“公调对接”机制的现状与思考

孟婷婷（人民调解杂志社）

“公调对接”机制是指公安机关接处警与人民调解对接的工作机制，即公安机关在110接处警、入户调查走访及其他治安活动中，对不属于公安机关职责范围内的矛盾纠纷，移送人民调解组织调解的工作机制。目前，江苏、福建、浙江等多地已开展公调对接工作，本文综合各地开展情况对公调对接机制进行分析和研究。

一、“公调对接”机制的意义和优势

当前，社会转型，经济变革，社会矛盾纠纷呈现多样多发态势，创新社会矛盾纠纷预防和解决机制，创建多元化纠纷解决渠道，有效促进矛盾纠纷化解是必然趋势和重要课题。“人民调解、行政调解、司法调解”三调联动机制的建立和发展，有效整合了社会资源，形成了社会矛盾纠纷化解的合力。“公调对接”将人民调解与公安机关行政调解相衔接，是三调联动工作中的一项重要内容。

在公安110接警电话中，约有五分之四为矛盾纠纷案件，这些纠纷不在公安部门职责范围内，却汇集到了公安派出所，牵扯了民警大量精力。公安机关职能作用更多地体现在保障人民民主专政上，工作表现更多地集中在打击、防范、管理、控制上，对于调解民间矛盾纠纷并不专业。人民调解是由人民调解组织通过说服、劝导等方式，在纠纷当事人自愿平等的基础上，促使当事人互谅互让、化解纷争的纠纷解决方式。相比公安机关的行政调解，人民调解更利于从根本上化解矛盾，修复受损的社会关系。实行“公调对接”，既发挥了人民调解的优势，也有效地弥补了公安机关任务繁重、精力分散的不足，提高了调解效率，预防了矛盾升级，从而使办案资源得到有效分配，能够更好地集中有限的人力、物力和财力去做社会治理和服务群众工作。

公调对接机制在实现公安110接处警工作与人民调解工作有机互动,形成对突发性矛盾纠纷强大化解的能力的同时，通过矛盾纠纷信息资源的共享,提升了源头性、苗头性问题的预警能力。公安机关将可调解解决的矛盾纠纷引导至人民调解组织调解，人民调解组织在矛盾纠纷排查过程中发现有刑事案件苗头的纠纷及时向公安机关报告，实现了源头预警联动，由被动调处向主动调处转变，这一转变大大解放了警力，方便了群众，促进了社会稳定。

二、“公调对接”机制的模式和流程

（一）公调对接模式。公调对接模式一般有三种：

进驻式。由人民调解委员会在公安派出所设立人民调解室，或直接在公安派出所设立人民调解委员会，长驻公安派出所进行调解。调解室或调委会由专、兼职调解员组成，专职调解员坐班开展日常工作，随时调解矛盾纠纷，兼职调解员轮流参与日常值班,不值班时听候指令参与调解矛盾纠纷。驻派出所调委会目前多见的是道路交通事故纠纷调委会，靠前受理调处交警移交或委托调解的道路交通事故赔偿纠纷。调解室除设在派出所，也可设在警务室，有些地方针对某类纠纷多发情况，在社区警务室设立人民调解室，如在景区警务室、小商品市场警务室设调解室。

一体式。在街道（社区）、村（居）设立警民联调室，人民调解组织与公安机关共同派员，一同调解矛盾纠纷。如在广西凭祥的中越边境，很多互市点设有“警民联调室”，调解员和公安民警根据纠纷情况随时调解。在福建厦门很多村（居）都建立起“警民联调室”，依托这些联调室构建起司法所、公安派出所、村（居）调委会三方衔接联动机制。公安派出所第一时间把适合人民调解的非警务纠纷“传递”给所属村（居）联调室，司法所则根据纠纷情况第一时间派去“调解专家”，指导或参与村（居）民警、调解员的纠纷调解工作。

引驻式。在人民调解委员会设公调对接办公室，由派出所派驻民警和调解员一起负责公调对接协调工作，包括案件移交、衔接、档案归档整理及对移交案件办理情况的监督跟踪等。如，浙江省海宁市斜桥镇调委会，设立“公调联动”办公室，办公室由派出所一名民警、一名保安和一名调委会调解员组成，负责公调对接协调工作，并在“公调联动”办公室开通公安专网，便于纠纷信息的快速传达和沟通。

（二） 纠纷受理对接方式。受理纠纷对接方式通常有三种：

告知调解。即公安派出所对适宜通过人民调解方式解决的民间纠纷，以告知或其他方式引导当事人到人民调解组织申请人民调解。具体而言，当事人报警要求公安机关予以解决或协助解决的民事纠纷，公安机关经审查后认为属当事人有权自行处分的、涉及民事权利义务的，可告知或劝说当事人向人民调解组织申请调解。

