经济发达镇行政体制改革创新实践

● 毕东升

（作者系无锡市编办行政管理体制改革处处长）

从2010年开始，江苏省积极推进经济发达镇行政管理体制改革，先是在张浦、徐霞客镇等4个全国试点镇试点，后在长江、丁蜀等16个镇开展省级试点，着力探索破除制约其经济社会发展的体制机制障碍，提升社会管理和公共服务能力。

一、从权限缺失到权责匹配：下放权限，增强服务能力

随着经济社会的快速发展，流动人口不断涌入，经济发达镇普遍面临着公共安全、义务教育、医疗卫生、劳动保障等公共服务供给不足与辖区居民公共需求高涨的矛盾。追根溯源，是经济发达镇缺乏与之匹配的经济社会管理权限。据调查，经济发达镇有约90%以上的事项需要上级部门审批才能执行。江苏省试点改革，通过下放权限管理和配套政策扶持，解决了经济发达镇公共服务中“小马拉大车”的问题。

2014年1月，江苏省印发《关于赋予行政管理体制改革试点镇部分县级经济社会管理权限的意见》，按照“应放尽放、权责一致、高效便民、公开透明”的原则，赋予20个试点镇包括规划建设、城市管理、安全生产、环境保护、农业现代化建设、投资建设、生产经营、社会治安和社会保障八个方面的县级行政许可权、行政处罚权及与行政处罚相关的行政强制措施权、监督检查权等，总数为724项。将试点镇能够承接的行政权限，都赋予试点镇行使；暂时无法承接的行政权限，创造承接条件，成熟一批，赋予一批。同时，注重赋权的科学性、系统性和关联性，在赋予试点镇行政许可权等的同时，与之相关的行政处罚权也随之赋予。

同时，注重构建合理的财政管理和财税分成体制，确保试点镇的财权与事权相互匹配。进一步理顺上级政府与经济发达镇的财政分配关系，采取基数不变、超收返还的办法，充分调动各方面的积极性，使经济发达镇财力增长进入良性轨道。加快经济发达镇金融服务体系建设，鼓励经济发达镇设立村镇银行、小额贷款公司、担保公司；加大专项资金整合和统筹力度，重点扶持经济发达镇发展；调整优化支出结构，将更多财政资金和公共资源投向基层，实现社区（村）行政经费和公共服务的全覆盖；规范财政转移支付制度，在教育医疗卫生等方面加大资源投入，建立多元化的公共服务投入体系和运行机制，使民众可以享受更高水平的公共服务。比如江阴市根据徐霞客镇城市布局和发展需求，给予其140亩安置房和200亩开发项目用地指标；以2009年为基数，将公共财政预算收入超收部分按照地方留成的80%结算返还。

二、从后台服务到前台服务：自主审批，审管分离

2014年江苏省印发《关于规范行政管理体制改革试点镇便民服务工作的意见》，按照“集中审批、集成服务、公开透明、高效便民”的原则，进一步规范便民服务中心建设。新组建便民服务中心能直接“自主审批”。便民服务中心作为政务前台，直接服务群众、面向一线，而其他镇级部门作为政务后台，履行政策支持、传递政令、监督问责，从而形成了审管分离、权责清晰、高效透明的阳光政务服务格局。

各试点镇均建立了“事项、权限、人员”三集中的服务前台。一是“事项集中”，将试点镇政府各部门的所有审批服务事项集中到便民服务中心，集中受理、统一办理；二是“权限集中”，便民服务中心代表镇政府承接下放的所有各类行政审批权限；三是“人员集中”，相关人员全部划转到便民服务中心进行统一管理。便民服务中心作为服务前台代表镇政府，依法直接审批。

这种“前台+后台”的服务模式，既打通业务流程界限，又相互制约监督，落实了服务型政府和法治政府的基层载体。为群众打造了一个简单易懂、方便可及的“用户界面”，群众只需要和政府的“前台”打交道，无需了解政府的职能分工和复杂运作。

