德国的很多城镇都是围绕着轨道交通沿线建设的，形成了围绕大城市的以轨道交通连接的多个卫星城的组团式城市群布局形态。德国正是实施了这种公共交通导向的城市发展模式，实现了土地使用与交通的协调发展。轨道交通沿线卫星城镇提供的大量就业和居住机会，避免了柏林和科隆等大城市走“摊大饼”式的发展道路。

政府鼓励以轨道交通为主的绿色交通方式。在德国，联邦政府鼓励人们使用公共交通或自行车和步行等交通方式，用经济手段抑制私人汽车的使用。人们大量地乘坐轨道交通出行。在德国以轨道交通为主的绿色出行方式占综合交通流量的比例已经接近50%。

轨道交通与其他交通方式无缝衔接。德国设立联邦交通、建设与城市发展部(BMVBS)统筹管理交通运输、国土开发利用以及城市规划与建设，这就使得各种交通方式的发展是出于对社会经济整体发展的考虑，确保各种交通方式之间的无缝衔接。比如法兰克福机场，作为世界第八大航空港，没有类似国内大城市机场的繁忙与拥挤。这与它便利的换乘条件，特别是它与大容量轨道交通的紧密衔接分不开的。

政府主导轨道交通的规划建设。德国铁路管理实行的是彻底的“政企分开”和“网运分离”模式。隶属于BMVBS的联邦铁路局行使制定线路规划、管制运营许可证等行政性职能；而路网管理、客货运输、车站服务等经营性职能则交由联邦政府拥有其全部股权的德铁公司（DB）承担。其中，路网（包括高速铁路、货运铁路和区域快速铁路）的建设、扩能改造、养护维修和经营由DB公司旗下的德铁网络公司（DBNetze）统一负责。其资金主要来源于3个渠道：联邦政府投资、政府贴息贷款和DB公司自筹。其中，政府投资和贴息贷款比例达到85%以上。

借鉴与启示

“十一五”以来，浙江全力推进以客运专线为重点的铁路建设，有效扭转了长期以来路网建设严重落后的不利局面。截至目前，全省铁路运行里程从“十五”末的1212公里增至2027公里，路网密度从1.19公里/100平方公里提升至1.99公里/100平方公里，达到了全国中等偏上水平。以沪杭、宁杭、杭甬客专，沿海、浙赣铁路为骨干的省内高速铁路交通网络初具规模。在看到成绩的同时，对照德国审视浙江铁路发展，可以看到在很多方面还需要进一步加强和努力。

培育以轨道交通为主体的客运交通模式。当前，浙江客运出行以公路为主体，公路、铁路、水运、航空的出行比例基本保持在94.7%、3.2%、1.6%、0.5%。随着浙江城乡一体化和城市群的快速发展，客运交通流量迅猛增长，公路交通占地多、能耗大、污染重等问题逐步暴露。发展环保、省地、高效、大容量的客运轨道交通是必然的趋势。为此，应该“两手一起抓”：一手抓建设，进一步加大投入，加快省内轨道交通体系建设，尤其是城际铁路、市域（市郊）铁路以及城市地铁的建设；一手抓引导，在轨道交通网络成熟的区域内，学习德国相关经验，通过税费等手段，增加公路交通尤其是私家车的使用成本，并向轨道交通进行横向税费补贴，引导民众使用轨道交通方式出行。

重视发展城际及都市圈内部轨道交通。新型城镇化是统筹城乡发展的重大战略。德国的经验表明，城际轨道交通的扩散效应，可以使沿线城市之间成为优势互补、产业对接、分工协作和个性化发展的有机整体；而都市圈轨道交通则可以引导城市向新区、郊区、中心城镇发展，可有效缩短中心城区与外围组团的时空距离，有利于拉大城市框架、改善和优化城市空间格局、降低中心城区的人口密度及交通需求压力，促进中心城区与外围组团的均衡合理发展。根据浙江城镇体系规划，未来浙江将形成“三群四区七核五级”的城镇格局，而从省内轨道交通体系现状来看，浙江省内路网的干线“主动脉”虽已基本形成，但干线网络连接的多是大城市、中心城市，覆盖面相对有限，难以全面支撑城镇体系规划的实现。下一步的铁路工作应将重点放在发展城际和市域（市郊）轨道交通等支线“毛细血管”，扩大轨道交通干线网络的辐射范围，加强对新型城镇化建设的基础支撑。

加强省级层面对轨道交通建设的统筹规划。一是规划建设时序，根据省委、省政府的重大战略部署以及各项目的运量预期、经济评价和资金筹措情况，排定建设时序，确保项目实施的科学性和有序性。二是规范制式和标准，对于省内城际铁路和市域铁路应尽可能采取统一的制式标准，以便轨道交通上下兼容、互联互通，方便群众出行、减少换乘。三是指导客运站建设，客运站设置是轨道交通能否发挥预期效益的关键节点，参照德国的做法，客运站选址应尽量靠近市中心，以减少旅客的平均换乘距离，同时注重综合交通的统筹协调，确保轨道交通与其他交通方式的方便换乘。

以政府资金投入为主推进轨道交通建设。轨道交通建设由于公益性强、投资大、回收周期长，多元化筹资困难是世界各国所面临的普遍性问题。上一轮浙江合资铁路建设高潮由原铁道部主导，并承担了大部分出资。随着铁路政企分开改革和建设资金日趋紧张，原有的“部省合资”模式已经难以为继。近期国务院颁布了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），明确了分类建设原则，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路等项目的所有权、经营权，意味着上述类型的轨道交通项目建设与经营将主要交由省方负责。责任主体的转化导致了三对新矛盾的产生：一是“财权”随着税改逐步上交和铁路建设“事权”全面下放的矛盾；二是铁路经营权归属省方和调度指挥权归属铁路总公司的矛盾；三是沿线地方政府建设积极性高涨和融资渠道匮乏的矛盾。对此，参考和借鉴德国的相关经验，建议国家有关部门一方面进一步研究深化财税分配体制改革，开辟地方铁路建设专项税种或调整有关税收的地方留成比例，确保地方政府“事权”与“财权”的相匹配；另一方面研究出台对城际铁路、市域（郊）铁路等项目建设融资及经营补亏的指导意见和配套政策，进一步加大国家层面的支持力度。在此基础上，地方政府可以研究制订相关政策措施，探索采取财政贴息托底保障、捆绑沿线土地及上盖物业资产等方式，引导社会民间资本参与轨道交通建设，进一步拓宽资金来源。

浙江省铁路投资集团/浙江省城市化发展研究中心/浙江省铁路投资集团