关于推进基本公共法律服务的思考

于泓源（北京市司法局局长）

现代法律文明的显著特点是法律表现为一种发达的权利体系，人们享有种种法律明示的或推定的诸多无法一一列举穷尽的权利①张文显主编：《法理学》，法律出版社2007年1月第三版，第319～320页。。从这个意义上讲，保护生存权、发展权是基本的民生权利，民生问题的实质是一个法治问题。维护人民权益，法治是必由之路，也是根本保障。在全面落实依法治国基本方略新的法治实践中，把法律服务作为一项基本公共服务产品，纳入国家基本公共服务体系，更加重视以法治方式维护广大人民根本利益，对推进依法治国基本方略、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定具有重要的现实意义。司法部部长吴爱英在2014年全国司法厅（局）会议上明确指出，“要积极争取当地党委政府的重视支持，将公共法律服务体系建设纳入公共服务体系建设规划，纳入政府购买项目，列入财政预算，为公共法律服务体系建设提供保障”。本文拟以北京市的工作探索为实践依据，就推进基本公共法律服务体系建设进行论述。

一、对基本公共法律服务内涵的认识与理解

（一）基本公共服务

基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务②参见《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。。这是我国2012年7月颁布的第一个有关基本公共体系建设的国家级规划——《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对“基本公共服务”的定义。从政策、法律、理论、实践等多个角度解析这一定义，我们对基本公共服务的内涵至少可以概括为三个方面：

第一，提供基本公共服务是政府的职责。国内外发展实践证明，建立基本公共服务体系，承载着支撑经济发展、弥合贫富差距、促进社会公平、降低发展风险、财富再分配等多项价值理念。遵循和追求这些价值理念，当代政府无一例外地把满足社会公共需求，为全社会提供充足优质的公共产品和公共服务作为主要职责，向社会成员提供均等的、可持续的基本公共服务。联合国发布的《2013年人类发展报告》指出，“由于基本社会服务有助于培养身体健康并受到良好教育的新兴劳动力群体，从而支持经济长期增长，因此社会政策还必需能够提供这些基本社会服务。虽然并非所有这些服务都必须由公共部门提供，但政府应确保满足所有公民的人类发展基本需要。③参见联合国： 2013年人类发展报告《南方的崛起：多元化世界中的人类进步》。”

第二，享受基本公共服务是公民的基本权利。从世界范围来看，教育、医疗、就业、社会保障这些基本公共服务属于人的基本权利。《世界人权宣言》第22条规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障。”第25条规定：“人人有权享受为维持本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的服务；在遭受失业、疾病、残疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情形下丧失谋生能力时，有权享受保障。④见联合国：《世界人权宣言》。”我国法律也明确规定了每个公民享有的各项权利。我国《宪法》在“公民的基本权利与义务”一章明确规定了公民享有的教育、就业、劳动保障、社会救助等多项基本权利。由此可知，享受基本公共服务是人与生俱来的基本权利。

第三，基本公共服务供给具有现实的可行性。公共服务的提供必须与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。政府能够提供何种公共服务、提供公共服务的标准和水平、所提供公共服务的具体人群等，因各个国家、各个地区经济社会发展水平不同，在确定基本公共服务的范围、标准、路径等政策和制度设计上也有所不同。建立公共服务体系，必须从国情出发，在保证制度公平的前提下，推动建立与国家经济社会发展相协调、最大限度适应公民的公共需求。在政策设计和具体实践中，要量力而行、尽力而为、循序渐进、稳步提升，逐步建立起政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。

（二）法律服务

法律服务，是指律师、非律师法律工作者（包括法人内部在职人员、离退休政法人员等）或相关机构以其法律知识和技能为法人或自然人实现其正当权益、提高经济效益、排除不法侵害、防范法律风险、维护自身合法权益而提供的专业活动⑤参见百度百科有关法律服务的基本定义。。对法律服务的内涵外延可以作如下概括：

