创新社会治理体制 服务广大人民群众——以基层司法行政工作为视角

司法部基层工作指导司

党的十八届三中全会提出，紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。创新社会治理体制，是马克思主义中国化的又一项最新成果，是我们党对社会发展规律认识和把握的又一个新飞跃，既是坚持党的群众路线、更好服务保障改善民生的必然要求，也是有效应对当前矛盾纠纷易发多发、社会管理和服务问题突出形势的迫切需要，对于全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序具有重要意义。基层司法行政各项工作直接面对群众、服务群众，与群众切身利益紧密相关，是践行党的群众路线的重要内容，是创新社会治理工作的重要组成部分。要深刻领会、准确把握坚持党的群众路线、创新社会治理体制的新要求，全面推进基层司法行政工作上新台阶、新水平。

一、创新社会治理体制是坚持党的群众路线的必然要求

社会治理是政府、企事业单位、社会团体以及公民个人等，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。与社会管理相比，社会治理主体更加多元化，方式更加动态化，手段更加多样化，体现了法治与德治的统一，管理与自治的统一。从创新社会管理到创新社会治理，是我们党在社会建设理念上的一次新飞跃，是坚持党的群众路线、做好新形势下群众工作的必然要求。

（一）创新社会治理体制是贯彻党的群众观点的基本要求。群众观点是马克思主义政党的根本观点，是我们党在长期革命、建设和改革实践中，将马克思主义中国化的重要成果。党的群众观点主要内容是一切为了人民群众，一切依靠人民群众，向人民群众负责，向人民群众学习，其核心就是坚持人民主体地位。人民主体地位决定了党的一切工作都是为了人民群众的工作，党的全部任务就是为人民服务；人民主体地位决定了人民群众是历史的创造者，党的一切事业都必须依靠人民群众自身来实现；人民主体地位决定了人民群众的根本利益是衡量一切工作的最高准则，对人民群众必须高度负责；人民主体地位决定了群众的知识、经验和创造力最丰富、最伟大，必须虚心向群众学习。在推进中国特色社会主义事业的伟大实践中，必须始终牢固把握和自觉运用党的群众观点。社会治理是社会建设的重要内容，是中国特色社会主义事业的重要组成部分，要始终坚持人民在社会治理中的主体作用，贯彻党的群众观点，坚持党的群众路线，不断创新社会治理体制。党的十八届三中全会提出，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督；建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障；维护最广大人民根本利益，确保人民安居乐业、社会安定有序等，都充分体现了发挥人民主人翁精神、尊重人民首创精神、动员组织人民投身社会治理的基本思路，体现了党的群众观点基本要求。

（二）创新社会治理体制是做好新形势下群众工作的迫切要求。社会治理工作，一定意义上讲就是做群众工作。新形势下群众工作呈现出许多新的显著特点，对社会治理体制提出了新的更高要求。如群众权利意识不断增强，以前没有意识到的权利现在意识到了，以前不敢争取的权利现在敢争取了，以前没有办法争取的权利现在有新的途径去争取了，“人民民主意识的增强会促使人们向政府提出各种要求，并导致政治参与的扩大以满足这些要求”，传统的自上而下的社会管理模式局限性日益显现。特别是随着我国社会快速转型，群众诉求问题逐渐复杂，一些历史遗留问题与现实问题、经济利益诉求与政治利益诉求、多数人合理要求与少数人无理取闹相互交织、错综复杂，对新时期群众工作带来巨大压力和挑战，必须改变过去相对单一、刚性的传统社会管理方式，探索创新更加多元、柔性的社会治理体制，更好适应群众工作新形势。

（三）创新社会治理体制是维护群众切身利益的必然要求。我国正处于跨越中等收入陷阱并向高收入国家迈进的历史阶段，矛盾和风险比从低收入国家迈向中等收入国家时更多更复杂。随着我国改革进入攻坚期深水区、发展进入转型期，利益格局调整广度深度加大，社会矛盾呈现出多样性、关联性、组织性、易变性等新特点。这些纠纷大多是人民内部矛盾引发的，大多涉及群众切身利益，如果在初始阶段没有得到及时有效化解，矛盾纠纷不断累积、激化，往往会小事拖大，一起普通的民间纠纷就可能演变成非正常上访、群体性事件，甚至引发个人极端事件、刑事犯罪案件和公共安全事故，最终受损害的还是群众。创新社会治理体制，就是要改变过去政府“单打一”、被动滞后的管理服务方式，发挥政府、单位、社会组织和群众等各方优势，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态，才能最大限度地维护群众切身利益。

