以人民调解为基础推动第三方参与服务旧区改造探析

刘长艳(上海市虹口区司法局）

近几年，上海市虹口区旧区改造正处于攻坚阶段，旧改矛盾的预防和有效化解既关系城区建设和转型发展的大局，又涉及旧改居民的切身利益，并关乎社会稳定，是亟需认真思考和解决的突出问题。虹口区司法局破除部门观念、本位主义思想，立足全区发展大局、立足旧改第一要务，确立旧改为民、旧改靠民的理念，主动参与，跨前一步，自觉做好协同配合工作。

一、第三方参与旧改矛盾化解的重要性和紧迫性

（一）旧改是虹口区转型发展的必经之路

上海市虹口区面积23.4平方公里，人口密度是全市平均数的10倍，危棚简屋、窄道陋巷存量却位列全市前列。环境脏乱差、治安高风险和外来流动人口聚集的虹镇老街就是其中最典型的代表。大量的、大面积的城中村和城市发展洼地的存在，对虹口区乃至整个上海市的城市形象、民生改善、经济发展和整体推进都产生了严重的拖拽负效应。为此，虹口区委区政府提出了没有旧改的速度就没有民生改善和发展的速度、没有旧改腾地就没有发展空间的理念，将旧区改造作为最大的民生，作为让人民群众满意的第一实事，作为当前一段时间的中心和重点工作，举全区之力，合力推进旧区改造。目前全区共有动迁、征收基地32个，全年共拆除二级以下旧里房屋18万余平方米，提前两个月完成全年6000户的目标。

（二）第三方参与是稳步推进旧改的必要之法

在旧改力度加大、城区面貌快速变化的同时，旧改居民家庭内部纠纷也逐步凸显和突出，这些问题既制约和阻碍了旧改进程，又在很大程度上成了影响地区和谐稳定的瓶颈，一旦处置失当，就会引起旧改家庭失和、诉讼增多、强制执行增多，甚而导致信访甚至是群体性或民转刑的事件，严重影响着社会发展和民生保障。解决这些问题，一是要进一步转变职能、理顺机制、维护旧改居民的合法权益，同时必须创新社会治理模式，借用社会力量解决社会问题。二是要用更为全面的法律服务、法律咨询、法律保障来解决旧改涉及到的房产权属、赡养、抚养、继承、共有产分割、租赁关系确认，尤其是原有共有产房屋产权的确定、归属和所有人各自的份额分配等多种法律问题，以及预防和化解家庭内部各种纷繁复杂矛盾纠纷。三是通过第三方参与旧改家庭的利益分配，推进旧改。旧改涉及利益巨大、难度巨大，牵一发而动全身。部分旧改家庭内部成员为达到个人利益最大化各持己见甚而大动干戈，或者转而向征收事务所和政府伸手，通过拖延、拒签协议、签好协议后拒不搬迁甚至是群信群访、非访等手段抗衡旧改工作，逼迫相关部门改“小脚裤”为“喇叭裤”，胁迫政府或事务所违规操作，拿到一块政策之外的“蛋糕”。鉴于此，区司法局按照区委、区政府的要求，加强调研，不断探索和拓展旧改基地的法律服务保障工作，充分调动司法行政系统人民调解、律师、法律援助等多方面的力量，形成法律服务团队，采取组团服务方式，在我区三个旧改任务最重的街道分别设立人民调解工作室和旧改法律援助咨询点，安排人民调解员、律师等入驻旧改基地，为旧改基地居民提供多种形式法律服务。

