人民调解基础性作用初论

司法部基层工作指导司

人民调解基础性作用初论

及时妥善化解矛盾纠纷、维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。人民调解是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，是依法设立的人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动，在矛盾纠纷调解体系中发挥着基础性作用。

一、人民调解基础性作用的内涵及提出

（一）内涵

构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。不同类型的矛盾纠纷有不同的诉求表达渠道和化解方式，比如当事人和解、以人民调解为代表的民间调解、行政调解、仲裁、诉讼等等，这些构成了多元的社会矛盾解决机制。人民调解以其分布广泛、贴近群众、方便快捷、及时就地化解纠纷的优势特点，在社会矛盾调解机制中处于基础性地位，发挥着重要的基础性作用。

（二）提出

改革开放35年来，我国经济社会各领域取得了巨大成绩。在发展过程中，因经济体制、社会结构、利益格局和思想观念的调整和变化，矛盾纠纷由传统的婚姻家庭、邻里关系、损害赔偿等常见、多发领域，向医疗卫生、劳动人事、道路交通、旅游、消费、物业、物流、征地拆迁、土地流转等领域扩展。这些纠纷起因复杂、主体多样、利益多元，解决这类纠纷往往不是一种手段、一个部门所能做到的。整合各方面的力量，形成工作合力，建立调处化解矛盾纠纷综合机制势在必行。

2005年，胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力的专题研讨班上的讲话中指出：“建立健全社会矛盾纠纷调处机制，把人民调解、行政调解、司法调解结合起来，依法及时合理地处理群众反映的问题”。首次提出要把三种调解方式结合起来，建立健全社会矛盾调处机制。2006年，党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步提出，“完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。

党的十八大要求，按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理结构，发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，推进社会治理的规范化、专业化、社会化和法制化。加快构建源头治理、动态治理和应急处置结合的社会治理机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾纠纷调处机制和权益保障机制，切实维护群众合法权益。加强人民调解、行政调解、司法调解联动，整合各方面力量，有效防范和化解劳动争议、征地拆迁、环境污染、食品药品安全、企业重组破产等引发的社会矛盾。党的十八届三中全会决定进一步指出，改进社会治理方式，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，激发社会组织活力，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，建立化解矛盾纠纷综合机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。

2014年4月21日，习近平总书记在听取司法部工作汇报时指出，司法行政其他各项工作，比如律师队伍建设、人民调解工作、司法鉴定管理等，也是重要工作，要积极推进，不断取得新成效。

按照中央的一系列决策部署，中央综治委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等16个部委联合印发《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，要求“坚持调解优先，依法调解，充分发挥人民调解、行政调解、司法调解的作用。把人民调解工作做在行政调解、司法调解、仲裁、诉讼等方法前，立足预警、疏导，对矛盾纠纷做到早发现、早调解。”确立了人民调解在矛盾纠纷调解工作体系中的基础性作用。

二、人民调解基础性作用的体现

人民调解的基础性作用体现在人民调解深厚的文化传统、性质特点、组织队伍、工作实践等各个方面。

（一）人民调解文化特点决定了人民调解是化解纠纷的首选方式。中华传统文化从“人性善”出发，把“和”作为追求的价值标准和约束人们行为的日常准则。这个“和”就是“和谐”。在和谐文化的指导下，遇到问题纠纷时，要互相协商，互相让步，达成某种妥协，从而实现双赢，而不是诉诸公堂、交给官断，争得撕破脸皮，争个我赢你输。人民调解已经深深植根于中华文化的血脉之中，源远流长、根深蒂固，无论是过去、现在或是将来，当事人仍倾向于首先通过调解这种自发的、民间的方式来解决矛盾纠纷，而非首先通过司法途径来解决纠纷。人民调解作为中国传统化解矛盾纠纷方式，它贴近基层、贴近群众、贴近生活，处在化解矛盾纠纷最前沿，最易于为群众接受和选择。

