扩权强县改革中的问题、原因与对策研究——以重庆市为例

● 陈文权 闫 建

扩权强县改革中的问题、原因与对策研究
——以重庆市为例

● 陈文权 闫 建

进一步简政放权，扩权强区强县，是党的十八大和十八届三中全会以及重庆市市委四届三次全会明确的重点工作任务。2013年12月至2014年4月，就“扩权强县”主题，课题组对重庆市巴南区、潼南县、奉节县和酉阳县进行了实地调研，并对在重庆市委党校学习的第46、47两期区县党政领导干部进修班进行了问卷调查和座谈。本文重点对重庆市直辖以来扩权强县的发展历程进行回顾，分析扩权改革中存在的问题，并深入剖析产生这些问题的原因，这些工作将有助于探索适合市情的扩权强县之路。

一、重庆直辖以来推动扩权强县改革的历程

重庆市具有中等省级行政区幅员，先后经历了直辖前的3县8区、9区12县，直辖后合并原涪陵、万州、黔江地区形成40个区县，2012年区县合并后有38个区县。

“强县扩权”最早启动于2006年，重庆市委二届三次全委会作出了把万州、涪陵、江津、合川、永川和黔江建设成为六个区域性中心城市的决定，当时，强县指的就是这六大中心城市。涪陵、万州、黔江、永川、合川、江津六大中心城市积极探索建立了地方政府与垂直管理部门相互配合、统筹协调机制；探索性地让市级行政事业单位在六大区域性中心城市设立分中心，同时赋予分中心行使市级许可审批和监管权力，以提高六大区域性中心城市行政效率和统筹协调能力。2007年，重庆市委三次党代会又作出了构建“一圈两翼”区域发展新格局的战略部署，明确将万州、黔江作为重庆三峡库区和渝东南“两翼”的中心城市进行开发建设。2009年，国务院出台了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，明确提出：实施“一圈两翼”开发战略，着力打造以重庆主城为核心、一小时通勤距离为半径的经济圈，加快建设以万州为中心、三峡库区为主体的渝东北地区和以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区，形成优势互补的区域协调格局。2010年以来，市委市政府又相继出台了《关于加快把万州建成重庆第二大城市的决定》、《关于加快涪陵区经济社会发展的决定》、《关于加快把黔江建成渝东南地区中心城市的决定》、《关于加快江津、合川、永川经济社会发展的决定》等文件，强调必须加快推进六个区域性中心城市建设，并出台了很多优惠政策。

重庆市目前有38个区县，除六大强县（中心城市）外，还有32个区县。新一轮的简政放权，开始面向所有区县。按照全市功能区域划分和区县功能定位，向区县放权，充分调动区县的主动性和创造性。

到2011年第6轮区县扩权改革，市政府已对万州区放权303项，对黔江区放权272项，对涪陵区放权275项，对永川区、江津区和合川区放权247项，对主城9区放权186项，对其它区县普遍放权238项。 共清理界定乡镇执法职责24项，明确执法协助义务15项，对乡镇放权14项，基本建立了符合市情、规范高效的新型直辖市行政管理体制。①

2013年，按照《重庆市人民政府关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定 》和《重庆市人民政府关于发布2013年行政审批制度改革事项目录（第二批）的决定》等相关文件精神，重庆市共承接国家下放的审批项目34项，取消95项，下放310项，各区县正按照要求全面落实相关工作，用好用活下放的权力，促进扩权强县战略的实施。

二、扩权强县中存在的问题及原因分析

（一）扩权强县中存在的问题

1.权力下放不彻底

扩权遇到的最大障碍是部门权力和利益的干扰。这种负能量巨大且相当顽固，放权不止于割部门的“肉”，用一些部门的说法叫“丧权辱部”②。市级部门已经取消的行政审批事项数量不少，但不少权和利的含金量不大，真正“含金量”高的仍在市级部门手上。如市气象局的“大气环境影响评价使用非气象主管部门提供的气象资料审查”、市体育局的“经营高危性体育项目许可”，还没有下放给区县；市国土房管局的“市县级人民政府地质矿产主管部门审批的采矿权转让审批”也没有全口径下放，这些含金量高的审批权限未真正下放或缩水下放，必然会影响到区县经济社会的发展。有受访干部认为“有些权力下不下放对区县意义不大”。“惜权”导致了本应赋予县的权力没有真正放到位，本应由县享受的政策没有真正落实到位。

此外，国土规划执法检查工作已由区县组织实施，但罚没收入全部上缴市级财政；五大社会保险基金中，风险较大的医保、工伤保险区县要分担，而风险小、积余多的失业、生育保险却没有区县的利益分配机制，这最终导致责、权、利不对等，责任在区县，而权力和利益在市上。