（三）法律服务作为第三方在参与旧改乃至虹口区发展中有必需之义

一是法律服务融入旧改，体现了运用法治思维和法治方法深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的法治理念。法律服务参与旧改对平衡旧改利益，改善家庭关系，缓和旧改矛盾具有重要意义，在帮助旧区居民依法维权、推动和谐征收的道路上迈出了重要一步，有力推进了旧改的进程。二是对虹口区各项工作的发展具有极大的借鉴意义。当前，虹口区各项工作都处于攻坚克难的关键时期，能否发挥后发优势、实现弯道超车是对虹口区集体智慧的考验。人民调解和法律服务作为第三方参与旧改工作提供了一个有益的探索和经验，为在工作中如何借力、怎样合力、提升动力提供了样板。三是第三方参与旧改是我区引导各类社会力量参与、创新社会治理的有益实践。法律服务保障工作是对区委“凝心聚力，实现虹口新崛起”工作思路的积极响应，也是人民群众自我管理、自我完善的很好的实践。今后，我们需要提升政府购买法律服务的力度、提高社会动员和社会参与的能力，用社会和法律的力量服务、监督、匡正我们的工作，帮助我们前行。

二、虹口区以人民调解为主体的第三方参与旧改矛盾化解的措施和步骤

第三方参与旧改矛盾的化解，需要有一支人民群众信得过、政府部门用得上、自身能力过得硬的第三方队伍，还需要在体制机制问题上逐步探索和完善。为此，虹口区司法局以人民调解为主体，组织第三方积极参与旧改矛盾化解，分步骤、分阶段实施，不断创新举措，总结经验，由点到面，逐步推进。

第一步：分批试点，人民调解力量向旧改领域延伸触角

2011年，区司法局以深化大调解格局建设为重点，继续夯实基层人民调解，深化专业调解，重点拓展旧改领域矛盾纠纷专项调解工作。选择“全国模范人民调解员”梁惠英等入驻嘉兴旧改基地，设立了梁惠英人民调解工作室，专门调处旧改基地居民家庭内部矛盾纠纷，先行先试，助推旧改。梁惠英以独创的“六心”工作法，积极开展旧改家庭内部矛盾化解工作，树立了人民调解品牌，赢得了旧改居民的信任。由于成绩突出，梁惠英先后获得了第二届“感动上海”十大人物、上海市第四届平安英雄、上海市十大社会工作突出贡献人才的称号。2012年，虹口区委、区政府还作出《关于开展向梁惠英同志学习活动的决定》，要求全区党员干部向梁惠英同志学习，用“心”做事。梁惠英旧改人民调解工作室成立以来，共接待咨询2975批次，接待6462人次，调解纠纷313件，成功246件，调解成功率79%。

2012年，为进一步扩大旧改工作效果，树立品牌和典型，发挥引领作用，我局召集退休法官、退休干部、劳动模范加入到旧改人民调解队伍中来，专门成立了“罗奇梅工作室”。人民调解员罗奇梅带领团队，大胆探索，积极总结，积累了一套“三坚持、三掌握”的工作经验：一是坚持政策导向，掌握调解原则。调解纠纷前，工作室都会与经办人员沟通，做到对该户基本情况、动迁安置情况心中有底，坚持“不做大蛋糕，只分好蛋糕”。二是坚持依法调解，掌握人情分寸。作为退休法官的罗奇梅法律功底扎实，工作室在她的带领下，总能平衡“法理”和“人情”之间的关系，让各方心服口服。三是坚持主动出击，工作室与旧改指挥部、征收事务所密切沟通，做好调解签约的无缝衔接，找准介入的最佳时机主动出击，开展政策宣传、法律咨询和人民调解工作，为百姓顺利签约打下了坚实的基础。成立至今，罗奇梅旧改人民调解工作室共接待咨询2312批次，5428人次，调解纠纷515件，成功245件，调解成功率48%。

第二步：专业渗透，逐步深入依法化解旧改矛盾纠纷

在旧改中，虹口区注重发挥律师专业优势做好动拆迁矛盾的梳理和化解工作。一是选聘16位青年律师组成虹口区人民调解法律服务志愿团，轮流到动拆迁基地为当事人提供法律服务并参加调解。二是加强政府购买法律服务力度，引导律师和律师事务所积极参与旧改矛盾调解，一批以化解动拆迁矛盾纠纷为主要业务的品牌律师事务所和律师已逐步形成，在更高层面上化解旧改矛盾。三是充分发挥律师专业优势，加强对人民调解员动拆迁法律法规和政策的培训，提高人民调解员的法律专业水平。四是组织律师以独立第三方的身份参与重大、群体性旧改纠纷案件的核查、化解和善后工作。受聘参与对提篮桥、嘉兴、四川北等街道的动拆迁遗留矛盾核查化解工作的天一、震旦、远东、精诚4家律师事务所的律师化解动迁矛盾60多起。

