发挥公共法律服务在法治建设中的更大作用

严植婵（广东省司法厅厅长）

党的十八届三中全会明确提出，将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。习近平总书记在对司法行政工作的重要指示中强调，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。在国家治理体系和治理能力现代化的大视野下，司法行政机关紧紧围绕建设法治政府、服务政府，统筹整合政府和社会的各类法律服务资源，构建全面覆盖城乡的公共法律服务体系，推进法制宣传、法律服务、人民调解、法律援助、安帮矫正等基本公共服务进驻城乡村居，运用宣传、教育、咨询、顾问、调解、援助、帮扶等方式，引导、帮助和依靠群众通过法律途径表达诉求、协调利益和化解矛盾，推动公共法律服务在国家治理尤其是基层治理中发挥“法治、服务、为民”的独特作用，努力成为维护公民合法权益、促进社会和谐稳定、实现国家长治久安的“第一道防线”，在国家治理和法治建设中发挥更大作用。

一、推进公共法律服务的时代背景

构建公共法律服务体系是当前和今后一段时期广东司法行政工作的主要任务，我们要将其放在宏观视野下，把握好国家发展大势和时代进步脉搏，找准全局中的定位，发挥好全局中的作用，体现全局中的意义和价值。

（一）在推进国家治理体系和治理能力现代化的大视野下，把握好法治建设

在推进国家治理体系和治理能力现代化中，“治理”与“统治”、“管理”虽一字之差，体现的却是治国理念的深刻变化。法律是治国之重器，法治是国家治理的应有之义和重要依托。推进国家治理体系和治理能力现代化必然要求全面推进依法治国、加速国家治理法治化，推动国家治理体系在法律层面上更加成熟、更加定型，使国家治理在法治的轨道上运行，使国家治理各项制度在实践中的执行力和运行力更加畅顺、更富效能。

（二）在政府职能转变的大背景下，把握好公共服务

现代政府职能分为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。现代政府的发展趋势就是要打破传统科层制下的官僚习性，将“以政府为中心”的重管理模式转向“以满足人民的需求为中心”的重服务模式。服务型政府一方面要求将“经济调节、市场监管、社会管理”更多地以服务的方式进行，实现寓管理于服务当中；另一方面要求在市场不愿意做、做不了或做不好，但又属于公民生存与发展所必需的服务领域，由政府运用公共资源，主导提供或组织社会力量参与提供公共服务。公共服务程度直接体现政府现代文明程度。未来政府，尤其是县级以下基层政府的主要职能就是公共服务。

司法行政机关作为行政机关，在法治建设的职能履行上具有直接性和主动性，理应在法治建设中居于重要地位，发挥更大作用。统筹整合政府和社会的各类法律服务资源，为广大群众组织提供法制宣传、法律服务、人民调解、法律援助、安帮矫正等基本法律服务，这是司法行政机关在法治建设中不可替代的作用和不可推卸的责任。

法治与公共服务是国家发展之大势，公共法律服务的提出，找到了司法行政工作与法治建设、公共服务的切合点，找准了职能定位、方向目标和工作抓手，有助于将司法行政的众多职能以法治和服务的理念整合到统一的体系中，有助于体现司法行政工作的政府责任和社会价值。

二、公共法律服务的基本概念

公共法律服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导、社会参与提供，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在以法治思维和法治方式保障公民权益、促进公平正义、服务改善民生、维护和谐稳定，满足公民基本法律需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，法治是实现公民权利的保障。公共法律服务以法治思维和法治方式，保障公民享有其他基本公共服务权利的实现，同样属于基本公共服务，提供公共法律服务是政府的职责。

公共法律服务标准化，指为在一定时期、一定范围内获得最佳秩序，制定实施公共法律服务共同的和重复使用的建设、服务、管理和信息等指标规范。

公共法律服务均等化，指与经济社会发展水平和阶段相适应，全体公民都能公平可及地获得大致均等的公共法律服务。均等化是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障公民都享有一定标准之上的公共法律服务，确保全体公民享有公共法律服务的基本权利得到基本满足和维护。

公共法律服务体系，指各级政府主导建立，社会力量积极参与，以法制宣传、律师、公证、司法鉴定、基层法律服务、人民调解、法律援助、教育矫正、安置帮教、法律顾问（法律咨询）等公共法律服务为内容，由惠及范围、提供主体、保障责任、实施标准、覆盖水平、资源配置、供给方式、管理运行以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。

三、公共法律服务对司法行政工作的深化发展

公共法律服务是因应时代发展和社会需要，对司法行政工作理念思路、社会作用、职能定位、方式方法的不断探索和深化发展。《广东省公共法律服务均等化规划纲要（2014-2020年）》列出法制宣传、法律服务、人民调解、法律援助、安帮矫正等五个领域服务以及41 条工作措施，其中大多数内容从过去到现在都长期推进，今后也将作为公共法律服务主体内容继续推进。公共法律服务在现有司法行政工作领域和内容的基础上，突出强调以下关键词。