协作调解。即公安派出所和人民调解组织在调解各自法定职责范围内的案件和纠纷时，根据案件和纠纷的实际需要，互相指派工作人员参与协助对方的调解工作。如在发生突发性群体性矛盾纠纷时，公安派出所、司法所和人民调解组织发挥各自职能，共同处置突发群体性矛盾纠纷。一般而言，人民调解员在调解的经验和技巧上比公安派出所民警更为丰富和娴熟，而公安派出所民警在群众心目中更具传统权威性，公安派出所和人民调解组织相互参与协助对方法定职责范围内的案件和纠纷调处，利于充分发挥各自独特优势，互为补充，有效化解矛盾纠纷。

委托调解。即公安派出所把治安调解相关事务委托给人民调解组织实施。具体而言，公安派出所对依法可以适用调解的治安案件以及按规定可以和解方式处理的轻伤害案，经当事人同意，委托人民调解组织进行调解，调解达成协议并履行的，公安机关予以认可并根据调解协议依法予以结案，不再组织治安调解，也不再作出处罚决定；调解达不成协议，或者达成协议后当事人不履行的，公安机关再对案件依法作出处理。

（三） 对接纠纷范围。公调对接中，可以交由人民调解组织调解的纠纷案件大致有：

1、属于民间纠纷范畴的。公民与公民之间，公民与法人或其他组织之间，有关人身和财产权益方面的争执都属于民间纠纷。如婚姻、家庭、继承、赡养、扶养、邻里、小额债务、轻微侵权等传统民间纠纷和土地承包、村务管理、征地拆迁、环境污染、劳资工伤、物业管理、医疗、催讨欠薪等纠纷。调解民间纠纷是人民调解组织的法定职责。这类多适用于对接方式中的告知调解或协作调解。

2、属公安机关治安调解范围的案件纠纷。治安调解是指公安机关依法对因民间纠纷引起的违反治安管理的行为进行调解处理。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第153条：“对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私、非法侵入住宅等违反治安管理行为，情节较轻，且具有下列情形之一的，可以调解处理：（一）亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生纠纷引起的；（二）行为人的侵害行为系由被侵害人事前的过错行为引起的；（三）其他适用调解处理更易化解矛盾的。”

3、交通事故损害赔偿纠纷。

4、因民间纠纷引起的轻微刑事案件。根据《刑事诉讼法》第277条：“下列公诉案件，犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪，通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得被害人谅解，被害人自愿和解的，双方当事人可以和解：(一)因民间纠纷引起，涉嫌刑法分则第四章、第五章规定的犯罪案件，可能判处三年有期徒刑以下刑罚的;(二)除渎职犯罪以外的可能判处七年有期徒刑以下刑罚的过失犯罪案件。”刑法分则第四章、第五章分别是侵犯公民人身权利、民主权利罪和侵犯财产罪。这意味着民间纠纷引起的侵犯公民人身权利、民主权利和侵犯财产的轻微犯罪，以及渎职外的轻微过失犯罪，可以以和解方式处理。适宜和解的也适宜公安机关和人民调解组织进行调解。

2到4类多适用于对接方式中的协作调解或委托调解。

在实际操作过程中，有些矛盾纠纷，由于案情的特殊性，通过先期接处警不能立即对其定性，公安机关可以在取得接处警材料后，先行移送人民调解组织，当久调不下，或又发现其系违反治安管理行为较重或触犯刑法的，应立即移交公安机关依法查处。

三、“公调对接”机制的法理支撑

公调对接机制无疑是一种制度创新，任何制度的建立和创新均应在现行法律制度框架下，不违背基本法理。目前，我国尚无确立公调对接机制的规章以上的法律文件，但梳理相关法律规定可以发现，公调对接机制具备法理支撑。

《人民调解法》第18条规定：“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解”。《公安机关办理行政案件程序规定》第153条规定：“对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。”这说明，公安机关认为适宜通过人民调解组织调解的纠纷案件，可以通过告知等方式交由人民调解组织调解。

《人民警察法》第21条规定：“……对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助……”这里的纠纷指的是民间纠纷，解决民间纠纷不属于公安机关的法定职责，但当事人一旦诉求到公安机关，公安民警有义务为当事人提供帮助。这一规定为公调对接中，人民调解组织在疑难复杂纠纷中，可请公安派出所民警参与调解工作提供了依据。

不仅如此，《人民调解法》第20条规定：“人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。”《公安机关办理行政案件程序规定》第156条则规定：“对因邻里纠纷引起的治安案件进行调解时，可以邀请当事人居住地的居（村）委会的人员或者双方当事人熟悉的人员参加帮助调解。”《公安机关治安调解工作规范》第8条也规定：“公安机关进行治安调解时，可以邀请当地居（村）民委员会的人员或者双方当事人熟悉的人员参加。”可见，公安机关和人民调解组织互邀对方参与纠纷案件调解和民间调解，都是可以的。

