我国社会风险治理的现状与分析

● 中国人民大学课题组

转型期的社会风险治理面临着四项挑战。一是突发公共事件趋于激增态势，其预防或处置若达不到社会预期，可能导致公共安全问题和社会负面影响。二是公共政策需强化公共利益导向，通过科学民主的决策程序来统筹兼顾各相关利益群体的差别化诉求，争取支持度的最大化和反对度的最小化。三是公共资源管理需以保值增值和造福于民为目标，其使用、监管、分配等环节均要考量多数群体的需求，并确保弱势群体的基本保障。四是公权力直接面临社会监督，违背公共性或违反公平公正都易导致公信力受损。为此，我国深入开展了综合改革治理工作，在社会风险治理方面取得了一定成效，同时，还要持续推进治理创新。

一、加强突发公共事件的系统应对，推进公共危机的综合治理

突发公共事件的系统应对目标是，通过“一案三制”的结构性风险治理，应用规范化、精细化的风险治理与危机应对手段，构建多主体、全方位的公共危机风险防范机制，“纵向到底、横向到边”的全覆盖式的系统防治公共危机，持续开展社会综合治理，保障群众生命财产安全，避免社会负面影响。

（一）在突发公共事件管理方面，全面推进“一案三制”的建立健全，强化系统应对和综合治理

一是强化预案建设。预案是公共危机的规范性风险治理的基础。自《国家突发公共事件总体应急预案》颁布以来，突发公共事件的预案工作不断完善。以北京市为例，《北京市突发事件总体应急预案》将主要突发事件在4大类基础上细分为23小类和51种，针对重点频发事件制定专项预案，并增加重污染天气、群体性不明原因疾病等17种类型。

二是完善体制建设。体制为公共危机的风险治理提供统一的组织架构，我国已建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的中国特色应急管理体制。县（区）的应急管理体制以县（区）应急委员会为中心，下设各类专项突发公共事件应急指挥部，与乡镇政府协同配合，负责各类重大和特大突发公共事件应急工作。

三是优化机制建设。我国现有的治理机制基本达到“运转高效、配合协调、口径一致、保障有力”的水准。例如，中国疾病预防控制中心已有严格的层级控制系统和高度差异性的部门分工，在卫生部门领导下，通过高度的集权和专业化分工以及程序化、标准化的作业活动，发挥技术管理及技术服务职能，围绕国家疾病预防控制重点任务，加强对疾病预防控制策略与措施的研究，做好各类疾病预防控制工作规划的组织实施。

四是加强法制建设。法制为公共危机的风险治理提供法律保障。我国全面强化了突发公共事件的法规建设工作，努力使突发公共事件的治理成为制度化的常态应对局面。例如，针对网络谣言引发社会恐慌的问题，我国已出台《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》（2014年）和《最高人民法院关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》（2013年），对散布网络谣言做出惩处规定。

（二）在社会综合治理方面，全面推进规范化和精细化的系统治理，深入治理社会面上的综合风险

一是积极落实维稳责任，妥善处置各类矛盾纠纷，深化严打整治斗争，完善社会治安防控体系，促进社会综合治理的平安建设。二是依法强化社会治安的综合治理，促进社会综合治理的法治建设。三是提升政法工作人员素质与能力，促进社会综合治理的队伍建设。以综合治理的实际成效来抵御突发公共事件的综合风险，从而保障社会风险治理的长治久安。

综上，我国正在全面推进突发公共事件的系统应对和综合风险治理的规范精细。但在某些方面仍与国际标准和群众预期存在一定的差距。突发公共事件的应对与综合治理还需进一步提高标准，落实成效。

二、建立健全风险评估和问责制度，强化防范公共政策风险的制度建设

公共政策的风险治理，目标在于通过公共政策全流程管理来防治风险，建立健全事前的社会风险评估制度，完善事中的公共政策风险规避机制，强化事后的问责制度和责任管理，来保障公共政策的社会效益。

公共政策易导致社会稳定风险，我国现阶段的公共政策风险管理已开始注重事前风险评估和事后的责任追究，并全面逐步强化整个政策周期的风险管理。

事前风险评估是指在政策出台之前开展社会稳定风险评估，并根据评估结果进行决策和做好相应的防治工作。社会稳定风险评估机制始于四川省遂宁市的尝试，并因地制宜地探索出几种风险评估做法。遂宁建立“稳评”工作“五步工作法”，实现“稳评”工作的格式化和流程化作业；江苏淮安形成覆盖市、县、乡的“稳评”工作专家网络，成立国内首家“稳评”专业机构；上海探索出社会稳定风险评估标准，出台《重大事项社会稳定风险评估指南》等。在地方实践的影响下，中央逐步重视稳评的价值，并形成全国性稳评制度。中央在“十二五”规划纲要、十八大报告、十八届三中全会《决定》中都强调“建立健全重大决策社会稳定风险评估”的重要性，并由国家发展改革委发布《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（2012年），为社会稳定风险评估机制建立规范制度。