第一，法律服务是国家法制建设的重要内容。在以法治为治国理政基本方法的现代社会，法律作为具有普遍性、稳定性、权威性、强制性的行为规范，犹如社会有序运行的血液，其价值功能和适用效力遍布经济、政治、文化、社会和生态文明建设的各个方面、各个环节。“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。法律在治国理政中的重要性、必要性和法律适用的专业性、技术性，需要法律服务提供具有法律事务性帮助、提供具有法律意义的服务来保障法律的正确实施。因此，法律服务作为法律实施的重要一环，是现代国家法制建设的重要内容。法律作为国家上层建筑的重要组成部分，以律师、公证、司法鉴定、仲裁等为主要内容的法律服务制度是现代国家法律制度的重要组成部分，在推进法律实施中发挥着职业性、专业性作用。

第二，法律服务是提供具有法律意义的专业服务。现代法律服务是社会分工精细化和社会管理法治化的产物。法律服务是一国法律制度社会化的重要体现，是实现国家法律保障调节功能的重要途径，其服务的基本内容是提供具有法律事务性帮助、提供具有法律意义的服务⑥参见董开军主编：《行政法学》，法律出版社2007年版，第170页。。伴随着社会分工的精细化水平的提升，法律法规越健全、社会管理法治化水平越高，法律服务的职业化、专业化要求越高。法律服务业的成熟度是评价现代社会法治文明建设的一个重要评价标准。根据世贸组织《国际服务贸易分类表》，法律服务属第一大类商业服务中的第一项专业服务⑦参见世贸组织：《国际服务贸易分类表（1995年7月17日内部发表）》，将全世界的服务部门分为11大类142个服务项目。。

第三，法律服务是促进权利保障的重要手段。法治社会（法治国家）的核心指标就是保障公民权利。而一个社会公民权利得到保障与实现的状况，具体来说，主要存在于公民权利意识、公民权利体系、公民权利的保障三个方面⑧杨春福等著：《自由·权利与法治——法治化进程中公民权利保障机制研究》，法律出版社2007年12月版，第235页。。法律服务作为一种职业性、专业性服务，其基本功能在于维护法律的正确实施、维护当事人的合法权益、维护社会的公平正义、维护社会的和谐稳定，这些功能作用的有效发挥正契合了法治国家、法治政府、法治社会建设的价值所在。从这一意义上，法律服务在提升公民权利意识、促进公民权利保障中发挥着不可或缺的重要作用。

（三）基本公共法律服务

从基本公共服务体系建设的实践看，可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定。基础性，是指那些对人类发展有着重要影响的公共服务，它们的缺失将严重影响人类发展；广泛性，是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给；所谓迫切性，是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切的公共服务；所谓可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济社会发展水平和公共财政能力相适应⑨参见中国（海南）改革发展研究院：《基本供服务于中国人类发展》，中国经济发展出版社2008年版，第12页。。按照上述四项标准，结合我国推进基本公共法律服务体系建设的实践探索，以及在推进法治建设中广大人民群众对法律服务的现实需要，我们认为，我国基本公共法律服务体系建设，在制度设计和安排上应包括法律宣传、法律咨询、诉讼代理、刑事辩护、非诉讼法律事务、法律问题的咨询与帮助、民间纠纷矛盾的调处与化解以及代写法律文书和司法救助等服务内容，涉及法制宣传、法律咨询、法律援助、人民调解、基层法律服务和司法救助等工作门类，需要律师、公证、司法鉴定、仲裁和基层法律服务工作者等社会法律服务从业者提供基本的人力智力支撑，来为广大人民群众提供法律知识学习与掌握、涉诉权益维护和保障、非诉法权益侵害的补偿与救助等法律服务项目。

结合以上对基本公共服务和法律服务两个定义的内涵与外延的简要分析和梳理，对基本公共法律服务范围的基本界定，对我国基本公共法律服务的定义可理解为：在全面落实依法治国基本方略中，以政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，与国家民主法治建设相协调，以提供法律事务性帮助、具有法律意义的服务为主要内容，旨在促进公民基本权利保障的公共服务。对基本公共法律服务的内涵外延可以作如下概括：