3）在煤岩层对比中，摆脱了以往借助区域地质规律和钻探、测井等资料进行分析对比的状况。充分发挥地震勘探的本身优势，通过地震对比解释提出初步煤层对比方案，再根据钻探、测井、化验等多手段进行调整、完善。提高了煤岩层对比的可靠性和精度，同时也让地震勘探更深入的融入整个综合勘探工作中。

在理念上强调治理。站在国家治理体系和治理能力现代化的大视野下，把握住规则与公正的法治、国家与社会的共治、服务与协商的柔治这些基本治理理念和治理方式，始终围绕如何服务于国家治理、社会治理、基层治理来思考和推进公共法律服务。

在思维上强调法治。紧紧围绕如何发挥公共法律服务在法治建设中的更大作用，努力提高国家机关和领导干部运用法治思维和法治方式开展工作的能力，努力引导、帮助和依靠群众通过法律途径表达诉求、协调利益、维护权益和化解矛盾。

在方式上强调服务。服务与管理是两种截然不同的思维和方式，管理是强制性的，服务是帮助性的。公共法律服务运用宣传、教育、咨询、顾问、调解、援助、安置、帮扶等帮助而非强制方式来促进法治建设。

在目标上强调为民。公共法律服务要求覆盖城乡、均等普惠、便民利民，总体上是为大众服务、为全民服务。面向和服务最广大基层、最广大群众是公共法律服务的核心目标。

在领域上强调拓展。在司法行政现有工作领域和内容的基础上，围绕“法治、服务、为民”，可以不断拓展出新的服务领域和内容。

在程度上强调基本。公共法律服务主要满足群众的基本法律需求。

在性质上强调公益。就服务对象而言，公共法律服务主要是公益服务、免费服务（或者减费服务），不是市场化收费服务。

在资源上强调社会力量。公共法律服务应当更多地运用社会资源，动用社会力量，尤其要重视和运用律师的力量，以及社会工作者、社会志愿者的力量。司法行政机关主要作为公共法律服务的间接提供者，发挥好组织者、协调者、保障者和监督者的作用。

在责任上强调政府保障。公共法律服务必须强调政府责任和政府保障，主要采用政府向社会购买服务的方式，辅之以社会公益方式。

在载体上强调平台服务。公共法律服务实体服务平台、信息化网络平台、规范标准平台三者合一，共同构成实体和虚拟的服务载体，整合进驻各类别公共法律服务提供“一站式”服务，逐步形成覆盖全省城乡、便捷高效的公共法律服务网络。

公共法律服务就是把司法行政工作赋予“治理、法治、服务、为民、拓展、基本、公益、社会力量、政府保障、平台服务”新的理念内涵，并在实际工作中不断运用它们。

四、构建公共法律服务体系的目标和内容

广东省构建公共法律服务体系的发展目标是，到2015年，珠三角地区初步建成公共法律服务体系，粤东西北地区完成构建公共法律服务体系的基础性工作。到2018年，在全省范围内，公共法律服务实体和信息化平台网络覆盖全省城乡，服务对象覆盖全省城乡居民或特定人群，政府主导、社会参与供给的服务资源得到有效增长和合理配置，地区、城乡、人群间的差距大幅缩小，公民的公共法律服务需求和权益得到基本满足和实现，服务经济社会发展和保障改善民生的能力显著增强，预防和化解矛盾纠纷的治本功能有效发挥，社会整体法治化水平不断提升，基本实现公共法律服务均等化。到2020年，公共法律服务综合实力居于全国前列，在“法治广东”、“平安广东”建设中的作用凸显，率先建成政府主导、社会参与、覆盖城乡、普惠均等、丰富多样、优质便捷、管理有效、可持续的公共法律服务体系。

积极弘扬社会主义法治精神和法治理念，培育法治思维和法律意识，传播法律知识和法治文化，努力引导全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。全面实施“六五”普法规划，重点加强对领导干部、公务员、青少年、企事业经营管理人员和农民的法制宣传教育。开展法治城市、法治县（市、区）、民主法治示范村（社区）等法治创建活动。创新方式方法和载体渠道，善于运用新媒体、新平台开展普法，注重在法律服务和案件办理过程中进行普法，提高针对性和实效性。

