“村改居”社区建设的厦门实践

刘 平

“村改居”社区建设的厦门实践

刘 平

“村改居”社区建设，既是城乡一体化建设的重要内容，也是社会治理的关键环节。在全面深化改革和推进国家治理现代化的进程中，深化“村改居”社区建设是关乎全局惠及民生的战略性、基础性工作。

厦门“村改居”社区建设成效

（一）管理体制机制更趋完善。实行社区管理和服务职能与集体资产的经营管理职能相分离，依法、科学理清“村改居”社区居委会与原村集体经济组织的职能和关系，社区的10项自治工作、51项协助政府职能部门常规工作全部整合到“村改居”社区。以“三有一化”（有人有钱有场所、构建城市区域化党建格局）为重点，积极推进以社区党组织建设为核心的“三位一体”（党组织、居委会、工作站）建设。开展社区网格化建设、落实社区事务准入制度为契机，实现社区工作者“六个统一”（招聘、待遇、身份、职责、管理、考核）；调整了社区工作者待遇标准，全面落实中央、省要求社区“两委”成员、社区专职工作者的工资报酬不低于上年度社会平均工资水平。建立了基础信息平台，积极为居民提供人口登记、治安管理、公共卫生、劳动就业、医疗保险、计划生育、居家养老、优抚安置、留守儿童看护等基本公共服务和民生保障服务。全市81个建立了社区综合服务站的“村改居”社区公共服务从业人员约3100多名，综合服务覆盖率达87.5%。

（二）集体资产改制持续推进。39个“村改居”社区完成集体资产改制工作，16个社区正在积极稳妥推进改制。已按分步实施、循序渐进、居民认同的思路，探索成立社区经济合作社、成立社区股份合作社、建立独立法人组织等改制模式。农业部在全国农业政策法规工作会议上充分肯定“厦门推进农村集体经济组织产权制度改革，实现农民财产权益资本化，为拓宽财产性收入来源积累了经验”。省农业厅在全省总结推广厦门农村集体产权制度改革经验。

（三）社会保障体系逐步建立，基础设施建设不断改善。实现城乡居民社会保障全覆盖，已将“村改居”社区居民纳入社会保障范围。实行城乡一体的就业援助政策，将“村改居”居民纳入就业援助范畴，加大对“村改居”社区居民转岗就业和创业的扶持力度，举办针对失地居民的就业招聘会，免费提供技能培训。开发社区卫生、治安、市场协管员等公益性岗位，重点安置“村改居”社区居民。将“村改居”社区纳入全市“十一五”、“十二五”城乡一体化、岛内外一体化、统筹城乡发展综合配套改革计划等发展战略规划。

“村改居”社区建设面临的问题

（一）“村改居”新瓶装旧酒。为加快推进城市化建设，前些年有的区对“村改居”社区工作还缺乏深入研究，没有严格遵守《村民委员会组织法》和尊重居民的意愿逐步开展，在条件尚未完全具备的情况下强制推进，造成“村改居”社区工作进展不平衡，差别较大。有的部门推出的政策没有得到落实，市政设施、公共服务建设没有按城市社区标准同步推进和实施，造成“村改居”社区群众意见较大。有的街镇对设置社区居委会的条件、程序把握不严，日常工作指导不力，“村改居”社区沿用原来的管理模式，只是换个“牌子”。

（二）生育政策并轨难度大。

1. 现行城乡“双轨制”计生政策使城镇生育政策在“村改居”社区中执行难。按照《福建省人口和计划生育条例》、《福建省农村人口生育政策适用规定》规定，“村改居”社区适用农村生育政策、过渡期为5年，5年后，“本人仍然在所在村依法承包责任田（包括耕地、林地、荒地、滩涂、果园等），视为农村人口”，按照农村生育政策执行。根据规定，各区对未被纳入城镇社会保障政策对象范围的“村改居”社区居民的计生对象，仍按农村计生对象给予奖励优惠政策。目前，全市“村改居”社区60%以上的居民还在从事农业、种植业等传统行业，按上述文件规定，可以不受5年过渡期限制，继续执行农村生育政策；而“村改居”社区中30%多居民没有“依法承包责任田”，按照城镇生育政策执行，于是，就出现了“一村两制”现象。

2. 计生奖惩的利益导向对“村改居”社区计生工作产生负面影响。一是不符合计划生育出生人口不得计入拆迁补偿安置人口的政策执行不到位；二是个别区对政策外生育处罚、征收社会抚养费执行不到位；三是有的区对独生子女户、二女户分配集体资产多一人份额的奖励政策执行不到位。

3.“村改居”社区家庭现实问题和传统观念影响计生政策落实。独生子女家庭养老问题比较突出，子女升学、参军、进城务工等离家后，出现“空巢老人”，缺乏亲情抚慰，而且目前“村改居”社区养老保险仍属低水平，很多家庭依靠子女养老，失独家庭这一方面的问题就更加突出。另一方面，“村改居”社区居民原本就是农村居民，群众受宗族势力影响，“多子多福”“家大业大”等传统观念根深蒂固，想“生二胎”或“儿女双全”的生育意愿还较强，与现行较严格的城镇生育政策有较大差距。

（三）社区居民生活方式转变难。一方面，因受传统生活习性的影响，“村改居”社区居民仍沿用传统生活方式、思维意识和生活习惯，对社区居委会的认同停留在村委会管理模式上。另一方面，城市生活成本较高，日常生活有诸多不便，家庭生活感到不舒适。