第一，基本公共法律服务是法治建设中必要的公共服务产品。法治是治国理政的基本方式，法律已成为现代国家实施社会治理的一种战略性资源，法律的有效实施在维护社会稳定、防范社会风险、促进社会融合、保障公民权利中具有全局性、根本性、长期性、稳定性作用。法律服务作为法律实施的基础一环，在法治实践中已成为具有重要影响的、不可或缺的公共服务产品，需要纳入政府基本公共服务体系建设之列。进一步分析，在全面落实依法治国基本方略中，法律服务作为一种公共服务产品，涉及经济、政治、社会、文化和生态文明建设的各个领域，渗透到法律实施的各个方面，深刻影响到立法、执法、司法、守法等法治建设和实践的各个环节，直接影响到法律的正确实施，直接影响公民基本权利的依法保障，更需要纳入政府基本公共服务体系建设，纳入法治建设的系统工程，通过基本法律公共服务体系更深入、更广泛、更有效服务经济社会发展，特别是促进公民基本权利保障。

第二，提供基本公共法律服务是法治建设中政府的重要职责。我国《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对基本公共服务范围确定为两大类别，即一般意义上的基本公共服务和广义上的基本公共服务。一般意义上的基本公共服务包括了保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务；广义上的基本公共服务还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务⑩参见《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。。从法律意义上讲，无论是一般意义上的基本公共服务，还是广义上的基本公共服务，归根结底都是公民应享有的基本权利，也就是人权范畴上的全体公民的生存权和发展权。提供基本公共服务是政府的职责所在，基本公共法律服务是法治建设中必要的公共服务产品，提供基本公共法律服务是在全面落实依法治国基本方略中政府应该承担的重要职责。

第三，享受基本公共法律服务是法治国家公民的基本权利。法治的核心价值在于保障公民权利，把法律服务作为基本公共服务，是实现法治价值的重要保障性手段。对公民基本权利的保障程度和水平是衡量一个国家法治化水平的一个基本标准。在推进法治国家、法治政府、法治社会建设中，公民能否享受基本公共法律服务、享受基本公共法律服务的水平也成为衡量一个国家法治化建设的重要指标。同时，提供基本公共法律服务也是一个国家的一项国际义务。如《公民权利和政治权利国际公约》第十四条第三款（丁）项规定，“出席受审并亲自替自己辩护或经由他自己所选择法律援助进行辩护；如果他没有法律援助，要通知他享有这种权利；在司法利益有此需要的案件中，为他指定法律援助，而在他没有足够能力偿付法律援助的案件中，不要他自己付费”⑪联合国人权理事会：《公民权利和政治权利国际公约》。。公民通过政府提供的免费的基本公共法律服务来依法主张基本权利、维护自身合法利益，排除对自身生存权、发展权的不法侵害，这是现代法治国家公民享有的一项基本权利。特别是在我国实现“两个百年”奋斗目标的历史进程中，广大人民群众对社会公平正义的需求日益增长，需要加快建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。在法治实践中，需要通过基本公共法律服务体系建设，努力营造公平的社会环境，保障广大人民群众平等参与、平等发展权利。

二、北京市推进基本公共法律服务的探索与实践

伴随着我国民主法制建设的坚实步伐，公共法律服务体系建设也日趋完善，北京作为国家政治中心、文化中心和国际交往中心，在推进基本公共法律服务建设的实践中取得了重要发展成果。

（一）政策法规建设日趋成熟。2003年国务院颁布实施了《法律援助条例》，以法律形式明确了法律援助是政府的职责，确立了我国法律援助制度基本框架，标志着我国法律援助工作从制度创立进入到了加快发展的全新历史发展时期，标志着我国法律援助工作进一步走上法制化轨道⑫参见《法律援助：情系困难群众 实现公平正义》，《人民日报》，2004年9月8日。。结合北京工作实际，2008年制订了《北京市法律援助条例》，并以此为基本依据，结合新的实践，先后出台了《法律援助补贴办法》、《法律援助机构规范化建设意见》、《加强和规范乡镇街道法律援助建设的指导意见》、《法律援助业务档案立卷归档办法》等10余个规范性文件，形成了以《法律援助条例》为核心的首都法律援助法律制度体系，使法律援助工作做到了有法可依、有章可循。北京市2010年制定了《关于构建社会矛盾多元调解体系的意见》，并以市委办公厅、市政府办公厅文件印发，为加强人民调解工作提供了重要的政策依据。已连续实施的6个市人大常委会关于法制宣传教育五年规划，在实践中成为指导全市普法工作的重要政策依据。

