把权力关进制度的笼子套上责任的“紧箍咒”——安徽省推行权力清单和责任清单制度的实践探索

● 罗昌平 郭本纯

把权力关进制度的笼子套上责任的“紧箍咒”
——安徽省推行权力清单和责任清单制度的实践探索

● 罗昌平 郭本纯

党的十八届三中全会提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”安徽省把推行权力清单制度作为转变政府职能、简政放权、激发市场和社会活力的突破口，列为全面深化改革的重点任务。改革中，坚持“法无授权不可为、法定责任必须为”和职权法定、权责匹配、简政放权原则，做到了“两手抓”、“两结合”和“全覆盖”：一手抓承接落实国务院下放的行政审批事项，一手抓安徽省权力清单制度建设；在制定权力清单的同时编制责任清单，推行“两单结合”；行使行政权力的单位和行政权力的种类“全覆盖”，实行“行政权力进清单、清单之外无权力”。

一、改革的推进进程

（一）明确目标任务。明确权力清单制度建设工作十项任务：一是明确范围，即确定行政权力清理范围，做到权力单位和权力种类全覆盖；二是清权，即清理行政权力事项，做到全面梳理、摸清底数；三是确权，即审核确认权力事项，做到能减则减、应放尽放；四是明确责任，即明确行使权力职责，做到权责匹配、权责一致；五是晒权，即公开权力清单，做到依法公开、接受监督；六是优化流程，即优化权力运行流程，做到环节简化、便民高效；七是打造平台，即建立权力清单运行平台，做到清单与载体融合；八是实行权力规范透明运行，做到网上办理、阳光操作；九是强化权力制约监督，建立配套制度，完善约束机制；十是追责，即严格追究责任，跟踪权力运行。

（二）找准工作路径。在权力和责任清单制度建设中，坚持突出主线、把握准则，紧扣工作链，妥善处理好两个关系。一是突出“一条主线”，即转变政府职能—简政放权—提高效率—使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。二是坚持“一条准则”，即权责法定、权责匹配、有权必有责、失责必追究。三是扣住“一条工作链”，即“三定”规定—权力清单—责任清单。把“三定”规定作为源头，发挥其基础规范作用。四是处理好内外统分的关系，即凡是对公民、法人、社会组织的权力都要统起来，防止出现游离于监管之外的权力事项；同时，区分好政府内部运行管理、公共服务与权力事项。五是处理好于法周延和于事简便的关系，既坚持权责法定、依法办事，又务实管用，简便易行，增强制度的执行力，使权力清单让公众看得懂、记得住、都会用。

（三）强化组织推动。为确保权力清单制度建设工作顺利推进，先后召开省级权力清单制度动员大会和工作推进会，成立省行政权力事项清理规范工作领导小组，组成行政权力清理规范专家组，出台推行省级行政权力清单制度的意见，制定行政权力取消、下放、转移、整合、暂停实施5个方面17项审核标准。选择省发改委、省工商局进行权力清单先行先试，同时加强权力清单研究。

（四）开展自查自清。按照“现有权力事项精简1/3以上，行政审批项目再精简不少于1/5”的要求，纳入清理范围的省直75家单位开展自查自清。从政策把握和实际操作两个层面，加强对权力清单各单位经办机构负责人和经办人员的业务培训，重点对行政审批、行政处罚等10类权力的概念进行诠释，对各类表格的填报和流程图的绘制进行指导，对审核确认17项标准进行逐一说明，对责任清单的具体内容进行解读，统一解答相关共性问题。培训中收集整理了15类问题，研究解决，并第一时间反馈给相关部门，切实提高各单位权力清单相关人员的业务能力和水平。为适应权力清单工作的常态化咨询、经常性沟通需要，省编办与各单位建立专门的权力清单电子交流平台，随时解答工作中遇到的问题。

（五）集中审核确权。省编办会同省直有关部门和市县编办，组成4个审核组、1个综合组和1个责任清单攻关组，对列入权力清单范围的75家单位权力事项，进行集中审核，推进建立权力清单。一是建立机制，压实工作任务。权力清单涉及到权力和利益的调整，任务重、关注度高，需要沟通的情况多，需要说明的问题多，取得共识的难度大。为充分沟通，最大限度地取得一致意见，审核办确立了“三上三下”的审核工作机制：即部门上报、一审反馈；部门再报、二审反馈；部门三报、专家论证、专题会议研究形成三审意见反馈后报省委省政府审定。在具体审核中，邀请省政府法制办全程进行合法性审查，做到依法确权。坚持“项目化操作、施工化管理”，把任务分解到组，单位明确到人，责任层层落实，形成整体协同、上下同责的工作格局。二是打牢基础，坚持模板先行。为确立标杆、统一尺度、规范操作，审核办在集中办公初始阶段，4个审核组分别选择1个有代表性的单位，集中初审、互通有无，就相关问题进行集中研究讨论，规范操作，做到“三统一”、“五定型”，即审核意见的体例、框架、表述“三统一”，审核汇总表、具体审核情况表、权力清单、责任清单、流程图“五定型”。三是压茬推进，专家小组分类论证。为提高审核工作效率和质量，审核办将75家单位分为经济、农业农村、城乡建设资源环境、科教文卫、社会法制5大类，安排 4个审核组同时审核分散在每个组中的同一类单位，以便同时总结同类单位存在的共性问题，同步组织相关专家开展研究论证，做到“两同时、一同步”，切实提高集中审核的及时性、针对性和有效性。