（二）人民调解性质特点决定了人民调解是化解纠纷的主要途径。随着我国改革进入攻坚期深水区、发展进入转型期，利益格局调整广度深度加大，社会矛盾呈现出多样性、关联性、组织性、易变性等新特点，这些纠纷大多是人民内部矛盾引发的，大多涉及群众切身利益。人民调解组织是依法设立的基层群众性自治组织，人民调解员来自群众，面向群众，与群众感情深、联系紧，人民调解工作是把群众组织起来办群众自己的事，用群众喜闻乐见的方法化解群众之间的矛盾纠纷，做人民调解工作本身就是做群众工作。相比其他方式，这种纠纷解决方式最直接、最简便，也最容易为群众所接受。因此，人民调解的群众性、自治性、民间性的本质属性决定了人民调解在化解矛盾纠纷中具有独特优势，是化解矛盾纠纷的主要途径。

（三）人民调解法律特点决定了人民调解是化解纠纷的基本形式。2010年制定的《中华人民共和国人民调解法》，全面总结了新中国成立以来特别是《人民调解委员会组织条例》实施以来人民调解工作的成果和经验，提升了新时期人民调解工作的法制化、制度化、规范化水平，标志着人民调解法律制度体系基本完备。《人民调解法》在充分贯彻“调解优先”原则基础上，建立了人民调解与其他纠纷解决方式的衔接机制，规定有关部门对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以引导当事人申请人民调解；对调解不成的纠纷，应当依法告知当事人通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利；当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院起诉。同时还确立了调解协议司法确认制度，进一步提高调解协议的履行率。人民调解法用法律的形式进一步强化和明确了人民调解的法律地位，使调解工作有法可依、有据可循，基础性地位进一步巩固。

（四）人民调解组织和队伍决定了人民调解是化解纠纷的主要力量。在全国各类调解组织中，人民调解组织数量远远多于司法调解和行政调解组织，且网络更加健全完善，基本形成横向到边、纵向到底的网络格局。目前，人民调解委员会总数为810926个。其中，村（居）调委会为680566个，乡镇（街道）调委会为42592个，企事业单位调委会为65077个，社会团体和其他组织调委会31790个。村、居和乡镇、街道人民调解委员会实现了全覆盖，约占各类人民调解委员会总数的88%，这些调解组织扎根于基层，是化解矛盾纠纷、维护社会稳定的主要力量，是构建大调解工作体系的组织基础。人民调解员生活在群众当中，来自群众，面向群众，能够及时发现和掌握矛盾纠纷苗头，方便在第一时间就地把矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态，防止矛盾纠纷激化。目前，全国共有人民调解员423万余人，远多于从事司法调解和行政调解的人员，具有雄厚的组织基础和人员基础。

（五）人民调解工作实践证明了人民调解是化解纠纷的基础。在矛盾纠纷调解工作体系中，人民调解化解的矛盾纠纷占相当的数量。以2013年为例，人民调解组织共调解纠纷943万多件，远超同期司法调解和行政调解案件。从矛盾纠纷排查预防情况看，2013年，人民调解排查矛盾纠纷290余万件，接受委托或移交31万余件，防止自杀案件1.7万件，防止民事转刑事案件4.9万件，防止群体性上访案件9.9万件，把大量矛盾纠纷化解在行政、司法途径之前，起到了司法和行政等手段无法替代的作用，在社会矛盾纠纷解决体系中处于基础性地位。

三、人民调解基础性作用发挥情况和存在问题

党的十八届三中全会指出，要“完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制。”这既对建立调处化解矛盾纠纷综合机制作出整体部署，也对发挥人民调解基础性作用提出了新的更高要求。各级司法行政机关认真贯彻落实《人民调解法》，贯彻落实中央决策部署，积极与有关部门协调配合，不断完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，取得了初步成效。

（一）人民调解与行政调解实现初步衔接。各级司法行政机关切实加强与有关部门的配合，指导人民调解组织普遍建立了公调对接、医调对接、交调对接、访调对接等机制，通过在矛盾纠纷易发多发、适宜人民调解的行业和专业领域设立行业性、专业性人民调解委员会，或在公安派出所、交警大队、信访等部门设立派驻人民调解工作室等方式，实现人民调解与行政调解的衔接。各地紧紧围绕重点领域和热点矛盾纠纷，在医疗、道路交通、劳动争议、物业管理、环境污染、消费、旅游、互联网等领域积极开展人民调解工作，与相关行业主管部门密切配合，化解了一大批行业性、专业性纠纷。除此之外，各地结合实际，积极探索，进一步优化对接机制、深化对接内容。有的依托“110”建立公安、司法联动系统，对110接警中的民间纠纷直接移交人民调解组织调解；有的建立“12348”矛盾纠纷咨询调处平台，对适宜人民调解化解的直接引导当事人到人民调解化解；有的建立“三调联动”综合服务大厅，与公安、信访以及相关行政部门和各类调解组织对接，接受委托调解或邀请参与调解，搭建起专门调解疑难复杂民间纠纷的综合调解平台。目前全国共建立医疗纠纷人民调解委员会4121个，交通事故人民调解委员会3320个，劳动争议人民调解委员会3820个，物业纠纷人民调解委员会3051个，设立驻公安派出所调解室8372个，驻交警大队调解室1454个，驻信访部门调解室1180个。