（二）工作网络构建加速推进。坚持建立健全党委政府主导下的维护困难群众权益的工作体制机制，在市、区（县）设立17家法律援助中心，在街道（乡镇）建立462家法律援助工作站，设立3950余家社区（村）法律援助联络点，形成了市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）四级法律援助网络，方便困难群众就近申请法律援助。设立了“12348”法律援助服务专线和“北京市法律援助网”。建立了50余人的法律援助公职律师队伍，组建了法律援助志愿律师团；引导鼓励社会力量参与法律援助工作，推动成立了“农民工法律援助与研究中心、“义联劳动法援助与研究中心”等社会组织法律援助机构；在清华、人大等高校建立了法律援助志愿者队伍，形成了以政府为主导，社会广泛参与的法律援助工作格局。在人民调解工作方面，在实践探索中形成了区（县）、街道（乡镇）、社区（村）、楼门院（组）四级纵向调解组织，横向渗透各领域、各行业以及社会管理各个方面的立体网络。村居、街乡调解组织建设覆盖率达100%。全市共建企事业调委会298个，交通、医疗、物业等其他调委会437个。在法制宣传工作方面，确定了形成以党委政府统一领导，政法综治部门统筹协调、司法行政部门牵头，有关部门各司其职，相关社会组织以及其他社会力量广泛参与的具有首都特色的法制宣传工作领导体制。

（三）推动法制建设作用显著。法律援助工作覆盖各类民事、行政事项和《刑事诉讼法》规定的困难群体和特殊人群，全市法律援助的直接服务对象达398.2万人，其中农民工约为360万，低收入家庭人口37.8万。法律援助的潜在服务对象包括未成年人、残疾人、老年人等约502万，占全市常住人口的26%。以2012年为例，全市各级法律援助机构共接待（接听）来访、来电法律咨询25.97万人次，承办法律援助案件1.74万件，涉及金额2.4亿元。2002年办理法律援助案件仅有2171件，10年内增加了12.5倍。在人民调解工作方面， 以2012年为例，全市各级人民调解组织调解矛盾纠纷2310156件，成功222637件，成功率为96.35%。在全国“五五”普法期间，以领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员和农民工为重点大规模、大力度开展法制宣传活动，在全面增强全体公民的宪法观念和法治意识、扎实推进依法治国基本方略、全面提升社会法治化管理水平中发挥了重要作用。据零点公司对北京市公民法律素质调查结果显示,市民法律素质水平综合得分为74.1分，相对“四五”时的70.2分，提高了3.9分；领导干部及公务员法律素质得分均达90分以上，高于平均水平；市民对北京法治环境总体满意度评价得分为74.0分，比“四五”时的69.4分提高了4.6分。

（四）经费保障水平明显提高。以法律援助工作为例，国务院《法律援助条例》颁布实施10年来，北京法律援助工作经费逐年增加，累计投入1.2亿元；2011年制定了《法律援助补贴办法》，将经济困难标准由按照最低生活保障标准调整为按照低收入标准执行。北京市法律援助基金会不断提高募集资金能力，从开始的每年度100余万元增长到每年度600余万元，募集法律援助资金和物资总值达到3100余万元，为法律援助工作的长足发展提供了坚实的财力保障。

（五）律师公益服务贡献突出。一是承办较大比例的法律援助案件。北京律师办理法律援助案件的比例高于全国的平均水平。2012年北京社会律师承办了更多的法律援助案件，占全部案件法律援助的51.2%。全国社会律师承办法律援助案件的比例为29.4%，北京社会律师高出全国21.8个百分比。二是开展了大量的公益法律服务活动。组织推动律师通过法律援助、义务咨询、公益普法、捐款捐助等多种方式，回馈社会，服务群众。

三、推进基本公共法律服务的形势与任务

党的十八大把依法治国基本方略全面落实和基本公共服务体系建设确定为全面建成小康社会、全面深化改革开放的重要目标，认真落实党的十八大精神，推进基本公共法律服务建设，面临新的机遇、新的要求、新的形势和新的任务。