2.权力下放不配套

在现行体制下，人权、财权、事权在市级的垂直管理部门并不受扩权改革的约束。如规划、国土、环保等前置的权限未同步下放，造成在区县审批的项目还要市级相关部门审批。虽然2013年国家发改委、国土部、环保部、住建部和银监会联合印发了《关于改进规范投资项目核准行为加强协同监管的通知》（发改投资[2013]2662号），明确要求各地方、各部门不得以任何名义变相审批企业投资备案项目，同时要进一步改进和规范核准行为，提高行政效率和效能，加大行政行为透明度，但在实施中还需要一个过程。权力下放不同步、不配套，导致容易出现“仍需上级部门审批或办理的事项上级部门不受理，区县又无权办理”的尴尬局面。同时，垂直管理体制削弱了区县的权力，区县无法对其进行宏观调控，区县权力被支解了，扩权政策也显得无能为力。

3.权力承接不给力

长期以来，由于层级限制和区县政府服务能力、效能不理想等原因，在区县的不少部门均存在承接不给力的现象。如区县的环境监管能力较弱，一直是制约其环境管理水平提升的重要因素。扩权改革后，区县环境管理权限扩大了，但区县环境监测机构不仅面临着机构队伍的缺乏、监测装备设施的缺少，更缺乏专业监测技术人员力量以及监测手段。区县监测能力与环境管理权限扩大后应承担的工作任务还不适应。

4.对权力的监督有待加强

扩权强县改革使区县获得了较大的经济管理权限，容易导致县产生做大城市建设和规模的冲动，造成县之间重复建设和地方管理混乱等问题③。比如争先恐后搞开发，盲目攀比，竞相出台招商优惠政策，甚至在土地、税收等方面给予“超国民待遇”；不顾区域、产业、人口、环境等因素的协调与制约，形成遍地开花、无序建设的“开发热”、“建设热”。

此外，由于监管不力，也出现了下放的权力又上收的问题，引起群众不满。比如，2008年以前，婚姻登记可以在镇街办理，但由于权力下放了，监管却没有跟上，导致婚姻档案缺失、审查不严谨等问题，市里又将此项权力上收到区县民政局集中办理。因此，在政策执行的过程中，如何对权力进行监督，保证监管力度不减弱也是一个难题。

（二）原因剖析

1.县的经济基础差、底子薄。重庆是直辖市体制，却有着中等省的构架，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，城乡区域发展差距大。县域经济整体上表现出“农业大县、工业小县、经济弱县、财政穷县”的特征。目前在38个区县中，尚没有1个县进入全国百强县，且仍有18个国家和市级贫困县，167万贫困人口。

2.区县功能定位趋同。直辖以来，重庆先后提出了“三大经济发展区”、“四大工作板块”和“一圈两翼”的思路，推动了重庆的稳步发展。然而，各区县功能定位不清晰、发展趋同，造成了产业同质化，随之而来的是招商引资恶性竞争，资源优化配置不合理，渝东北三峡库区和渝东南武陵山区生态环境对经济发展的约束严重。

3.区县债务沉重，融资困难。县域财政的财源结构单一，财政实力弱，维持基层政府的正常运转艰难，财政负债严重。据市审计局2014年1月发布的《重庆市政府性债务审计结果》，重庆市政府性债务管理存在区县政府债务增长较快，政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高，部分区县和单位还发生违规融资、违规使用政府性债务资金情况④。四大国有商业银行经营的“城市偏向”明显，政策性金融作用弱化，合作金融支农后劲不足。以潼南县为例，为防范金融风险，商业银行的县级机构发放贷款权被全部上收，县域资本又向大城市集聚，造成县域经济“资本失血”和“资本倒流”。潼南县存贷比为4∶1，存得多贷得少，贷款要去合川区。县域经济发展没有现代金融体系的支持。

4.区县优秀人才缺乏。扩权强县在给区县增加权力的同时也加大了责任，而长期以来县级部门工作具有较强的依赖性和被动性，对本辖区的管理缺乏创造性，干部队伍在思想观念、思维方式、政策水平和业务能力等方面存在不小的差距，专业人才也十分缺乏。

5.县级政府公共服务能力不强。区县政府是提供公共服务和公共产品的主要载体，但是县级政府公共服务能力较弱，离服务型政府差距较远。

三、进一步推进扩权强县改革的对策和建议

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”，⑤这为扩权强县的深入推进指明了方向。我们认为，下一步需着重考虑以下六个方面。

1.加强市的顶层设计和系统设计

加大对改革的顶层设计和系统设计，建议加强市政府的权威，比如有些审批项目只要市政府认定可以下放给区县的，不一定要征得部门同意，就可以直接下放。还有部分事项是由多个部门管理，相关部门的审批、资金权限要一并下放，并做好政策配套，避免权力下放的不同步，区县难以执行。进一步减少互为前置条件的审批要件，防范各自为政、滥用权力和行使权力的随意性。