（二）人民调解与司法调解实现有效衔接。各级司法行政机关积极与基层人民法院协调配合，通过在基层人民法院设立派驻调解室等，对适宜通过人民调解方式化解的纠纷，通过诉前告知人民调解、诉中委托人民调解、诉后执行和解等方式，实现人民调解与司法调解的衔接。依法落实人民调解协议司法确认制度，实现诉讼与人民调解程序的对接，维护人民调解制度的权威性，增强人民调解工作的公信力。目前，全国共建立驻法院调解室2297个，2013年经人民调解达成调解协议的有8925164件，当事人申请司法确认的190857件，占达成调解协议案件总数的2.1%。当事人达成协议后反悔起诉至法院的纠纷共5799件，占达成调解协议案件总数的0.06%，其中被法院依法维持的3212件。

与此同时，也要看到，人民调解发挥基础性作用仍存在一些困难和问题。

一是各类矛盾纠纷多发高发、调解工作的难度和压力增大。在我国快速发展和全面积极转型的新形势下，人民调解在预防和调解大量婚姻、家庭、邻里等一般性矛盾纠纷的同时，面对的新型矛盾纠纷迅速增多，这些矛盾纠纷内容复杂，调处难度加大。

二是人民调解组织建设和队伍素质不能完全适应当前的工作。全国村居调委会实现了全覆盖，占全国调委会总数的83%，村居调委会的调解员占全国调解员总数的82.5%，从数量上看是主力军，但人均化解矛盾纠纷仅1.7件，作用发挥不充分；有的没有注重调解工作的条件建设，工作场所、工作经费没有落实，影响了工作开展；有的地方不注重对调解员的业务培训，不注重解决调解员的生活困难，关心爱护调解员不够，影响了工作积极性。

三是对人民调解工作认识不到位。有的部门积极性不高，协调配合不够；一些地区对发挥人民调解基础性作用认识不到位，工作思路和措施跟不上形势变化，工作成效不明显；有的对开展行业性、专业性人民调解工作配合力度不大，存在怕麻烦、不想担责的心理，影响了工作开展。

四是人民调解经费保障水平较低。2007年财政部与司法部联合制定《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，对人民调解工作经费作出了原则性规定。但很多地方在落实过程中并未将人民调解纳入办案范畴，地方财政支持力度不大，不少地方未建立人民调解经费长效机制。以2012年为例，每个调委会年均获得补助300元，每个调解员年均仅获得补贴112元，一定程度上影响了工作开展。

四、进一步充分发挥人民调解基础性作用的设想

孟建柱同志在全国人民调解工作会议上要求，要“加快构建以人民调解为基础，人民调解与行政调解、司法调解相互衔接配合的机制，形成分工合理、权责明确、优势互补、协调联动的社会矛盾纠纷解决体系”。要按照中央的要求，把人民调解工作与建立“三调联动”工作体系结合起来，在推进“三调联动”体系建设中，不断发挥人民调解基础性作用。

（一）夯实人民调解工作基础。发挥人民调解基础性作用，做好人民调解工作是前提。一要加强人民调解组织建设，夯实组织网络基础。按照网格化服务管理的需要，紧跟新农村建设和城镇化建设步伐，进一步调整充实村（居）调委会，巩固完善乡镇（街道）调委会，积极发展企事业单位调委会，形成遍布城乡的人民调解组织网络。二要加强队伍建设，夯实人员队伍基础。拓宽选任渠道，积极从律师、公证员及其他法律服务工作者和退休政法干警、医生等具有相关专业知识背景的人员中选任人民调解员；优化队伍结构，提高专职调解员比例，加大培训力度，形成一支热心人民调解工作，有一定的政策、法律水平，会做群众工作，专兼职相结合的专业化、社会化调解员队伍；积极探索建立由医学、法学、保险等相关专业领域专家组成的专家库或专家咨询委员会，形成人民调解员在一线调解、专家在后方提供咨询的调解工作力量。三要进一步做好行业性、专业性人民调解工作，紧紧围绕矛盾纠纷易发多发、适宜人民调解的行业和专业领域，依托人民调解协会、相关行业协会等社会团体和其他组织设立行业性、专业性人民调解组织，及时规范化解征地拆迁、环境保护、医疗卫生、劳资关系、物业管理、交通事故等矛盾纠纷。