（一）推进基本公共法律服务建设面临的新机遇、新要求。全面落实依法治国基本方略、加快构建基本公共服务体系的新的历史时期，为推进基本公共法律服务带来新的契机。第一，具有良好的政策法律环境。2012年国务院正式颁布执行了《国家公共服务体系建设“十二五”规划》，作为首个国家级基本公共服务体系的专项规划，虽没有明确把基本公共法律服务体系建设纳入国家基本公共服务体系之列，但从基本概念、发展环境、指导思想、主要目标、促进城乡基本公共服务均等化、增强公共财政保障能力、供给方式等方面，为推进基本公共法律服务建设提供了重要的政策参考。而《法律援助条例》、《人民调解法》和正在实施的“六五”普法规划、一些省区市出台的《法制宣传工作条例》等政策法规，对以促进公民基本权利保障为目标的基本公共法律服务建设提供了直接的政策法律依据。第二，具有良好的人才智力环境。自2002年起，国家司法考试每年举办一次，由国家统一组织实施，实现了将初任法官、初任检察官、取得律师资格和担任公证员等法律职业准入制度由分散到统一的转变。到2011年底，10年间全国共有近50万人通过国家司法考试，取得法律职业资格。作为法律职业准入的国家司法考试制度，在提高司法人员综合素质、推动法律人员职业化方面发挥了重要作用⑬参见国务院新闻办公室：《中国的司法改革》白皮书，2010年10月发表。。截至2012年底，我国（不含港澳台地区，下同）律师事务所数量为19361家，律师事务所平均年增长速度约为6%。我国律师数量为232384名，律师平均年增长速度为9.1%⑭参见中华全国律师协会：《中国律师行业社会责任报告（2013年）》。。此外还有1.8万多家基层法律服务机构和7万余名基础法律服务工作者。这些法律职业人才队伍的不断壮大、素质不断提高为推进基本公共法律服务建设提供坚实的人力智力保障。第三，具有良好的经济物质环境。改革开放30多年来，我国经济总量从世界第六位跃升到第二位，人民生活水平、居民收入水平、社会保障水平迈上了一个新台阶。“十二五”时期，我国国内生产总值年均预期增长率为7%，到 2015年国内生产总值预期目标为55.8万亿元，公共财政蛋糕也将不断做大，各级政府民生保障的能力和水平也将会不断提升⑮有关数据参见：国家国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要。。国家“十二五”规划将“推进基本公共服务均等化”作为重要政策导向，在全面落实依法治国基本方略的新的实践中，把基本公共法律服务制度作为公共产品向全体公民提供，进一步完善相关公共财政政策制度安排，提高政府保障能力，有了更为雄厚的物质财力基础。

