浙江省城市街道和开发区司法所建设情况调研报告

浙江省司法厅

浙江省城市街道和开发区司法所建设情况调研报告

为加强对全省城市街道和开发区司法所建设工作的指导，摸清组织机构、管理体制、人员编制、办公业务用房、经费保障和业务开展等情况，找准存在的突出问题，研究提出加强城市街道和开发区司法所建设的措施办法，有针对性地解决问题，2014年2月，浙江省司法厅基层工作处对全省城市街道和开发区司法所建设情况进行了深入细致的调研。

一、全省城市街道司法所建设基本情况

近年来，浙江省司法行政系统大力加强直属司法所建设，深入开展“星级规范化司法所”创建活动，充分发挥了司法所的职能作用，逐步融入了当地党委政府的中心工作，彰显了基层司法行政的地位和形象。据统计，浙江省计划共建立城市街道司法所422个（全省城市街道建制数共412个，另10个为设在城区的开发区和大型集贸市场等特定区域）。目前已建413个，其中，城市街道已建403个，10个设在城区的开发区和大型集贸市场等特定区域则已全部建立。已建的413个城市街道司法所中，立户列编的有346个，占83.7%；按规定使用徽章和标牌的399个，占97%。2013年，共排查纠纷17777场次，排摸出线索54218条；参与调解疑难、复杂民间纠纷20295件；代表基层人民政府处理纠纷17386件，调处成功17148件，成功率达98.6%；参与处理社会矛盾纠纷41990件，调处成功41195件，成功率达98.1%；为基层政府提供法律建议1803条，被基层政府采纳1426条；参与处理群体性上访1983件，受理接待法律援助案件5982件。413个城市街道司法所现有在册社区矫正对象18339人。

二、全省开发区司法所建设基本情况

（一）建设背景

近年来，为了加快经济转型升级，优化区域开发格局，推动经济社会科学发展，浙江省各地陆续建设了一批经济开发区、工业园区、产业集聚区等新型功能区（以下简称开发区）。浙江中小企业众多、民营经济发达，块状经济、县域经济蓬勃发展，更是促进了各类开发区的快速发展。目前，全省共有经国家审核认可的省级以上各类开发区117个，其中国家经济技术开发区18个，国家高新技术产业开发区4个，海关特殊监管区7个，国家旅游度假区1个，省级经济开发区45个，省级高新技术园区15个（其中有13个与省级经济开发区合署），省级工业园区40个。

长期以来，浙江省委、省政府和各地党委、政府十分重视开发区的培育和发展，把开发区建设作为推进经济发展的突破口和新的增长点。特别是“十一五”以来，浙江省积极应对国际金融危机、宏观政策调整等挑战，以及资源环境约束等内部要素困扰，大力开展开发区清理整顿和整合提升工作，着力优化开发区产业结构，转变发展方式，开发区建设跃上了新台阶。开发区的快速发展为浙江省城市建设和经济发展带来了巨大的动力和能量；但同时，由于开发区企业多、流动人口多，社会问题较为复杂，化解矛盾、维护稳定的任务很重，许多维护社会稳定的基础性工作离不开司法行政部门的积极参与，开发区的经济建设也离不开法律服务的保驾护航。但是，由于多种原因，开发区的组织架构往往不尽完善，普遍未设立司法行政部门，致使基层司法行政的许多工作包括社区矫正等刚性职能在这些地区出现真空、存在盲点。

近年来，浙江省十分重视开发区等新型功能区的司法行政基层组织建设，在浙江省委办公厅和省政府办公厅出台的《关于进一步加强基层司法所建设的意见》和我厅下发的《关于进一步加强县级司法行政工作的意见》、《关于进一步加强直属司法所建设的若干规定》、《关于深入推进司法所规范化建设的意见》等相关文件中，多次强调要重视和加强开发区等新型功能区司法行政基层组织建设，按照“功能区建到哪里，司法行政基层组织就建到哪里；哪里有需要，司法行政工作就跟进到哪里”的思路和要求，积极指导各地结合当地开发区的不同类型和特点，大力推进开发区司法所建设。组织召开了开发区司法所建设座谈会，并把开发区司法所建设纳入了省厅对各地市司法局年度工作考核的重要内容，在专项编制核拨等方面给予必要的倾斜，有力地推动了开发区司法所建设。目前，全省具有社会管理职能的开发区及所辖乡镇、街道的司法所建设已实现了全覆盖。

（二）取得的成效

目前，浙江省开发区的管理体制大致可分为三种类型：一是单设管委会型，即开发区设党工委、管委会，作为一级党委、政府的派出机构；二是合署挂牌型，即管委会与所在地政府合署办公，实行“一套班子、两块牌子”的运作模式；三是企业化运作型，即开发区管理主体为企业化的开发公司，采取市场化运作模式。从开发区的管理职能看，主要分为两种类型：一是有具体的管辖区域，具有社会管理职能（共81个）；二是无具体的管辖区域，不具有社会管理职能（共36个），仅为了便于招商引资而设立。根据开发区管理体制和管理职能的不同类型，浙江省对开发区的司法行政基层组织建设，坚持“有社会管理职能的建，无社会管理职能的不建”的原则。目前，全省117个开发区中具有社会管理职能的81个开发区，已全部建了司法所。具体建设情况分为以下几种：