虹镇老街二号地块某号为冯某单位分配房，承租人也是冯某，户籍人口为冯某一家三口及其嫂杨某。杨某是安徽人，户籍随冯某哥哥迁入上海时无处落户，冯某同意助其户籍附条件迁入自己承租的房屋，即哥嫂承诺户籍迁入后对房屋无居住权。签约后冯某取得补偿款总计120万元，而杨某要求分得其中的40万元，从而引发了家庭矛盾。律师充分取证后认为，冯某拆迁补偿款的取得未因杨某户籍迁入而增加，且杨某户籍迁入是附条件的，即不拥有房屋的居住权，且该房屋的来源与杨某无任何关系，基于上述理由，判断杨某不属于同住人。最终法院也支持了律师意见。

第三步：一体推进，组合第三方力量攻克旧改难题

2013年，完善由人民调解领军人物、骨干律师和援助律师、公证员等共同组成的旧区改造为民法律服务团，实行以人民调解为主，法律咨询和其他法律服务配套的组团式、一站式法律服务，做好接待、宣传、咨询、听证、法规政策解读和参与化解动迁历史遗留矛盾等工作，积极配合旧改指挥部和征收事务所的拔点和签约推进。根据旧改工作推进的需要，新组建三个调解工作室入驻嘉兴街道157地块、提篮桥街道92、93地块、四川北路街道108地块，配好配强人民调解员，发挥第三方力量做好旧改地块矛盾纠纷的排摸、化解和法律咨询、政策宣传工作。目前，虹口区共设有5个调解工作室，在旧改任务繁重、矛盾突出的嘉兴、提篮桥和川北街道旧改基地驻扎，化解矛盾纠纷。截至目前，各调解工作室共接待咨询6017人次，调解纠纷529件，调解成功307件，调解成功率58%。

为民法律服务团的组合拳效果，能帮助被征收家庭厘清各种法律关系，扫除征收前的障碍。东长治路某号承租人葛某未婚无子嗣，但有兄弟姐妹三人，葛某因中风失去行为能力，也未指定过监护人。旧改征收时三人争当葛某监护人，还施压阻止居委会指定。针对这种情况，为民法律服务团设计了纠纷化解途径。首先由律师与相关单位联系，确认葛某已失去行为能力。随后调解员以平时照料葛某的实际情况为依据，引导家庭内部协商约定葛某共同监护人，照料葛某今后生活并相互监督支配使用将得的征收补偿款；再调解分配征收补偿份额并确认调解协议书效力；之后共同监护人推选一名签约代理人与征收事务所进行签约，最终稳妥地处理了该起纠纷，维护了葛某的合法权益并保障了其今后的生活。

三、以人民调解为主体的第三方力量参与旧改矛盾化解的经验和存在的问题

多年探索证明，以人民调解为主体的独立第三方积极参与旧区改造具有独特作用，在突破旧区改造的瓶颈、凝心聚力的“大决战”中大有可为，尤其是对于旧改家庭内部矛盾及时调动多种法律服务手段全方位介入，采取疏导教育的平和手段和灵活多样的方式，引导居民依法处分民事权益，既增强公信力，又推动签约和搬迁。

（一）搭建平台拓展领域，提高第三方参与程度

搭建介入平台，成立旧改工作室，承担矛盾的疏解、缓解和化解作用；搭建合作平台，加强与旧改基地、征收事务所的沟通联系，确保第三方力量得到支持和认可；搭建协同平台，凝集人民调解、律师、公证等第三方力量，发挥一门式、一体化化解效果；搭建共管平台，改原由司法局直接管理模式为旧改分指挥部与司法局双重管理，增强工作的协调性。搭建联席合作平台，合力解决、集中化解重点疑难矛盾。