（二）推进基本公共法律服务建设面临的新挑战、新任务。第一，推进法律有效实施的任务更艰巨。截至2011年8月底，我国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成⑯有关数据参见：国务院新闻办《中国特色社会主义法律体系》白皮书，2011年10月发布。。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫。切实促进全社会运用法律解决现实生活中的实际问题，大力提高各级领导干部和公务员运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，进一步引导和帮助广大人民群众懂得依法按程序表达利益诉求、解决矛盾纠纷，用法律武器维护自身的合法权益，推进基本公共法律服务建设任务艰巨而紧迫，必须纳入全面落实依法治国基本方略的系统工程，统筹谋划，协调推进。第二，促进公民基本权益保障的任务更艰巨。我国《人权行动计划（2012—2015）》明确指出，“根据宪法关于‘国家尊重和保障人权’的原则，遵循《世界人权宣言》和有关国际人权的基本精神，从立法、行政和司法各个环节完善尊重和保障人权的法律法规和实施机制，依法推进中国人权事业发展”⑰参见国务院新闻办：《国家人权行动计划（2012—2015年）》，2012年6月北京发布。。在法治作为治国理政的时代语境下，以旨在促进公民基本权益保障为使命的基本公共法律服务，担负着特殊重要的职能作用。第三，推进基本公共法律服务均等化的任务更艰巨。我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，城乡区域发展差距和居民收入差距依然较大，基本公共服务供给能力依然不足，表现在基本公共法律服务方面，主要是城乡区域基本公共法律服务资源配置不均衡、不合理，中西部地区法律服务资源严重短缺。以市场化程度较高的律师资源配置为例，从人口律师比来看，目前我国每1万人口平均拥有1.6名律师。人口律师比最高的是北京市，每1万人口拥有11.7名律师，其次是上海市，每1万人口拥有6.7名律师。人口律师比最低的地区是西藏，每1万人口拥有0.6名律师。北京市每1万人口拥有的律师数，高于发达国家的英国、意大利、法国和日本。这四个国家每1万人口拥有的律师数分别为9.8人、8.8人、3人和1人。也高于我国香港、澳门和台湾地区，这四个地区每1万人口拥有的律师数香港为4人，澳门和台湾为1人⑱数字参见谭世贵主编：《律师学（第二版）》，法律出版社2005年8月版，第23页。。目前，全国每1万人口中拥有不足1名律师的省份尚有安徽、青海、甘肃、贵州、江西、西藏6个省、自治区⑲参见中华全国律师协会：《中国律师行业社会责任报告（2013年）》。。而作为人口律师比最高的北京市，也存在区域律师资源配置的严重不均衡。截至2012年底，北京市律师总数为22789人，朝阳区10106人，占全市律师总数的44.35%，而房山、门头沟、怀柔、平谷和密云等六个远郊区县律师总数仅为225人，律师人数最少的延庆县仅有10人。律师是法律服务的主体性力量，律师城乡、地区分布的严重不均衡将使基本公共法律服务均等化建设任重而道远，亟待把基本公共法律服务纳入国家基本公共服务之列，系统谋划，同步推进。

四、推进基本公共法律服务的建议与对策

参考我国基本公共服务体系“十二五”规划的政策导向，结合全面落实依法治国基本方略的客观要求，广大人民群众对法律服务的现实需要，当前和今后一个时期推进基本公共法律服务建设要重点解决三个方面的问题。

（一）促进基本公共法律服务的均等配置

我国法律服务资源地区分布的非均衡性具有复杂的经济、政治、文化和社会原因，推进基本公共法律服务均等化需要运用经济的、政策的、文化的和社会的等多种手段和途径。

第一，加强国家层面的顶层设计。要着眼推进区域经济社会协调发展的战略高度，立足全面落实依法治国基本方略的系统工程，把基本公共法律服务纳入国家基本公共服务体系，纳入法治中国、平安中国建设的具体实践，纳入国家扶贫开发和工作规划，在加快中西部地区、农村地区经济发展、基础设施建设等硬件建设的同时，同步支持包括法律服务建设在内的公共服务体系建设，切实提高中西部和广大农村地区，特别是革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的公共法律服务产品供给能力，使中西部地区广大人民群众共享我国法治建设成果。

第二，持续实施扶持中西部公益法律服务行动规划。司法部和中华全国律师协会可以考虑配合国家深入实施西部大开发战略，在具体实践层面研究制订和实施几个“法律服务西部行”的工作规划，通过有计划、有规模地实施一系列如“1+1”中国法律援助志愿者行动、“同心·法律服务团”、“百千千工程”西部地区律师发展促进工程等具体的法律服务和人才建设支持项目，加强地区之间的法律服务对口支援，引导、整合全国的各类法律服务人才和资源，培养西部法律服务人才，支持西部法律服务体系建设。

第三，实施高校法律专业学生服务西部发展和农业现代化社会实践项目。根据教育部有关分学科学生数统计，2002年至2012年，全国各类法学（法律大类）专业本科、专科每年度应届毕业生约为227万人。截至2012年底，全国各类法学（法律大类）专业本科、专科在校生72.23万人⑳以上数据参见2002年至2012年教育统计数据“普通本科分学科学生数”、“普通专科分学科学生数”“成人本科分科学生数”和“成人专科分科学生数”，中华人民共和国教育部官方网站，网址：http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfies/moe/37567/list.html.。2013年10月15日浏览。。在一定程度上讲，这些各类高校在校生、应届毕业生是法律服务工作的潜在人力智力资源，是推进公共法律服务事业发展的有生力量。可以通过政府专项政策资金支持，建立在校法学（法律大类）专业大学生假期中西部公益法律服务社会实践项目、应届毕业生中西部公益法律服务社会服务项目、服务“三农”公益法律服务社会服务项目，组织和引导大学生参与中西部经济欠发达、法制发展相对较慢地区公共法律服务事业，以解决法律服务人才不足的突出问题。