根据基层群众法律服务需求不断增长和全省法律服务资源不均衡的实际，推进法律服务进基层，帮助群众通过法律途径解决争端、维护权益，为将基层治理纳入法治轨道提供专业服务保障。做强做优律师、公证、司法鉴定、基层法律服务等法律服务行业机构和人力资源，将法律行业服务平台网络覆盖全省城乡。推进“一村（社区）一法律顾问”工作和政府法律顾问工作，通过律师服务团等开展法律服务专项活动，努力满足政府治理和基层群众的基本法律需求。加快解决欠发达地区律师资源不足的问题。基层法律服务逐步转向主要为基层群众办理公益性法律事务。

创新群众工作方法，依靠群众及时就地解决矛盾纠纷，充分发挥人民调解在社会矛盾化解工作体系中的基础作用。健全完善人民调解组织网络，巩固充实镇街、村居人民调解委员会，建立健全行业性专业人民调解组织。健全人民调解员队伍，聘用专职人民调解员，建立人民调解专家库、人才库。完善矛盾纠纷排查、研判机制。推进人民调解地方立法，开展人民调解规范化、标准化建设。推进人民调解与行政调解、司法调解联动衔接。

落实法律援助政府责任。打造“城市半小时、农村一小时”法律援助服务圈。加强法律援助规范化、标准化建设。动员社会力量参与法律援助。充分落实法律援助经济困难标准、事项范围、办理法律援助事项补贴等有关规定，探索辅助性法律援助。开展法律援助案件质量评估试点，建立健全案件质量监管体系。深化法律援助便民惠民措施。打造集法律咨询、法制宣传、法律援助等功能于一体的12348 法律服务热线平台。

落实宽严相济刑事政策要求，促进社区矫正人员和刑释人员顺利回归和融入社会，有效预防和减少重新违法犯罪。积极开展社区矫正人员教育矫正和社会适应性帮困扶助工作，帮扶教育刑释人员。推进社区矫正人员管理教育服务中心（中途之家）和刑释人员过渡性安置基地建设。完善社区矫正和安置帮教工作信息化功能。

加强公共法律服务实体平台建设。以服务网格为基础，建设县（市、区）、镇街、村（社区）公共法律服务中心和服务站，形成覆盖全省城乡、便捷高效的公共法律服务网络，整合进驻各类别公共法律服务，根据服务需求、条件和水平，面向群众分别提供不同功能和程度的“一站式”服务。

加强公共法律服务信息化网络平台建设。运用信息化手段，打造全省统一的网上法律服务大厅，将实体平台与网上平台有机融合，实现法律服务的全流程、全天候、全地域网上提供，使公众享受到“全省一站式”服务。

加强公共法律服务规范标准平台建设。按照“顶层规范、统一标准”的原则，分别编制各大类公共法律服务的全省统一或分类的建设、服务、管理和信息标准，建立公共法律服务工作机制和规范。

五、构建公共法律服务体系的几个关系

（一）顶层设计与基层创新的关系。构建公共法律服务体系要求覆盖城乡、均等普惠，离不开上级机关的统筹协调、顶层设计和统一标准；但是，基层服务实践才最切合实际、生动鲜活，基层的特色创新不可缺少。例如在实体平台建设上，省司法厅提出总体要求和基本标准，基层单位在省司法厅顶层设计基础上，进行基层创新，努力使具体建设的项目更丰富、内容更实在、方式更灵活、载体更多样、管理更精细、保障更有力、成效更凸显。

（二）先行试点与整体跟进的关系。构建公共法律服务体系属于新鲜事物，可资借鉴的经验做法不多，宜选择条件相对成熟的单位，按可复制的原则先行试点。在试点建设的基础上，通过探索路径，积累经验，制定标准，树立标杆，示范带动，积极稳妥地推进整体建设。

（三）突出重点与全面推进的关系。公共法律服务的构建包括五项服务和三个平台建设，其中又分解为更多的具体工作措施。在全面推进的同时，应突出公共法律服务相关规划纲要实施、一村（社区）一法律顾问和政府法律顾问工作、公共法律服务平台建设、《广东省信访条例》宣传教育、公共法律服务产品目录库和知识资源库研究编制等当前工作的重点，优先投入更大的精力和资源。

（四）尽力而为与量力而行的关系。广东公共法律服务需求、供给、基础、条件和保障等存在不均衡，这是客观现实。对各地方、各层级的推进进度、服务程度等不搞一刀切，坚持实事求是、分类指导，坚持尽力而为、量力而行。条件相对成熟的，可以高起点、高标准推进；条件暂不成熟的，先利用好现有资源，搭框架、夯基础，再积极创造条件，逐步提升。

构建公共法律服务体系是广东司法行政工作全面深化改革的主要抓手，是打造广东司法行政工作的升级版，是广东司法行政工作的二次创业，我们要以敢为人先、勇于担当、时不我待的责任感和使命感，不断开创广东司法行政工作改革发展的新局面。