（二）完善人民调解与行政调解的联动机制。行政调解涉及的纠纷类型多、涉及行政部门多，完善人民调解与行政调解的联动，应明确纠纷类型、联动平台和程序等。一要规范人民调解与行政调解对接的纠纷类型。行政调解涉及的纠纷类型复杂，政策性、专业性强。行政调解引导、委托、移交人民调解化解的纠纷，应当是涉及人身和财产权益的纠纷，法律明确规定主要集中在与民生密切相关的纠纷，如医患纠纷、劳动争议、物业管理、交通事故损害民事赔偿、土地征用、拆迁安置补偿等。二要搭建联动工作平台。加强与公安、劳动、信访、卫生等行政主管部门的协调配合，通过联合制定规范性文件等形式，共同推动设立行业性、专业性人民调解委员会或派驻人民调解工作室，逐步扩大覆盖面。对已经设立的行业性、专业性人民调解委员会或派驻人民调解工作室，通过开展督导检查等形式，依法加强指导和规范，确保其群众性、自治性、民间性。三是完善联动工作机制。积极与政府法制部门沟通，在拟定行政调解工作条例中，要规范委托调解、移送调解、邀请参与调解、重大矛盾纠纷联合调解的范围、条件和程序等，完善人民调解与行政调解联动的工作机制。积极与有关行政主管部门沟通协调，建立完善联席会议、定期沟通、信息通报、工作交流等工作制度，共同指导、推动人民调解与行政调解联动工作，协调解决联动过程中遇到的困难和问题。

（三）完善人民调解与司法调解联动机制。人民调解与司法调解的衔接包括人民调解与审判机关、检察机关调解的衔接。实现人民调解与司法调解的衔接，有利于缓解司法机关的办案压力，最大程度地实现案结事了，维护社会和谐稳定。一要规范人民调解与司法调解对接的纠纷类型。由于法律存在滞后性，一些矛盾纠纷往往法律法规没有规定或者规定不明确，适用法律有一定困难，或者判决后难以执行。解决这类矛盾纠纷，通过司法途径难以从根本上解决问题，更适宜通过人民调解方式来解决。因此，人民调解与司法调解对接的纠纷类型，可以包括各类民事纠纷、轻微刑事案件引起的纠纷以及法律法规没有规定或者规定不明确，适用法律有一定困难的案件，或者判决后难以执行的纠纷。二要强化联动组织建设。推进在基层人民法院或派出法庭设立派驻人民调解工作室，扩大覆盖面。对已经设立派驻人民调解工作室的，规范其人员组成、名称标识、调解程序、工作制度等。三要规范衔接配合程序。进一步加强与人民法院的协调配合，依法健全完善统计通报、信息沟通、案件指导、人民调解员培训、选任人民调解员担任人民陪审员、邀请人民调解员旁听案件审理等工作制度，进一步规范诉前告知人民调解、诉中委托和指导调解、邀请协助调解、诉后执行和解等，实现人民调解与司法调解的衔接联动。

（四）强化对人民调解工作的指导管理。司法行政机关要依法履行指导职责，规范人民调解组织设置、人员组成、名称标识、调解程序、工作制度、场所设施等，重点加强对村（居）调委会、派驻人民调解工作室和个人命名人民调解工作室的规范，确保依法开展工作并切实发挥作用。依法加强对人民调解组织和调解员登记备案管理，健全和完善人民调解公示制度，提高人民调解工作的社会公信力。加强培训工作，通过考试、考核，持证上岗等措施，建立完善人民调解员资格准入制度，大力宣扬和表彰在人民调解工作中做出突出贡献的组织和人员。积极协调有关部门落实人民调解委员会工作经费和调解员补贴经费，加大政府保障力度，提高人民调解工作保障水平。

（责任编辑 张文静）