第四，组织实施法律服务便民利民惠民示范引领工程。适应新型农业现代化对公共法律服务的新要求，通过组织实施法律服务便民利民惠民示范引领工程，推进城乡基本公共法律服务均等化。在法律服务资源较为丰富、法制发展相对较快的地区，要通过打造“一小时”、“半小时”“一刻钟”公共法律服务圈，推进基本公共法律服务均等化，把专业法律服务送到村居这一广大人民群众最基本的社会单元；法律服务资源较为短缺、法制发展相对较慢的地区，要充分发挥司法所、派出所、人民法庭的职能作用，采取开通法律宣传与服务“大篷车”、远程“法律诊所”等多种形式，把基本公共法律服务送到广大人民群众身边。

（二）增强基本公共法律服务的财政保障

推进基本公共法律服务建设，一个重要前提和基础是建立与经济发展和政府财政增长、与广大人民群众公共法律服务需求相适应的财政支出增长机制。这一问题涉及政府财政保障责任的落实、保障标准和资金来源。

第一，有关基本公共法律服务政府财政保障责任的落实。目前，基本公共法律服务虽未明确列入《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，但在现行政策法规中都明确界定了政府的财政保障责任。如国务院《法律援助条例》第3条规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。法律援助经费应当专款专用，接受财政、审计部门的监督。”《人民调解法》第6条规定：“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地区人民政府对人民调解所需经费应当给予必要的支持和保障。”要坚持“社会政策要托底”的政策导向，需要把基本公共法律服务纳入国家基本公共服务体系建设范畴，研究制定国家公共法律服务体系的实施规划，综合考虑法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等因素，合理界定中央政府与地方政府的基本公共服务事权和支出责任，并逐步通过政策法律形式予以明确，对基本公共法律服务的范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性制度安排，为落实好基本公共法律服务的政府财政保障责任提供明确的政策制度依据。

第二，基本公共法律服务政府财政保障的标准和资金来源。基本公共法律服务政府财政保障标准的确定要统筹考虑国家和地区经济发展水平、政策财政可承受力、政策财政保障的可持续性和保障公民享受基本公共法律服务权利的法定性等多种因素。在实践操作层面，如对法律援助工作的政府经费保障。法律援助资金主要有政府拨款和社会援助。据不完全统计，2011年，全国各级政府投入的法律援助经费为12.6亿，占财政支出的十万分之一点一五（2011年全国财政支出为109247.7万亿㉑数据参见“2011年全国公共财政支出决算表”：中华人民共和国财政部官方网站，网址：http://yss.mof.gov.cn/2011qgczjs/201207/t20120710_665233.html。），人均还不足1元钱。而英国政府2008～2009财年法律援助投入达21.08亿英镑，占政府公共开支的0.45%，相当于公民人均约39英镑（按英格兰和威尔士人口计算），2011年至2012财年这一预算增加到了21.44亿英镑㉒参见郑先红等著：《英国司法制度概述及启示》，《中国司法》，2011年第12期。。当前，要紧密结合经济社会发展实际，不断拓宽法律援助的覆盖人群，适应困难群众民生需求，及时调整法律援助补充事项范围，将就业、就学、就医、社会保障等与民生紧密相关的事项逐步纳入法律援助范围；进一步放宽经济困难标准，使法律援助覆盖人群从低保群体逐步拓展至低收入群体。加快建立法律援助范围和标准的动态调整机制，促进法律援助与经济社会协调发展。在促进区域协调发展和推进城乡一体化建设中，各级政府要确保法律援助经费的增长幅度与财政的增长相匹配、同法律援助需求相适应，尤其要确保中西部、农村地区法律援助服务资金的动态增长，以适应中西部、农村地区广大人民群众不断增加的法律援助需求。