四、“公调对接”机制的规范运作与管理

（一）规范对接程序

在公调对接程序中，告知调解与协作调解程序相对简单，委托调解程序相对需严格规范。在委托调解过程中要注意几点：

1、征询当事人意见。人民调解以自愿为原则，公安机关将纷纠案件移送人民调解组织前，应先征询当事人的意见，告知当事人公调对接的有关规定，并将当事人的意见记录在案。在当事人同意并在《同意委托调解书》上签字后才可移送。

2、对处警纠纷分流处理。公安110接报各类矛盾纠纷后，派出所等基层出警单位派员先期赶赴现场处警，较简单的、可以现场调结的纠纷现场解决；较为复杂、当场调解有一定困难的纠纷，处警人员判明纠纷性质后分别作出处理。对适合通过人民调解解决的矛盾纠纷，处警人在进行必要的先期处置工作后，移交人民调解组织调解。或110接报矛盾纠纷后，驻派出所调解员随110出警民警一同赶赴现场，现场接受移交进行调解或由调解员直接受理。

3、移送时附相关材料。公安机关将纷纠案件移送委托人民调解组织时，应制作填写《委托调解函》或《移送调解函》，书面告知人民调解组织纠纷案件的简要情况，由处警民警签字和派出所领导审查批准后，附带《同意委托调解书》及案件相关证据材料复印件等一起随案移送。对因民间纠纷引起的治安案件、刑事案件必须在伤情明确、损失清晰的情况下，才能将民事赔偿纠纷移送调解。

4、受理调解中相互配合。人民调解组织对公安机关移送的纠纷案件应当进行初步审查，对委托手续齐全、符合人民调解组织调解范围的予以接受，认为不宜适用人民调解的，应说明情况，及时移送回公安机关。人民调解组织进行调解时，公安机关不得停止对违法犯罪证据的收集查证工作，以确保人民调解及案件办理后续工作的顺利进行。人民调解组织需要查阅有关案件资料的，公安派出所要予以配合。

5、及时反馈与结案。人民调解组织对移送的纠纷案件的调解结果应当及时向公安机关反馈。经调解成功的，当事人签署人民调解协议书，公安机关可以依据《人民调解协议书》依法结案；调解不成功的，告知当事人通过其他合法途径解决，或移送回公安机关依法及时处理。经委托调解促成双方达成和解协议的轻微刑事案件，公安机关应根据刑事诉讼法的规定向人民检察院提出从宽处理或不起诉的书面建议。

6、进行回访。对经调解达成协议的，调解组织或公安派出所及时派员回访，了解并监督调解协议履行情况，听取当事人和群众对调解结果的意见和建议。

（二）规范日常管理

为确保公调对接机制效果，需进一步完善制度，加强管理。综合各地公调对接工作中的实战经验，管理制度大致有：

1、信息通报制度。公安派出所将社区警务室（片区民警）了解到的民间纠纷情况，及时告知人民调解组织；人民调解组织将排查了解到的矛盾纠纷和社会不安定因素，及时通报公安派出所，提早防范、调解。

2、定期会商制度。公安派出所与人民调解组织定期召开工作例会，通报衔接协作工作情况，及时分析研究解决问题。

3、联调协作制度。公安派出所调解治安案件和轻伤害案件，可以邀请人民调解员参加；人民调解组织在调解民间纠纷的过程中，可以邀请公安派出所民警参加调查和调解，发挥各自优势，共同做好突发群体性纠纷或重大纠纷案件的现场处置和纠纷化解工作。

4、首调负责制度。派出所移送的纠纷案件，在办理移送手续后，首接民警负责协助人民调解员进行矛盾纠纷的调解。

5、考核奖惩制度。负责指导人民调解工作的司法行政机关，对公调对接调解员每年进行年度考核和职业考核。基层司法行政机关对公调对接调解员受理、调解矛盾纠纷工作进行检查、指导和督查，对调结的纠纷，定期抽查回访，并做好调解员的业务培训、指导和考核管理工作，根据考核结果给予调解员物质或精神奖励。派出所协助进行考核工作。

6、人员选拨、培训制度。通过面向社会公开招考的方式，选拔善于做群众调解工作、经验丰富、责任心强、具备一定语言表达和文字能力的调解员承担公调对接工作。对调解员加强专业培训、岗前培训和年度培训等，提高调解员调解纠纷的能力和水平。

7、加大宣传力度。充分利用电视、广播、报纸等新闻媒体，大力宣传公调对接机制和人民调解工作，让群众了解公调对接机制，自愿接受人民调解。