社会环境秩序风险治理创新

●北京市城市管理志愿者协会课题组

社会环境秩序风险治理创新

●北京市城市管理志愿者协会课题组

转型期的社会风险特征，社会秩序的治理特征，社会秩序的主体特征，这三类因素既是主要的成因，又是重要的推动力，它们共同作用，推进社会环境秩序治理向着规范、联动、共治的趋势发展，也要求风险治理创新。

一、转型期的社会风险特征要求规范的社会环境秩序风险治理

转型期的风险社会中，社会环境秩序的范畴不断扩大，并渗透到其它领域，呈现出风险因素多样且易变动，风险要素间的影响机理复杂等特征。这就要求社会环境秩序治理不断创新，以促进风险治理的规范化。

（一）建立有效的社会秩序信息平台

转型期的风险社会，风险要素不断增多，风险范围不断扩大。这要求治理工作树立风险治理理念，及时准确地把握社会秩序信息，为社会环境秩序中复杂风险的科学研判和有效防治提供信息平台支撑。

一是做足信息工作，在情况清和底数明的基础上治理社会秩序。健全完善、及时更新、共享各类基础台账；围绕重点整治的环境秩序问题，深入摸排，建立执法责任制台账，实行动态挂销账管理。

二是利用科学技术建设信息平台。立足智能城市管理建设，以信息平台建设为支撑、城管数据中心建设为基础，推进城市管理执法工作信息化与智能化。北京的“智慧城管”以感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”的城管物联网平台来推进执法的信息化。

（二）加快标准化风险治理

社会问题层出不穷，新型风险不断出现，导致风险因素错综复杂的同时更具有变动性。风险的不确定性，要求不断完善与健全风险治理，提高标准化水平，以有效应对多变的风险。

一是针对易变动的秩序风险，建立风险治理机制，掌握秩序状况并快速回应。针对社会环境秩序中存在的违法拆建、黑车非法运营、街面秩序乱等风险，完善相应的风险识别与应对机制。比如，建立城市管理日常巡查制度，形成以分队为基础、以巡查为核心、以督查为中枢、以监察为保障的“四位一体”运行机制，及时发现与应对社会环境秩序中存在的风险。

二是针对易变动的执法风险，全面提升执法行为的标准化与规范化，避免执法矛盾。执法中可能出现暴力执法、违法违纪、执法失当、行政不作为等风险，因此，执法时应做到熟悉执法流程、规范执法用语、会做执法文书；执法前要有准备、有方案、有备勤；在执法中，要做好执法取证工作，并严格遵守纪律要求。

（三）推行分类分级管理

风险不仅繁多复杂，而且相互关联，相互影响，容易引发连锁反应，导致次生风险。这要求治理过程中要分类分级管理，分层次、分层级地实现系统的精细化风险治理。

一是科学分布治理力量。合理分类分级管理的开展，需综合考虑城市规划、交通状况、人流密集度等因素。以特大型城市为例，可考虑划分四类地区，实行不同的管理标准和措施：一类地区严禁、二类地区严控、三类地区严管、四类地区规范，切实提高社会环境秩序的精细治理水平。

二是根据治理对象的具体情况，精细化地部署治理方案。针对具体情况，有重点的部署方案，研究出台对高发时段、高发地区、高发类型三类重点问题，围绕窗口形象地区、老旧小区、城乡结合部等关键地区，综合城管热线、网格化平台、110报警中心、媒体网络等渠道，识别重特大风险，集中优势力量整治群众反映强烈、领导关注、媒体聚焦、影响恶劣的突出问题，有针对性进行城市环境秩序的风险治理。

二、社会秩序的治理特征要求联动的社会环境秩序风险治理

转型期的风险社会中，社会秩序治理存在着事项庞杂、边界模糊、责任递增等特征。同时，分类分级的社会环境秩序风险治理也会带来“责任本位”、“部门壁垒”等弊端，这要求联动的社会环境秩序风险治理，从综合执法、综合协调、综合监督入手，强化综合性立体联动。

（一）加大综合执法力度

社会治理在执法时具有管制属性，即通过对违法当事人的直接管制，给合法公民提供社会秩序的间接服务。但执法的管制属性，在转型期的社会环境秩序治理中，需加大综合执法力度。

一是强化执法部门在秩序治理方面的执法职责，推进联合执法的制度化。城管部门对有关行业部门认定的涉及社会环境秩序相对集中行政处罚权事项，应积极执法；城管部门除完成法定职责范围内的执法任务外，应积极配合有关执法部门，参与环境秩序整治的联合执法，并逐步制度化。

二是推进执法重心下移，强化属地综合执法。综合执法应以属地管理为主，强化属地管理责任。属地应坚持管理与服务、日常管理与专项整治相结合。

（二）强化综合协调成效

分类分级的精细化风险治理随之带来“责任本位”和“部门壁垒”问题。这要求推进部门联动与信息共享，形成社会环境秩序治理的综合协调机制。

一是做好综合协调的顶层设计。充分利用城管执法协调领导小组平台，完善议事制度，健全联勤联动机制，研究推进综合执法与专业执法相互支撑、执法手段与管理措施对接、行刑衔接，推进资源整合和信息共享，提高执法威慑力。

二是强化机制安排，合理建设综合协调的机制。积极协调推动规划、审批、管理等城市建设与管理部门对策研究，建立齐抓共管机制，形成管理与执法相互支撑、相互促进的多部门管理格局。