不断拓展第三方调解的受案范围，从旧改家庭签约前的纠纷调解逐渐扩展到签约后搬迁前以及行政裁决前，还逐渐参与到诉讼中的旧改家庭纠纷化解。此外，部分旧改地块涉及公有住房。原承租人死亡后由于各种原因尚未确定新的承租人，造成征收签约对象主体不明，现有居住人争当承租人争取更多利益，产生了新型的矛盾纠纷。为解决此类问题，第三方还继续延伸工作触角参与承租人的确定。至今，共成功调解涉及承租人确定的纠纷55件，还有部分案件为物业公司确定承租人铺平了道路；成功调解71件已进入行政裁决及司法审查程序拟强制执行的案件，还有67件纠纷涉及到老年人赡养问题，既为旧区改造顺利签约铺平道路，又实现了案结事了人和。

东长治路某号为陈某一家的私房，登记在陈某（已去世）名下，陈某共有子女4人，陈子甲共有子女5人，其中陈孙乙已逝世，留有2子女。实际出资人为陈子甲，翻建出资人为陈孙丙，该房产共有两本相互独立、不同户主的户口簿，户籍在册人口为陈某、陈子一家人、陈孙丙一家人和陈孙乙的子女共9人。该户纠纷总体来说为代位继承中套有代位继承，产权人背后藏有实际出资人，实际出资人背后藏有实际翻造出资人，四代亲属间错综复杂的旧改征收补偿分配矛盾，涉及整户人家近百人，调解前该户内部协商不成，大打出手。征收事务所被迫启动强制执行程序。该纠纷被引导至罗奇梅人民调解工作室后，调解员先后多次为该户不同当事人进行法律、政策讲解，按照继承人、户籍在册人、代位继承人和实际居住、出资人的不同按比例划分各自所得份额，并对无理取闹撬锁要挟者进行了劝告，确保征收按时签约、交房奖励费一分不少，征收事务所顺利完成签约并一步到位办妥交房手续，切实做到了案结事了人和。

（二）完善机制规范流程，提高第三方公信力

一是完善一体化推进机制。虹口区司法局建立旧改工作协调小组，专人分管，全面负责调解、宣传、法律服务和保障工作，将第三方力量同步纳入旧改各阶段工作，做到了各环节的有效衔接，形成了一个完整的体系，实现第三方与旧改部门全程对接互动。二是完善工作制度和流程。拟定《虹口区旧区改造基地为民法律服务团工作细则》，根据旧改基地的实际情况，进一步完善人民调解的工作制度，规范调解员的工作程序。三是完善政府购买法律服务制度，加强投入，做好第三方力量的选聘，确保力量充足、公信力强大。四是完善多渠道参与机制。整合各方资源，选派律师中的人大代表、政协委员等等，以社会公信人士的身份担负起了参与旧改方案听证、裁决听证的任务。虹口公证处坚持做好强制执行时的现场公证工作，区法律援助中心坚持派出法律援助律师到一线配合工作，同时司法局直接抽调两名同志长期借调旧改一线从事具体工作，承担指导、联络、沟通职责。随着第三方参与的逐步拓展和深入，公信力也逐步增强，案件受理也从初期调解员主动寻找案源到居民群众主动上门寻求帮助。时任上海市委副书记、市长韩正亲往调解工作室慰问人民调解员，虹口区委书记吴清也对人民调解员和法律服务工作者等第三方力量在旧改中的作用给予了充分肯定和赞扬。

（三）整合队伍夯实基础，提高第三方服务能力

一是加强人民调解员队伍建设。以全国模范人民调解员、退休法官、退休检察官为领军人物，充实专业旧改调解力量至15人，并为各调解工作室配齐配强文员，确保调解工作有序进行。二是积极指导旧改基地所在街道司法所积极组织社区人民调解力量加入旧改人民调解，落实双重管理，全力服务旧改。三是遴选优秀法律服务工作者充实第三方参与队伍，增强第三方服务的法律属性和依法调解的能力。四是不断提高现有参与第三方的能力。加强知识能力和技巧培训，做好政策法规的解读、调解技巧和方法的提炼总结和传帮带，做到以法律为依据和准绳，以调解为渠道，以案结事了人和为目标，合力化解旧改矛盾纠纷。