（三）创新基本公共法律服务的供给方式

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出：“在坚持政府负责的前提下，充分发挥市场机制作用，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式”㉓参见《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。。按照这样的政策导向，创新基本公共法律服务的供给方式，关键在于在推进转变政府职能中，理清政府与社会、政府与市场在提供基本公共法律服务中的分工与合作关系，坚持以政府为主导、充分发挥社会组织作用、有效利用市场机制的“三位一体”工作思路，探索建立基本公共法律服务多元供给机制。

第一，充分发挥社会力量作用。要结合新一轮政府机构改革和职能转变，创新政府和社会在基本公共法律服务供给的制度体系。一是要充分发挥工会、共青团、妇联、残联、老龄委等社会群团组织的职能作用。工会、共青团、妇联、残联、老龄委等社会群团组织是党联系职工群众的桥梁和纽带，是各相关社会群体利益的代表者和维护者，在维护农民工、未成年人、妇女、残疾人和老年人合法权益中发挥着重要作用。在推进基本公共法律服务建设中，要充分依托这些社会群团组织的组织和工作优势，创新专业性、行业性法律服务供给方式，提升基本公共法律服务供给的专业化、社会化水平。特别是法制宣传教育是社会系统工程，需要全社会共同参与。

二是要充分发挥律师等法律服务行业的专业优势。在社会主义市场经济体系中，法律服务业是现代服务业的重要组成部分。《服务业发展“十二五”规划》提出：“加大对法律服务业政策扶持和保障力度，改善法律服务业发展环境，健全体制机制和政策保障，扩大服务规模和服务领域，提升服务层次和服务质量，提高国际化水平和国际竞争力。㉔参见《服务业发展“十二五”规划》。”现行政策法律法规也明确了法律服务工作者有履行法律援助等公共法律服务的义务。我国《律师法》第42条规定：“律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，维护受援人的合法权益”。创新基本公共法律服务的供给方式，必须以不断发展和壮大律师等法律服务业和法律服务工作者队伍为前提和基础，为广大群众提供多样化、专业化、多层次的法律服务产品。当前，要推进公证机构和资源的科学合理配置，适当增加机构设置和公证员配置，逐步改变公证机构事实上的行业垄断局面，形成合理的行业竞争机制，提高公证法律服务的质量和水平，满足广大人民群众对基本公证法律服务的需要。

三是不断壮大培育法律服务民间公益组织。民间自发公益法律服务组织和志愿者是公益法律服务不可或缺的力量。充分发挥政府公共法律服务资金的投入引导和调控作用，合理利用政府补贴供给方和补贴需求方的调节手段，探索财政资金对非公立基本公共法律服务机构的扶持，并积极采取财政直接补贴需求方的方式，增加公民享受服务的选择权和灵活性。大力发展公益法律服务志愿服务，完善志愿服务管理制度和服务方式，促进志愿服务经常化、制度化和规范化，推动志愿服务与政府服务优势互补、有机融合。要积极吸收和组织社会各类法律从业人员、大专院校法律专业师生、大学生“村官”加入公共法律服务志愿者行列，不断壮大公共法律服务社会力量。

第二，探索向社会力量购买基本公共法律服务。探索积极推行政府购买、合同委托、服务外包等提供基本法律公共服务的方式。推进政府向社会力量购买公共服务是惠及人民群众、深化社会领域改革的重大措施，又是加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求的关键之举，也是推动政府职能转变，推进政事、政社分开，建设服务型政府的必然要求㉕参见国务院常务会议《研究推进政府向社会力量购买公共服务 部署加强城市基础设施建设》，《人民日报》，2013年8月1日 第1版。。创新基本公共法律服务的供给方式，需要研究制定具体政策，包括规范准入标准、资质认定、登记审批、招投标、服务监管、奖励惩罚及退出等操作规则和管理办法，适度引入市场竞争机制，公开向律师事务所、基层法律服务所、公证、仲裁机构等社会专业法律服务机构购买基本公共法律服务，有效解决一些地区、领域基本公共法律服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使群众得到更多便利和实惠。