三是完善联络沟通，落实综合协调中各部门的具体职责。加强与环境建设办、综治办等部门的沟通联络，明晰城管执法部门的职责，借助相关协调平台的优势，牵动属地政府、各职能部门严格落实责任，共同提升环境秩序综合整治的成效。

（三）扩宽综合监督渠道

要规避“运动式执法”的弊端，就要逐步推进治理的长效化，最重要的是拓宽综合监督的渠道并发挥其应有的功效。

一是加强治理监督，完善考核机制。完善督察巡查制度，通过口头告知、监督通知单、监督通报等形式，督促属地整改。同时，建立完善全市环境秩序行政执法考核评价体系，完善考核奖惩机制，对属地政府和相关部门环境秩序行政执法情况进行综合考核评价奖励。

二是创新协同监督，争取综合效益。城管执法部门利用一线执法易于发现问题的优势，大量发现风险，及时预警预防；同时，强化督察督办，利用责任追究、通报曝光等机制，向属地政府和职能部门及时反映问题、通报情况，督促属地和相关部门提前整改，形成治理合力。

三是鼓励社会监督，推动内部改进。畅通官方微博、市民城管通等形式多样的监督渠道，完善监督联络点、城管热线、网上举报、政风行风评议等监督体系建设；鼓励市民、利益相关人举报，邀请人大代表、政协委员、社会知名人士等参与监督检查；同时，支持媒体对环境秩序的突出问题进行曝光，形成舆论压力，促进社会监督。

三、社会秩序的主体特征要求共治的社会环境秩序风险治理

转型期社会环境秩序的维护与保持是社会多元主体的共同责任。由于不同的社会风险治理主体的能力存在差异，这要求社会环境秩序实现风险共治：党政相关部门需坚持“民本位”导向，重视民众需求；积极引入多元主体的参与，发挥其各自优势，实现共同治理。

（一）政府部门坚持“民本位”导向，强化以人为本的社会环境治理

“民本位”的理念，要求重视民众需求及其关注点，以实现提高民众支持度、理解度和满意度的最大化，民众反对度、排斥度与厌恶度的最小化。

一是将人民群众的需求作为改进社会环境秩序的方向，重视民意，以建设市民服务项目为抓手，营造有序和谐的社会环境。例如，北京城管开展净化美化工程、治脏治乱工程、排忧解困工程、便民利民工程的爱民“四大工程”，重点解决市民群众身边的脏乱差问题；开展街面环境秩序净化行动、城市生态环境提升行动、城市管理难题攻坚行动的惠民“三大行动”，捍卫群众对于社会秩序的利益诉求。

二是以人民群众的感受作为检验治理成效的标准。在社会环境秩序治理的过程中，采取科学执法方式，优化执法形象，提升群众的满意度。采取文明执法的工作方式和“非现场执法”的工作模式，塑造城管队伍“管理城市为人民”的执法新形象，改善干群关系，提升执法水平。

（二）社会组织发挥专业性优势，形成社会环境治理的正能量环境

社会组织具有专业性优势和社会动员优势，通过社会组织的协同参与，积极调动其积极性来有效发挥风险治理与秩序维护的综合优势，起到与政府优势互补和良性互动的效果，并且逐步实现风险治理的良性运营，为社会环境治理带来正能量。

一是调动专业组织的积极性，参与社会秩序的维护。发挥慈善机构、公益组织、志愿团体等社会组织在社会倡导与群众动员中的号召力与灵活性。例如，北京城市管理志愿者协会开展“城市管理志愿行”，深化城管开放日、“城管四进”等志愿主题活动，积极推进社会环境秩序的治理。

二是发挥社会组织的专业技术，协同开展风险治理工作。利用行业协会、科研机构等力量，发挥其在能力、技术、设备等方面的优势，让社会组织直接参与环保等特定领域的环境秩序治理工作中，提升社会环境秩序风险治理的科学性。

三是发扬社会组织的专业权威，提升社会环境治理的水平。发挥社会组织的第三方中立身份和社会认可度，强化社会组织对社会环境秩序维护中党政部门工作的监督与测评。

（三）人民群众发挥“主人翁”精神，形成人民城市人民管的治理局面

人民群众作为社会环境秩序的治理主体，在秩序治理中发挥不可替代的作用。若能调动民众积极性，实现“人民城市人民管”，则能充分发挥群众的人数与规模优势，有效弥补党政部门和社会组织人力不足问题，减轻政府的风险应对压力，为社会环境秩序的治理提供强大的助推力。

一是树立社会环境秩序维护的“主人翁”意识，提升素质，强化自律，不参与破坏社会环境秩序的活动，同时加入社会环境秩序的风险识别与监督工作中，成为社会环境秩序维护的“信息员”与“监督员”，培育“我为人人、人人为我”的社会文化，为社会环境秩序的治理提供强大的推助力。

二是党政相关部门采取措施，拓展公众参与空间与渠道，提高群众参与积极性。建立公开征求公众意见制度，涉及群众利益的重大决策在正式实施前，通过城管政务维基、官网等形式，广泛听取公众意见；建立全天候城市管理热线，如北京城管开通的“96310”热线，积极引导市民群众有序参与社会环境秩序的治理；同时，强化正面宣传与引导，采用激励与奖惩措施，鼓励民众为城市环境秩序的维护做出力所能及的贡献。

综上，在转型期的风险社会中，把握规律、持续创新是维护社会环境秩序、提升城市管理服务水平的不竭动力。构建规范、联动、共治的社会环境秩序风险治理体系，才能有效维护良好的社会环境秩序，不断提高城市管理服务水平，提升人民群众的满意度。