目前全国已形成较为成熟的稳评机制，包括相对成熟的六环节评估法：（1）确立需进行评估的重大事项及其关联事项为评估对象；（2）识别相关利益主体并区分其立场；（3）设计调查问卷，选择评估方法；（4）制定合理的评估方案；（5）针对合法性、合理性、可行性、可控性、安全性五个方向进行实地调研和评估，并形成评估报告；（6）根据风险评估情况，选择合适的风险应对策略落实维稳措施。

事后的责任追究是指针对政策实施后出现的问题，实行问责制度，通过逐层追责和相应的处罚，提高政策的决策科学性和执行成效。现阶段主要有三方面较为成熟。第一，问责主体实现拓展。之前仅限于执政党系统或者行政系统问责，近几年非典事件、审计风暴、环保风暴、禁赌风暴以及煤矿事故等重大事件的发生，促使问责制度在单一的执政党系统或行政系统中逐步引入人大、媒体、公民等多方位问责主体。以北京市为例，《北京市行政问责办法》（2011年）规定，“行政问责的线索包括行政诉讼、行政复议等，还包括公民、法人和其他组织的投诉、控告、检举，以及公共媒体披露的应当予以行政问责的情形且确有证据的报道”。第二，问责机制由应急型向长效型转变。以往多在重大安全事故发生后对相关领导人进行问责，现在转变为对行政决策进行制度性定期审查。例如，通过中央巡视组强化中央对部门和地方党政领导班子及其成员的督查，以监督其对党纪国法的遵守情况，通过国务院督查组强化行政机构内部上级对下级政务政策政令落实情况的事中督促检查。第三，从政策主体的权力问责逐步转向全方位的制度问责。以往的权力问责主要是针对各种安全事故，而《中国共产党党内监督条例（试行)》、《中国共产党纪律处分条例》的出台，标志着制度问责开始实施，包括公共政策制定与实施全程中的政治责任、领导责任、管理责任，直接责任、间接责任等，层层落实问责制度。

综上，我国通过稳评机制与问责制度对公共政策风险进行重点防治。公共政策风险防治需在政策周期的全流程中强化监管，更需要在公共政策的决策程序、执行效率、社会效益等方面开展全面的风险治理。

三、规范公共资源的管理制度，开展公共资源分配和使用风险治理

公共资源风险治理的目标是，保障公共资源的公共性，通过制定和实施全程的风险管理制度，最大程度地防范在公共资源行使过程中的效率与公平受损风险，从而规避由此可能产生的社会风险，确保公共资源的有效使用和社会福利的合理分配。

为保证公共资源的有效使用，确保公共资源的保值增值，我国强化了对公共资源的风险治理。以国有企业的风险管理为例。第一，深化企业运营业务和领域的风险防治，落实精细的国企风险管理流程，争取企业风险的“无缝”治理。在企业管理的各个环节和经营过程中执行风险管理的基本流程，对战略风险、财务风险、市场风险、运营风险、法律风险五大基本风险进行重点防控。当前国有大中型企业基本都开展了财务风险管理，90%的企业开展了法律风险管理，80%的企业具有运营风险管理的职能，80%的企业实行了战略风险管理，50%的企业同时具有市场风险管理。①第二，制定法律法规，加强规范化的风险管理。国企风险管理注重推进依法治企，强化国企法律文化建设。例如，国家电力某省级集团立足电网企业法律工作需求，制定《合同管理办法》、《合同管理考核办法》、《授权委托管理办法》等制度，并加强法律事务管理工作力量，配备多名专、兼职法律顾问与普法宣传员。②第三，风险控制的精细化操作，形成保障成效的科学程序。例如，广西国资委通过要求企业提交风险报告，要求企业每年对风险隐患进行自我排查并形成年度风险报告，同时聘请知名企业管理咨询专家组成专家组，分析企业风险报告，并深入企业进行风险评估与诊断，提出防范措施和整改意见，推动企业风险管理与防范能力水平的提升。③