一是行政级别为正县级以上，管辖区域为2个以上乡镇、街道的开发区。一般开发区建内设司法局或地市司法局的直属分局（以下简称直属分局），所辖乡镇、街道则分别建司法所，由开发区内设司法局或直属分局负责具体指导。此类情形的开发区全省共有13个，目前有10个已建了开发区内设司法局或直属分局，分别为杭州市经济技术开发区管委会司法局、温州市司法局经济技术开发区直属分局、湖州市司法局经济开发区直属分局（管辖2个上述类型的开发区）、绍兴市司法局经济开发区直属分局（管辖3个上述类型的开发区）、衢州市司法局绿色产业集聚区直属分局、舟山市司法局新城直属分局、舟山市司法局普陀山直属分局。上述13个开发区共下辖乡镇、街道38个，已建司法所38个，建设率为100%。

二是行政级别为正县级以上，管辖区域仅为1个乡镇、街道的开发区。一般不建开发区内设司法局或直属分局，只建司法所，由地市司法局负责具体指导。此类情形的开发区全省共有8个，除杭州市西湖风景名胜区既建了管委会司法局、又在所辖街道建了司法所外，其余7个均采取开发区与乡镇、街道合建一个司法所的方法，司法所的名称普遍为××开发区（××镇、××街道）司法所，由地市司法局负责具体指导。

三是行政级别为正县级以上，无下辖乡镇、街道但有独立管辖区域的开发区。不建开发区内设司法局或直属分局，只建司法所，司法所名称为××开发区司法所，由地市司法局负责具体指导。此类情形的开发区全省目前只有1个，即宁波东钱湖开发区司法所。

四是行政级别为副县级以下的开发区。不建开发区内设司法局或直属分局，只建司法所。其中，下辖2个以上乡镇、街道的开发区，由乡镇、街道分别建司法所，开发区不再另建司法所，此类情形的开发区全省共有24个，共下辖乡镇、街道58个，已建司法所58个，建设率100%；下辖1个乡镇、街道的开发区，采取开发区与乡镇、街道合建一个司法所的方法，司法所名称为××开发区（××镇、××街道）司法所或××镇、××街道（××开发区）司法所，此类情形的开发区全省共有23个，已建司法所23个，建设率100%；无下辖乡镇、街道，但有独立管辖区域的开发区，建开发区司法所，此类情形的开发区全省共有12个，已建司法所12个，建设率100%。上述司法所的工作根据不同情况由地市司法局或县级司法局负责具体指导。

五是不具有社会管理职能的开发区。不论什么级别，一般均不建开发区内设司法局或直属分局，也不建司法所，此类开发区全省共有36个。

开发区司法所（直属分局）的建立，进一步完善了司法行政基层组织体系，为推动司法行政工作向新型功能区延伸和拓展提供了有效平台，消除了司法行政服务盲点。浙江省各地开发区司法所（直属分局）建立以来，紧紧围绕开发区党委、政府中心工作，积极履行人民调解、社区矫正、安置帮教、法制宣传、法律援助和法律服务等司法行政各项职能，取得了较好的成效，得到了各级党委、政府和人民群众的充分肯定。

三、城市街道和开发区司法所建设需要关注的几个问题

（一）城市街道司法所面临的问题

1、人员力量总体偏弱，政法专项编制人员比例偏低。全省已建的413个城市街道司法所共有工作人员1936人，所均只有4.7人。其中，政法专项编制人员750人，仅占工作人员总数的38.7%，所均1.8人。聘用人员和兼职人员787人，占总数的40%。城市街道司法所政法专项编制具体情况为：无政法专项编制的司法所33个；有1个政法专项编制的司法所86个；有2个政法专项编制的司法所195个；有3个及3个以上政法专项编制只有99个，仅占总数23.9%。

2、业务用房面积总体紧缺，独立产权业务用房比例偏低。全省已建的413个城市街道司法所，平均业务用房面积只有126.8平方米。其中，司法局拥有独立产权的只有20个，仅占4.8%。

3、装备保障水平总体偏弱，交通工具紧缺。全省已建的413个城市街道司法所，配备汽车的只有45个，仅占10.9%。此外，湖州、衢州、舟山等地的城市街道司法所，所均电脑不到2台。

4、工作人员福利待遇相对偏低，不同身份人员之间差距较大。据了解，浙江省城市街道司法所工作人员福利待遇水平总体低于所在地街道办事处工作人员。由于现阶段城市街道司法所人员组成比较复杂，编制身份各异，福利待遇保障渠道也不同，造成同一司法所内部同工不同福利待遇的情况。