当前，虹口区第三方参与旧改基地矛盾化解工作正在有序推进中，但仍有一些困难和不足，要对症下药予以解决。一是动员第三方参与理念有待增强，运作机制尚需完善；二是相关部门的支撑和协同有待加强，矛盾于第一时间导入第三方平台的机制和渠道仍需完善；三是第三方的参与、监督和参谋功能尚受到一定的限制，所提供的法律服务质量还需进一步提高；四是人民调解独立性不够，自身力量有待于进一步加强和优化；五是对人民调解的政策支持、财政投入和体制保障不足。

四、进一步强化人民调解为主体的第三方作用、全力化解旧改矛盾的思考与建议

以人民调解为主体第三方介入的积极作用，紧扣“民生改善”和“经济发展”两大主题，全过程跟踪、全方位参与，加强与司法、职能部门的联系与合作，助力旧区改造“大决战”。

（一）健全参与机制，融入旧改

一要完善协同机制，形成旧改矛盾协同化解格局。确保旧改所在街道、涉及部门、征收事务所和第三方统一步调、统一管理，协同开展各项工作，形成有效的合力，“一条龙”解决房屋征收全过程遇到的各类纠纷，实现程序简便经济，方法灵活多样，结果合法合理。二是完善矛盾的预防机制，形成联防联动格局。借力专业律师进行风险评估，为政策制定和执行提供合理性的建议，增强矛盾特别是群体性矛盾可能发生的预见性，减少乃至杜绝产生新的历史遗留问题。三是完善矛盾排查机制，形成信息共享的工作格局。形成旧改指挥部、征收事务所、街道、为民法律服务团和司法所五位一体的信息沟通网络。四要完善纠纷及时导向第三方机制，形成矛盾化解良性互动格局。建议旧改基地家庭内部矛盾的调处，全部由第三方平台来操作，旧改实施单位共同参与。突出矛盾要做好缓解工作，进入行政裁决和司法审查程序的也能调尽调。

（二）强化参与力量，服务旧改

一是配齐配强，扩充功能。做好第三方力量的储备和遴选工作，根据旧改地块矛盾纠纷特征配好力量，人民调解员提供调解方法和策略，律师审核及规范调解程序及协议内容，公证员证明动迁各方的相关法律事实及行为，以适应和满足动迁居民在各方面、各层次、各阶段的不同需求。二是全面对接，全程服务。完善旧改矛盾调解纵向到底链条，将人民调解、法律宣传、法律咨询等服务适度引入征收动迁安置协商、行政裁决、司法审查、司法执行、信访化解等各工作节点和工作阶段，优化征收拆迁实施主体与动迁居民之间的沟通，为协商、行政、司法活动的开展留下足够的回旋余地，既维护动迁居民的合法权益，又有力促进旧区改造。三是全面推进，优化服务。做到旧改基地开在哪，法律服务就跟进到哪，切实做到为民服务方便到位、配合旧改职责到位。四是全力宣传，营造环境。以律师和人民调解员为主体，义务提供法律宣传和咨询，通过各种媒体多角度多渠道加强旧改新政宣传，促进征收工作的顺利开展。

（三）全力化解矛盾，推进旧改

一是提升法律服务团的自身造血功能，根据需要不断地充实专业力量参与旧改工作。二是严格人民调解工作环节的审核，确保当事人合法权益的维护，实现人民调解政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。三是进一步增强为民法律服务团合力，既有分工、又有整合，增强合作。四是指导法律服务团开创性地开展工作，极力发挥出其所具备的第三方平台作用。五是加强对人民调解员的培训力度，增加人民调解的法律含量和技术含量，进一步提高人民调解的质量。