加快推进进城农民市民化

王祖强

作者为中共浙江省委党校经济学教研部主任、软科学研究所所长，浙江省“科学发展观与浙江发展研究中心”特约研究员

十八届三中全会指出，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换，形成新型工农城乡关系。这一重要论述，为深化农村集体产权流转制度改革指明了方向。当前，农民进城的意愿下降是制约浙江新型城市化发展的新矛盾、新问题，目前尚缺乏简单明了的一揽子解决方案。重要原因之一在于传统农村集体产权局限于农村内部（村域或乡域）的狭窄范围，及其封闭、分割、固化、散乱和低效的状态，市场机制在促进农村资产交易、变现和保值增值上运行不畅，发挥的作用不大。交易权是一种十分重要的财产权益，农村农民依然十分缺乏，对进城农民尤其珍贵和迫切。因此，亟需用新的改革思维联动推进户籍制度与农村集体产权制度、宅基地使用权制度改革，满足进城农民在户籍关系脱离后对集体资产的利益诉求，为农民进城注入新的动力。

农村各种集体资产权益因其与农民户籍身份结合固化在一起，成为进城农民的主要牵挂和“农转非”积极性明显下降的经济诱因

当前，浙江推进新型城市化遇到一大矛盾与困难，就是进城农民“农转非”的积极性明显下降，大量转居、转业到城镇的农户、大中专在读学生等拒绝将户口迁移到工作或学习所在地。2012年，浙江常住人口城市化率达到63.2%，已经达到世界平均水平，但城镇户籍人口比重仅为32.0%，相差近31.2个百分点，相当于1900万进城农民没有真正成为市民。新世纪初期，浙江每年农转非人口还能保持在35万人左右，但到2012年浙江农转非人口下降到不足16万。国务院发展研究中心课题组调查显示，74%的农村户籍流动人口愿意在城市长期居住，但不愿意放弃农村户籍。即使是较富有的以从事非农产业为主、有较稳定收入来源的农民，通常也不愿意放弃农村土地，即使长期定居城镇，也没有将户口迁入城镇，成为了典型的“两栖人口”，形成了对城市和农村土地的双重占用。

这就造成了严重的经济社会悖论：一方面，农村建设用地和宅基地大量闲置，而城市化和工业化用地供应严重短缺；另一方面，农村集体资产大量固化闲置、不能变现增值，而农村发展资金与农民进城的能力严重不足。究其原因是农民拥有的集体资产所有权、土地承包经营权和宅基地使用权的权益十分巨大，例如义乌市、瑞安市、萧山区和鄞州区等近郊农民的人均集体资产（土地）权益在100万元-300万元之间，各种集体资产权益又与农民的户籍身份结合固化在一起，成为进城农民的主要牵挂和非转农“逆城市化”的经济诱因。

虽然现在农村的建制变了，农民的身份变了，居住的方式变了，但农村集体资产的产权制度与管理模式依然如故，成为制约进城农民市民化的一大遗留问题。进城农民对村级集体资产管理、权益维护不放心，怕集体资产流失、被平调、被侵占，影响到农村社会发展和稳定，也阻碍了行政村向城市社区的转型，阻碍了现代城市的发展。农村集体资产(经营性资产和公益性资产)所有权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权和宅基地使用权等是农民的基本权益，无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺他们的合法财产权。但户籍与村集体资产所有权相互联结，使社会资源固化在农村，容易出现经济发展与社会发展的板结现象。

推进城乡要素平等交换，是进城农民重要的改革诉求，是一项富裕农民、增加农民财产性收入的惠民工程

在推进农村土地制度和户籍制度联动改革方面，无论是浙江嘉兴“两分两换”和温州“三分三改”，还是江苏“三集中、三置换”和广东“双转移战略”，本质上都是以“分”促“换”的破解思路，借助于制度创新实现农民身份与各种集体权益的分离，打破农民户籍、身份与各种集体资产权益紧密结合固化的状态，在此基础上，通过扩大市场交易和流转范围，逐步逐项打破传统固化了的个体社会身份界限，为发挥市场在农民市民化中的基础性作用创造制度环境。