（二）开发区司法所面临的问题

一是法律政策依据问题。根据现有法律和政策规定，在市、县两级政府设立司法局，乡镇、街道设立司法所。由于开发区不是法定的一级政府，因此，在开发区能不能建立司法行政基层组织，如何建立司法行政基层组织，开发区司法所（直属分局）的职责如何界定，以及此类司法行政基层组织的体制、机制等等，都缺乏明确的法律和政策依据，致使开发区司法所（直属分局）在立户列编以及名称的规范等方面都遇到较大的困难和问题。建议司法部加强对这方面工作的调研，尽快会同编制等相关部门出台相应的政策和指导意见。

二是人员编制问题。开发区司法所（直属分局）的建设离不开必要的政法专项编制。政法专项编制严重缺乏，一直是影响和制约浙江省司法所等司法行政基层组织建设发展的瓶颈。从浙江省已建的开发区直属分局情况看，政法专项编制人员普遍只有4-5名，开发区司法所的政法专项编制人员更少，大多只有2名，还有相当一部分开发区司法所连1名政法专项编制的人员都没有。由于政法专项编制的严重缺乏，既影响了职能作用的充分发挥，也影响了管理体制的进一步理顺。随着开发区司法所（直属分局）建设的不断推进，这一问题将更加凸显。建议司法部积极向中央和有关部门争取政法专项编制用于加强开发区司法所（直属分局）及乡镇、街道等司法行政基层组织的建设，并根据浙江实际有所倾斜。

三是基础保障问题。由于开发区不是法定的一级政府，开发区司法所（直属分局）建立以后，面临着经费如何保障等实际问题，包括中央和省级财政转移支付资金都无法直接对其拨付。

四、加强全省城市街道和开发区司法所建设的几点建议

（一）在分配政法专项编制时，对东部地区给予适当倾斜。随着“平安浙江”的深入推进，司法所在化解矛盾纠纷、社区矫正和安置帮教对象服务管理、困难群体维权等方面的任务日益繁重。但由于人员力量特别是政法专项编制数紧缺，一定程度影响了司法所职能作用的发挥。建议司法部根据司法所实际工作需要，向中央有关部门积极争取政法专项编制并在分配编制时，将司法所业务工作量作为编制分配的重要权重因素加以考虑，给予浙江等东部经济发达地区适当倾斜。

（二）积极争取中央财政专项补助项目，对东部地区司法所业务用房建设给予扶持。由于东部地区司法所业务用房建设未能列入“十二五”期间中央国债资金专项补助范围，地方财政资金投入又相对不足，造成司法所业务用房建设远远落后于中西部地区。浙江全省司法所业务用房基本都是依靠当地乡镇、街道临时性调剂解决，难免造成司法所形象标识难统一、功能布局不合理、办公场所不稳定等状况，影响了职能作用的发挥。建议司法部加大对浙江省司法所业务用房建设的资金补助力度，缓解浙江省司法所业务用房建设的资金困难。

（三）争取出台政策，将非政法专项编制司法所工作人员纳入司法助理员岗位津贴享受范围。2011年出台《关于调整司法助理员岗位津贴标准的通知》（人社部发〔2009〕172号），对调动政法专项编制司法所工作人员的工作积极性发挥了重要作用。但由于现阶段受政法专项编制数的限制，司法所工作人员中很大比例是属非政法专项编制的地方行政、事业编制的人员，而按照《通知》规定，这一群体是享受不到司法助理员岗位津贴的，影响了他们的工作积极性。建议出台相关政策，将司法所地方行政编制和事业编制工作人员纳入司法助理员岗位津贴享受范围。

（责任编辑 张文静）

数据库

2013年全国法律援助工作统计分析（三）

2013年共办结法律援助案件955841件，增长了10.8%。办结刑事案件164626件，其中承办人意见全部采纳和部分采纳的案件数占91.8%。办结民事案件786617件，其中诉讼案件数为355210件，占45.2%，同比增长8.4%。非诉讼案件为431407件，占54.8%，同比增长3%。民事诉讼案件判决结案数为226223件，胜诉率为91.8%，与2012年比变化不大。诉讼调解结案数为107225件，增长8%。此外，办结行政案件4598件，其中诉讼案件数为2081件，胜诉率为82.3%，非诉讼案件数为2517件。

从结案方式看，2013年共办结诉讼案件521917件，非诉讼案件433924件，诉讼案件占办结案件总数54.6%。从各类法律援助人员办理的法律援助事项情况来看，律师事务所律师、基层法律服务工作者、法律援助机构工作人员、社会组织人员和注册法律援助志愿者办理案件量分别为361124件、343403件、195555件、35670件和18168件，同比分别增长了26.8%、3.9%、4.5%，减少1.9%、18%。

（来源：司法部法律援助工作司）