二、基层司法行政工作是创新社会治理体制的重要内容

创新社会治理体制的主要任务包括反映群众诉求、规范社会行为、协调社会关系、调整利益格局、化解社会矛盾、解决社会问题、增强社会活力，目的是通过改革完善社会治理体制，提高社会治理水平，在社会和谐稳定基础上不断增强社会的创新创业活力。其中，社会的和谐稳定是前提和基础。司法所建设工作、人民调解工作和刑满释放人员的安置帮教工作等基层司法行政工作，直接面对群众、服务群众，是化解矛盾、维护稳定的工作，是推进社会治理体制创新工作的重要组成部分，对于推进平安中国、法治中国建设意义重大。

（一）司法所是创新社会治理的重要平台。社会治理的重心在基层，乡镇、街道既是加强基层社会管理、构建和谐社会的重要基础，又是服务城乡居民的重要窗口。加强城乡基层组织建设，在基层形成一个横向到边、纵向到底的社会治理体系，对于动员和组织人民群众有序参与和互助服务具有重要作用。司法所作为国家基层政法机关的重要组成部分，在基层社会治理工作中担负着重要职责。司法所是司法行政工作的一线平台，是服务社会、服务群众的重要窗口,是司法行政工作方针政策的具体落实者，是司法行政工作绝大多数职责任务的具体承担者、组织者、实施者。近年来，全国4万多个乡镇、街道司法所不断规范发展，工作网络积极向村（居）社区延伸工作，许多地方设立了“司法工作室”、“村居法务室”、“司法便民服务中心”等，为广大群众提供更加高效便捷的服务。

（二）人民调解是创新社会治理的重要方式。妥善化解社会矛盾是创新社会治理的一项重要内容。人民调解是正确处理人民内部矛盾的一项基础性工作，与其他纠纷解决方式相比，具有显著的独特优势。人民调解组织是依法设立的基层群众性自治组织，人民调解员来自群众，面向群众，与群众感情深、联系紧，人民调解工作是把群众组织起来办群众自己的事，用群众喜闻乐见的方法化解群众之间的矛盾纠纷，做人民调解工作本身就是做群众工作，就是创新社会治理工作。50年前，浙江枫桥创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的经验。毛泽东同志非常重视，作出重要批示：“要各地效仿，经过试点，推广去做。”经过不懈探索和创新发展，“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”成为“枫桥经验”的最大亮点，也成为新时期人民调解工作最突出的特点。近年来，全国80多万个人民调解组织和400多万名人民调解员充分发挥职能作用，坚持自我管理、自我服务、自我教育、自我约束，每年化解矛盾纠纷都在900多万件，为创新社会治理、维护社会和谐稳定作出了积极贡献。

（三）特殊人群服务管理是创新社会治理的重要手段。社会治理说到底是对人的管理和服务。从这个意义上说，融群众工作和民生问题于一炉，其核心是全心全意为人民服务。这里的人民群众，既有绝大多数的普通群众，也有一些特殊人群。刑满释放人员的教育帮扶和服务管理是一项重要的特殊人群工作，对维护社会和谐稳定、减少重新违法犯罪具有重要的基础作用。目前，全国处于安置帮教期内的刑满释放人员有382万余人。各级司法行政机关认真落实安置帮教措施，对重点帮教对象实行必接必送，做到无缝衔接。通过提供职业技能培训、就业指导、开发公益性岗位、建设安置基地、落实优惠政策等措施，妥善进行安置。特别是对生活困难人员，帮助落实最低生活保障和临时性救助等，使他们能够及时得到帮扶，生活有出路、有奔头，减少重新违法犯罪倾向。