当前浙江各地正在进行的农村集体经济股份制改革，初步打破了农村集体产权模糊、封闭、散乱和低效的状态，但因商品化、市场化程度不够，依然缺乏交易、流转和变现增值的能力。因此，要允许股权继承、转让，疏通股权流转和交易渠道。农村股权交易流转的范围越大，越有利于农村经营性资产保值增值，对于有可能导致的股权集中，不要有太多顾虑，自愿、自主的交易，在更广阔的社会平台上的交易，具有更好的价值发现功能，更有利于农村资产交易变现、保值增值和实现共同富裕。目的是要在等价交换基础上实现农村生产关系的革新，实现农村土地与劳动力、资产权益与户籍身份的分离，创造出新型生产关系。

新型城市化不仅包括农民就业和居住的城市化，还包括农民宅基地使用权、农村集体建设用地使用权、农村集体资产所有权和农业土地承包经营权的商品化、市场化。进城农民的核心利益诉求是，将全部经营性资产、土地等资源性资产和公益性资产折股量化到人，在此基础上，推动农村资源资产化、商品化和证券化，扩大交易流转范围，通过市场交易实现资产变现和保值增值。

建立进城农民宅基地退出机制，扩大宅基地使用权交易转让的范围，帮助进城农民实现宅基地使用权交易变现增值

宅基地使用权是农民的一项重要的财产所有权。建立进城农民宅基地退出机制，这是新型城市化最为艰巨的制度创新重任之一。对农民而言，住房是其最大的资产，如果农村宅基地和住房可以交易变现增值，举家外出的农民可能通过转让变现而筹集一部分进城长期居住的资金，从而增强农民市民化的能力。对城市发展而言，宅基地的流转可以提供城市发展最紧缺的土地资源。

把农村宅基地使用权交易流转局限于农村内部（村或乡镇）的狭窄范围，十分不利于降低交易成本、提高土地资源的利用效率。需要从理论准备到制度设计两方面入手，帮助进城农民实现宅基地使用权交易变现增值。当前浙江农村土地制度改革的最大的亮点在于允许农村房屋所有权的交易，迈出了把农房的抵押和置换范围扩大到县域的重要一步。尽管政策并未突破红线，农房交易范围仍限于本村，但在县域范围的抵押贷款和置换交易功能依然实现了农房价值的重估，为农房扩大交易范围打开了突破口。从禁止宅基地租赁、买卖，到允许其在本乡镇出让、买卖，再到允许其在县域范围抵押和置换，这无疑是农村土地市场发展过程中的一个里程碑式的进步。政策藩篱正在一步步被突破，交易范围正在不断扩大。

农村宅基地交易流转宜疏不宜堵。应制定宅基地流转制度，依法准许宅基地入市，建立合理规范的农村宅基地流转平台和渠道，打破城乡二元分割的土地利用机制。宅基地与户籍农民所享有的各项福利挂钩的，这是宅基地难以顺利流转的核心。要逐步实现宅基地与农民的身份福利的分离，非集体内成员、非农人员不能因为购买宅地基就享有集体经济组织的福利待遇。要通过交易流转让农村宅基地随着农民进城而减少。

率先在浙江农村建立现代产权制度和新型财产权利关系，使农村的集体资产、集体土地和成员向社会资产、社会土地和社会人转变

农村集体股权交易流转有望成为新一轮改革的重点。结合近期习近平总书记在武汉农村综合产权交易所以及李克强总理在常熟市家庭农场调研讲话的内容看，种种迹象表明中央对此持开放态度。农村股权流转问题不仅涉及到产权能否交易、转让和继承，而且涉及到进城农民户籍关系脱离所在集体时能否带走自己的合法财产。集体资产股权的流转性关系到集体成员投资入股的积极性和农村经济的长远发展。因此，应积极搭建县级乃至省级集体股权交易平台，培育集体经济股权交易市场，逐步突破农村集体股权的地缘性、封闭性和福利性限制，通过市场交易在农村建立新的财产权利关系。

农村集体产权很有可能一跃变身为活跃的资产，给城市化注入新能量。只有使集体属性人转变成社会自然人，进城农民市民化问题才能得以解决。具体来说，农村集体经济要从根本上实现“五个转变”：（1）从传统集体产权制度向现代产权制度转变；（2）从封闭、固化的产权形式向开放型、可交易的产权形式转变；（3）从单一的土地和物业租赁经济业态向综合型经济业态转变；（4）从股份经济合作社向公司制、集团型股份企业转变；（5）从依赖集体分红的农民向享受城市社会保障并承担资产经营风险的股民和社会人转变。