2.科学界定市、县政府的职能配置

以理顺条块关系为切入点，合理划分市与区县的职责权限。建议将决策、规划和调控职能进一步上收，将社会管理和公共服务职能进一步下放。市政府的职能重心可定位为“决策、规划、协调、监督”，把主要精力放在抓大事、谋全局、定规则上。就近和属地管理的政府性事务要彻底下放给区县。加强对区县自主决定投资、社会事业、非行政许可审批三个重点领域和教育、医疗卫生、文化等直接服务人民群众领域行政审批事项的清理、减少和调整力度。建立下放区县行政审批事项的一般目录，对目录事项的名称、要件、办理程序和办理时限等进行规范，确保放权能统一推进和有效监管。

3.进一步下放搞活县域发展的权力

探索土地出让收入及配套费市与区县的合理分成比例；适当提高区县增值税、营业税分成比例；国土、规划等相关行政处罚的罚没收入按一定比例返还区县作为执法工作经费；所有保险均建立相应的风险承担和利益分配机制；尽量减少直至取消区县政府配套资金。可以多安排一般性转移支付，逐步增加其比重。将一些效果不大、不规范的专项转移支付进行清理甚至取消，转化为一般性转移支付。规范一般性转移支付分配办法，逐步以因素法取代基数法，使转移支付的方向和规模更为合理。同时，权力下放到区县，并不意味着市里可以放手不管了，对区县用权不指导、不监督、不服务了。权力下放到区县，市级部门职责任务减少，相应的精力可转移到对区县部门及工作人员用权的指导、监督和培训服务上。

4.努力实现区县政府的错位发展

如果不分类设计各县发展目标，以农业为主和经济发展水平较低的县要么可能会重复以牺牲资源环境为代价的工业化道路，要么可能以虚假的数字来换取目标的实现。因此，建议根据不同类型的县，出台相应标准和扶持政策，特别是要按照功能分区和定位确定不同的发展速度和任务目标。市级部门要有针对性地放权，各区县要实现错位发展，这样才能使全市“一盘棋”，发展形成一个有机联系的整体，发挥最大效能、实现资源利用最优化、整体功能最大化。各区县要制定出符合本地经济社会发展实际、适应形势变化的区域发展战略，彰显发展特色，发挥比较优势，努力实现错位发展。各区县要根据自己的功能定位对产业科学分工与合作，促进人口的合理分布与迁移以及要素的自由流动与优化配置，避免因片面追求经济发展速度而导致产业散乱、无序竞争、效率低下和功能缺失等不良后果。市里在对区县扩权强县改革的有效性进行目标考核时应建立差异化的标准，保证考核的公平性和科学性。

5.加快建设服务型区县政府

在扩权强县中如何加强县级政府的公共服务和社会管理职能十分关键。扩权县政府在治理县域内公共事务时，应将县域内公众的利益放在第一位，把权力真正用在为民服务上。区县要主动对接、无缝对接和有效对接。主动到市级部门对接，尽快熟悉对口市级部门的业务操作程序。提高对政策的把握能力，提升经济管理水平、项目管理水平和财税管理水平。全面清理审批事项，整合县级部门职能、梳理行政业务，重新编制行政审批流程，有效缩短扩权实施的适应期。扩权后，区县的权力加大了，责任也随之加大，对区县领导同志的要求也更高了。要切实履行好职责，对一些重大问题要实行终身追究制度，做到谁审批、谁负责，提高审批效率，增强县域经济发展活力。

6.试点推行扩权强镇工作

目前重庆只在巴南区、南川区、开县等部分区县开展了扩权强镇工作。扩权强镇是扩权强县的“权力配置改革向乡镇政府的延伸”⑥，建议推动乡镇（街道）行政管理体制改革，赋予乡镇（街道）更大的自主权，以利于镇域经济发展和城乡统筹发展。

①《重庆晨报》，2011年12月19日。

②王澜明：“国务院部门深化行政审批制度改革应‘减’‘放’‘改’‘管’一起做——对国务院部门深化行政审批制度改革的一点看法和建议”，《中国行政管理》，2014年第1期。

③汪大海、刘金发：“地方政府利益调整的角色重构与制度创新——从‘市管县’体制到以分权为特征的‘扩权强县’改革”，《中国行政管理》，2008年第8期。

④张桂林：“重庆市政府债务3575亿元 区县政府债务增长较快”，新华网，2014年1月26日。

⑤《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年，第17-18页。

⑥吴兴智：“从扩权强县到强镇扩权：地方治理中的权力配置——以浙江省长兴县为个案的考察与思考”，《行政管理改革》，2010年第6期。

（作者系重庆行政学院公共管理学教研部主任；公共管理学教研部副教授）

注：本文系2013年度重庆市科委决策咨询与管理创新（重点）项目“扩权强县改革研究”（编号：cstc2013jccxB0033）的阶段性成果。