针对公共资源的分配失当，我国已在多层面采取了保障社会福利和公平正义的综合性风险治理措施，完善社会保障制度，加强社会建设，保证公共资源分配中的机会平等，并重点做好社会弱势群体的权益保障和福利政策。以社会保障为例，我国正在建立健全覆盖全体社会成员的社会保障机制，通过税收、转移支付等方式缩小贫富差距，提高社会福利。党的十八大把“社会保障全民覆盖”作为全面建成小康社会的重要目标，要求坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，以“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，党的十八届三中全会进一步提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”的改革目标。据统计，2014年1月至7月，财政对社会保险基金补助支出3570.2亿元，比去年同期增长17.4%；中央财政已拨付企业职工基本养老保险补助资金2576.16亿元、新型农村和城镇居民社会养老保险补助资金750亿元。再比如，合理配置公共教育资源，确保教育机会均等。教育资源配置不公是目前影响社会阶层结构发育成长最重要的公共资源配置不公问题，教育资源需向基础教育、欠发达地区、弱势群体进行倾斜。2014年6月，教育部等为统筹城乡义务教育资源均衡配置，促进基本公共教育服务均等化，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件，启动“全面改薄”的重大教育工程项目，中央财政用5年时间，每年投入350亿元聚焦贫困地区。

综上，公共资源的风险治理在保值增值和造福于民两个方面都取得了良好的成效，今后仍需在精细化管理和个性化服务方面进一步提升，在保底性的监管措施基础上，更好地发挥公共资源惠民利民的社会功能。

四、保障公权力的公正性，形成良性的社会环境并提升公信力

公权力风险治理的目标是，通过对公权力滥用、私用、不作为、乱作为等可能异化的风险进行重点环节的排查监管和重大风险的预防整治，确保公权力的公正性，提升公信力。

在公权力风险治理方面，我国已开展官员廉政风险防控的实践，以廉政问题为底线，严防贪腐风险。第一，通过列出“负面清单”，明确公权力行使过程中官员令行禁止的事项，以保证官员的廉洁。例如，通过“八项规定”、“六项禁令”等有效改进官员工作作风，防治公权力的滥用和私用。第二，给政府的职责范围设置“权力清单”⑤，以清单形式对政府权力的边界进行明确，明确对权力越界行为的查办惩处标准，建设廉政型政府。第三，通过廉政风险防控的制度设计，有效规避廉政风险。在《关于加强廉政风险防控的指导意见》（2011年）中，廉政风险防控分三个步骤进行：（1）对风险进行分类管理与重点排查。通过群众评议、专家建议、组织审定等方式，重点查找权力行使、制度机制和思想道德三方面廉政风险；（2）评定风险等级，对风险进行科学管理。按照“高”、“中”、“低”三个等级进行评定，并实行分级管理与负责；（3）针对风险类型和风险等级，制定切实可行的防控措施，特别要突出对高等级风险的防控。第四，强化官员行使权力的严格制约与监督，通过规范行政处罚裁量权并制定具体裁量标准和实施细则，向社会公开“职权目录”、“权力运行流程图”和裁量权基准等方式规范权力运行，推进权力透明运行，接受社会监督。

在廉政反贪的基础上，公权力风险防治注重对不作为、乱作为风险的防范，整治慵懒散，强化勤政建设。第一，从勤政理念角度，增强服务、责任、创新意识，转变工作作风，努力作到“思想上尊重群众、感情上贴近群众、行动上深入群众、工作上依靠群众”。例如，安徽省落实习近平总书记提出的“既严以修身、严以用权、严以律己，又谋事要实、创业要实、做人要实”的“三严三实”要求，引领勤政为民建设。第二，通过微博政务、政府网站等新型工作机制的建设，形成“问政于民、问计于民”的技术形态，开辟及时发布政策信息、倾听群众声音的渠道，提升政府勤政能力与水平。第三，进一步健全相关责任制，对权力岗位应负的责任作出规定，并完善问责与考核制度，使勤政建设向制度化、法制化方向发展。例如，自2014年以来，陕西省委针对当前领导干部监管不力、基层干部中服务能力不足、省直机关干部“庸、懒、散、浮”等问题，制定加强基层干部管理做好服务群众工作、省直机关公务员年度考核末位查究等制度措施，用制度创新确保干部的勤政建设。

因此，我国公权力的风险治理，以廉政风险防控为起点，以勤政建设为基础，实现公权力的公正性。在此基础上，充分发挥社会各主体的功能，形成良好的社会秩序和社会环境，一方面抵御公权力异化的风险，另一方面切实提升和优化公信力，这是转型期治理公权力风险的必然路径。

①《投资和资金管控是国企风险管理重点》，见http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-02/18/c_126149545.htm，2014-02-18。

②《深化“法律六进”加强依法治企》，见http://news.ifeng.com/a/20140731/41379246_0.shtml，2014-07-31。

③《加强企业全面风险管理》，见http://epaper.zqcn.com.cn/shownews-17940-4595-181.html，2013-12-17。

④《2014年1-7月财政社会保障和就业支出情况》，见http://www.gov.cn/xinwen/2014-08/20/content_2737170.htm，2014-08-20。

⑤2014年3月国务院印发《2014年政府信息公开工作要点》，提出逐步建立地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，接受社会监督。