试点镇依托便民服务中心平台，通过数字化网络平台延伸到各行政村（社区）便民服务室，实现了镇、村（社区）两级全覆盖，有效打通村级便民服务“最后一公里”。如张家港市凤凰镇仅2014年上半年，全镇的15个村（社区）便民服务室共办结行政审批服务类事项36011件，办结率达99.6%。让老百姓真正“办事不出村”。

三、从分散执法到综合执法：整合资源，创新执法监管模式

根据“合法合理、权责一致、高效便民”的原则，完善行政执法权的配置，减少行政执法层级，下移执法重心，将与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动交由试点镇实施，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，提高试点镇的监管服务能力。

试点镇实行综合执法，组建镇综合执法局，以镇政府的名义在辖区内行使行政执法权。综合执法局直接面向基层，在一线发现问题，在一线解决问题。这一基层行政执法体制，改变了原来分散执法各自为政的弊端，有利于分工合作，减少执法矛盾、树立良好的执法形象。在镇级层面实施综合执法，政策制定职能与监督检查职能相对分离，监督处罚职能与日常管理职能相对分离，是探索决策、执行、监督三者既相互制约又相互协调的有效实践。

2014年江苏省印发《关于规范行政管理体制改革试点镇综合执法工作的意见》，明确将市县近20个部门的规划建设、城市管理、食品药品安全、安全生产、环境保护、农业现代化建设、社会治安、社会保障等590项与群众日常生产生活直接相关的行政执法权限下放到试点镇。

四、从单独治理到合作共治：培育服务主体，发挥社会力量作用

试点镇建立了社会工作者制度，壮大志愿者队伍，鼓励开展社会组织“孵化”活动。采取政府购买、特许经营、委托代理、服务外包等形式，吸纳社会力量提供公共服务，增加公共服务的可及性和覆盖面。

试点镇设立了社会事业局，其主要职责之一就是发展社会服务，培育社会组织。如宜兴市丁蜀镇社会事业局采取“政府资金支持、专业团队管理、社会组织受益”的运作方式，打造了承接公益慈善类、社会服务类和群众生活类社会组织孵化项目的公共服务平台。这些平台为处于初创时期的草根性、公益性社会组织免费提供包括场地设备、能力建设、信息共享、项目扶持等基本孵化服务，同时也为入驻机构免费提供资源拓展、财务托管、法律服务、协助注册、管理咨询、成长评估等拓展孵化服务。越来越多的公益服务创业者实现了社会服务领域的创业梦想，也培育了更多的社会组织。“刘根林爱心紫砂艺术培训班”就是一个典型，它正以传授紫砂陶艺技能的方式向社区弱势群体提供服务。

五、从微观评价到战略管理：实施新的绩效考核模式

试点镇把绩效管理作为战略管理手段，提出了以持续创新为核心理念、以政府职能转变为主要内容的绩效考核新模式，在绩效管理模式方面形成了新突破，从微观评价走向了战略管理。

试点镇建立基于公共服务效能的考核体系与权力监督机制。一是加大对经济发达镇政府提供公共产品与公共服务的考核力度，激励、引导政府将主要精力转移到教育发展、医疗保障、环境治理、社会治安等方面，实施居民福利增长的指标考核，加强对相关领导干部的考核与问责，在公共服务绩效方面侧重于对人民满意度的考核。二是减少经济指标考核，引导经济发达镇从“政府主导型”发展模式转向“内生增长型”发展模式。如苏州市大力推进经济发达镇改革试点评估体系建设，该体系包含经济发展、就业创业、创新成果、生态环境、文明治理、改革要素六大类45个指标。无锡市坚持“群众导向、双重互动”、“以评促效、激励配套”、“过程控制、持续改进”三大理念，加强对公共服务的考核，帮助发达镇发现公共服务的不足，发挥绩效评估的导向和激励作用。