（四）社区体制机制改革推进难。一是社区居委会工作方式滞后。城市社区居委会实行集中办公制度，而村民委员会一般不要求集中办公，“两委”成员除担任村居“两委”成员享受政府给予生活补贴外，许多人还承包（租）责任田（山林、养殖场等），拥有宅基地、采石场、加工场等生产资料，从事生产经营活动，一些社区主要领导还兼任集体经济组织负责人（法人代表），生产经营空间和生活自由度较大。二是社区治理机制改革难。近年来，全市各区虽然实行了村财镇（街）管、集中报账、村务公开、民主监督等一系列制度，但是村居集体资产没有改制，社区“三资”（资金、资产、资源）没有进行确权登记、量化评估难度大。目前，有的社区居委会与集体经济组织的职能没有剥离，关系没有理顺，政企不分，给社区治理机制改革带来困难。

如何突破“村改居”社区建设瓶颈

1. 推进集体资产改制，壮大集体经济组织实力。探索集体经济组织税务征收、银行账户开户等创新做法，着力解决集体资产改制“瓶颈”问题。着眼“村改居”社区居民增收致富，推进项目带动战略，培育新的经济增长极。指导社区对集体经济组织的“三资”（资金、资产、资源）的科学管理，实现资产的保值增值。

2. 加快“村改居”社区基层治理机制改革。按照城市社区工作者的报酬标准落实待遇，对已实行集中办公的81个“村改居”社区1000多名社区工作人员进行岗位员额核定、组织考核和身份转换。对完成集体资产改制的社区组织进行公共管理和服务职能和集体经济组织职能的剥离，逐步实行政企分开，规范管理。对“村改居”社区社会工作人才队伍进行整体规划。建立社区工作科学的绩效考核机制，改革计生、综治等专项工作考核办法，科学合理设计并慎用“一票否决”，调动社区工作者积极性。

3. 加大对“村改居”社区的公共财政投入。落实民政部要求，每个社区每年为民服务经费不少于20万元，全市165“村改居”社区共需3300万元。落实省里要求，对全市2012年新成立的14个社区的综合服务站每个给予30万元的建站补助，合计420万元。根据市财政实际，对偏远和基础薄弱的社区由市给予必要的支持。

4. 推动基本公共服务向“村改居”社区延伸。推进“村改居”社区服务业发展，推动政府购买服务，促进医疗卫生、教育、交通、市政建设等基础民生项目向“村改居”社区延伸，逐步取消优抚、低保、养老、社会福利等政策性优待优惠项目的城乡差异。深化社区“同驻共建”活动，提升社区服务和管理水平。每个社区培育1-2个服务管理品牌。

5. 落实计划生育政策，把握计生工作导向。对“村改居”前户籍已经在原来社区的家庭、未纳入城镇居民社会保障范围的，在生育政策的5年过渡期满后，继续执行农村计划生育家庭奖励扶助制度。探索建立城镇独生子女家庭奖励扶助制度，实现全市独生子女家庭奖励扶助的全覆盖，逐步落实“城乡一体化”计划生育奖励优惠政策。加大对独生子女家庭的优惠扶助，推动出台计划生育特殊家庭扶助政策。妥善解决征地拆迁与计生工作的矛盾，遏制通过超生获取额外征地拆迁补偿款的现象。

6. 严格执行土地政策，规范房屋管理。开展好全市统一的集体土地所有权核实变更登记工作，加强土地利用、土地征收、耕地保护、土地整治、权属登记等管理，切实保护农民的合法权益。继续坚持冻结我市所有村居宅基地审批，对土地已经用完的社区，其公租房纳入全市公租房保障建设体系进行管理，各社区不再另行建设。依法执行房屋交易和征收补偿政策。

7. 加快综合服务场所建设和住宅小区管理。加强对“村改居”社区的规划设计、预留“五室七站”和民生项目设施空间，通过改建、扩建、置换、租赁等办法，扩大综合服务场所。落实市级财政对全市新成立社区综合服务站补助标准。加强对“村改居”社区住宅小区管理的行政执法；街道办事处和镇人民政府要加强对社区居委会指导，充分发挥社区自治组织的协调作用和志愿者的协助作用；健全完善业主委员会和小区物业管理制度，开展规范服务。抓好“村改居”社区居委会、业主委员会、物业管理机构三方之间互动、互信、互助工作，由各区民政局牵头，各区、街（镇）和区建设局配合。推进社区信息化建设。深化“村改居”社区网格化建设，建设以社区居民、房屋和法人信息为基础、包含社区办公、管理、数据于一体的社区信息管理服务平台。着重针对流动人员多、情况复杂等特点，加强管理创新，实现精细化管理，提供人性化、多元化、多样化服务。

8. 细化部门职责，推进各项工作协调发展。依托市现有领导小组和办事机构，进一步完善“村改居”社区建设工作机制。结合推进落实“美丽厦门共同缔造行动计划”和组织开展和谐社区示范城市创建，细化推进“村改居”社区建设项目指标体系，明确相关部门职责，定期跟踪考评，适时总结推广“村改居”社区建设经验，确保“村改居”社区建设稳步推进。

（作者系福建省厦门市民政局局长）