三、按照创新社会治理体制的部署要求，全面推进基层司法行政工作

坚持党的群众路线、创新社会治理体制，对运用法治思维和法治方式，开展依法治理、源头治理、综合治理提出了更高要求，也对基层司法行政工作提出了新的更高要求。要深刻领会、准确把握这一新要求，立足工作实际，全面推进基层司法行政工作上新台阶、新水平。

（一）坚持抓基层打基础，进一步推进司法所建设。基层基础始终是社会治理创新的重点和难点，要适应新型城镇化建设要求，在巩固乡镇司法所建设成果基础上，重点加强城市街道和各类开发区司法所建设，针对城市街道和开发区司法所工作任务繁重、业务用房紧张、人员力量不足、管理体制不完善等困难和问题，大力加强完善城市街道、各类开发区司法所设置，从实际出发，进一步完善开发区司法所管理体制，形成应设尽设、机构独立、编制单列、职能强化、管理规范的格局；积极争取将城市街道、开发区司法所纳入城镇化建设总体规划，通过新建、改扩建、购买、置换等措施，保证城市街道、开发区司法所有独立的办公业务用房；通过落实政法专项编制、争取地方编制和政府购买公益性岗位等方式，增加城市街道和开发区司法所工作力量；落实司法所经费保障政策，将城市街道和开发区司法所人员经费、公用经费、业务经费等列入财政预算，不断提高保障水平。要加快推进乡镇司法所规范化建设，进一步加强组织机构、干部队伍、业务能力、所务管理、基础设施和信息化建设，提高履行职责的能力和水平。要积极推进司法行政工作和网络向村（居）社区延伸，将司法行政工作覆盖村（居）社区，为人民群众提供更加便捷高效的法律服务。

（二）坚持群众工作基本方式，进一步做好人民调解工作。“枫桥经验”的核心就是坚持走群众路线，突出群众主体地位，从群众中来，到群众中去，把群众工作的触角延伸到千家万户，抓源头、抓苗头、抓基础，把矛盾化解在基层、把问题解决在当地、把隐患消除在萌芽状态，实现一方的和谐平安。要坚持和发展“枫桥经验”，坚持群众工作基本方式，注重源头预防、抓早抓小，及时就地化解矛盾纠纷。要依法规范人民调解组织设置和人员组成，规范人民调解委员会名称、标识、标牌、统计报送等，切实为群众提供便捷高效的服务。要适应社会矛盾纠纷发展变化的新要求，积极稳妥发展行业性、专业性人民调解工作，在矛盾纠纷多发、适宜人民调解方式、行业主管部门支持的领域，积极推动设立行业性、专业性人民调解组织，提高专职人民调解员比例，指导建立完善政府投入为主的保障机制，及时有效解决交通、医疗、劳动争议、征地拆迁、环境、物业等领域矛盾纠纷。要积极参与完善人民调解与行政调解、司法调解联动工作体系，协调配合行政机关、司法机关健全完善案件引导、移交、委托人民调解等工作制度，充分发挥人民调解在社会矛盾纠纷调解工作体系中的基础性作用。

（三）坚持特殊人群救助与管理并举，进一步做好安置帮教工作。过去对特殊人群主要是以“管”、“控”手段为主，这种方式较为生硬，行政成本较大，难以达到预期效果。要创新社会治理手段，就必须坚持救助与管理并举，建立健全政府、社会、家庭三位一体关怀帮扶体系，落实刑满释放人员救助管理措施，努力帮助刑满释放人员解决就业、就医、就学等实际困难，促进其顺利融入社会。要切实加强服刑人员信息录入和信息核查工作，及时掌握服刑人员基本情况；要健全完善刑满释放人员衔接制度，落实必接必送措施，确保无缝衔接；要大力推进刑满释放人员安置基地建设，为“三无”（无家可归、无业可就、无亲可投）等刑满释放人员提供临时性食宿、教育、培训和救助服务，同时积极鼓励和支持各类有安置意愿和安置能力的企业建立刑满释放人员安置基地，吸纳刑满释放人员就业；要切实做好刑满释放人员就业救助工作，落实国家各项促进就业和社会救助政策，提高就业安置率；要依托基层群团组织和社会帮扶力量，对刑满释放人员开展经常性的思想政治、法制、道德和文化教育，激励引导其遵纪守法、自食其力。