（六）首创责任清单。按照权责一致、有权必有责的要求，把权力清单与责任清单结合起来，同步推进，初步建立了行政权力、责任事项、追责情形“三位一体”的权责体系。责任清单主要内容是责任事项和追责情形。“责任事项”是根据行政权力的行使过程，明确行政机关及其工作人员在行政权力行使的不同阶段应当履行的义务；“追责情形”指未按照责任事项规定履行义务可能带来的各种不良后果的情况。责任事项和追责情形存在着相互匹配和相互呼应的关系，二者的有机结合是权力运行问责机制的一个创新。一旦权力越位、错位或不到位，就可以对照情形施以追责，行政权力的行使就会受到更加具体有力的约束和监督。

建立责任清单，重点把握以下几点：一是坚持依法确责。按照“责任法定”的要求，将保留的行政权力事项的责任事项和追责情形的法律来源逐项逐条列出，做到一一对应，于法有据。二是注重问题导向。为提高追责的针对性和有效性，责任清单编制坚持问题导向，注重从权力行使过程中容易出现的问题和容易导致的不良后果出发，反推出可能出现的追责情形。三是突出个性特征。在确定责任事项时，重点把握权力运行的关键环节和个性化特点。如针对行政审批项目，有关特定行业市场准入类审批涉及的招标拍卖、资质资格类审批涉及的国家考试、企业主体资格审批涉及的当场登记、食品安全类审批涉及的检验、检测和检疫等，在编制责任事项时都要重点体现出来；在编制追责情形时，梳理一般法规定的共性追责情形的同时，重点梳理部门法（特别法）规定的特殊追责情形，逐一凸显事中事后监管环节的备案、评估、资金监管等个性规定及要求，切实增强追责的针对性。

二、改革取得的成效

简政放权、建立权力清单制度，关键是要在减权和放权上取得实效。在建立权力清单和责任清单中，一方面坚持“清单之外无权力”，对遇到的问题审慎把握，数量服从质量，坚决把权力关进制度的“笼子”；另一方面坚持“两防”，即防止将权力事项打包，防止借清理取消行政权力推卸部门应尽的责任。对打包打捆的行政权力事项，进行逐项拆包拆捆，分别作为清理基数；对自行取消的权力事项认真复核，防止借简政放权之机推卸部门责任。

一是行政审批进一步规范。确定取消一批非行政许可审批，属内部管理的非行政许可审批转为内部管理；少数条件成熟的转为行政许可；一些确需保留、不具备条件转为行政许可的，改变管理方式，由审批改为备案。

二是省级专项资金不直接面对企业。省级专项资金涉及市县的，将一律面对市县政府，而不直接面对市县的具体项目单位；涉及省属企事业单位的，可暂作为权力事项保留，以后再逐步调整规范。

三是执法重心进一步下移。省与市县共有的行政处罚权，实行属地管理。涉及跨设区市的处罚事项，明确主办或牵头单位，省级保留监督权。对直接面向基层和群众、量大面广、由地方管理和执法更方便有效的经济社会事项，一律下放给市县政府管理。对法律法规有明确规定的，省级部门长期无办件的权力事项一律冻结。

四是资质资格认定类权力逐步削减。一些涉及企业法人和个人的资质资格认定权力事项，有的取消，有的转移。考虑到社会组织的发育状况和承接能力，确需保留的暂予保留，待条件逐步成熟后，再取消或转移。

五是涉及人、财、物权力事项的监督管理得到强化。重点加强对新设立部门以及涉及人、财、物等权力事项的规范管理，强化对权力的监督和制约，防止出现游离于监管之外的权力事项。

六是权责一致取得制度性突破。对应权力清单编制责任清单，让每项权力都有明确的责任事项和追责情形，标明了廉政风险点，权力行使的路径、环节和内容。责任清单是监督制度、公众参与机制、责任追究的制度化成果，从制度层面强化责任，让权力与责任的对应没有弹性，确保权责一致有章可循，落到实处。

七是责任倒逼权力更加科学规范。建立与权力相匹配的责任，需要追根溯源责任依据，权力事项必然再次受到检验，一些依据不准确或不充分、难以确定责任的权力被找了出来，予以取消。比如，省金融办“省属地方银行业金融机构重大事项事先备案审核”，实为事后告知性报告，列不出具体责任，只能取消。一些权力事项的类别归属、具体内容等，梳理责任时也得到进一步的调整和完善。通过权力与责任的相互对照，确保行政权力的合法性，并使其更加科学规范。

八是给行政权力套上责任的“紧箍咒”。责任事项细化到办事环节和流程，明确了操作要求和具体时限，使隐性责任显现化，对责任的监督有了明确方向和抓手，充分发挥责任对权力的“紧箍咒”作用。将责任贯穿权力行使的全过程，把权力行使的行为转化为履行义务的行动，让行权者对照责任事项不能越轨，面对追责情形不敢越轨。

三、进一步深化改革的思考

（一）加强对改革的统筹谋划。在全国范围内，权力清单制度改革尚处于起步阶段，缺乏成熟的顶层设计，也没有现成的经验路子可以借鉴。目前各地实践中对行政权力的分类不统一、标准不一致，带来法律适用不统一、改革范围不一致、减权削权标准不一等问题。而且权力清单制度是政府的自我革命，涉及的部门多，牵扯的利益面广，甚至会触及既得利益，面临的阻力很大。从安徽省的探索实践来看，应加强对改革的统筹谋划，对行政权分类和行政权定性问题进行集中研究，以利于分类和归类的统一化、科学化、合法化。

（二）加快修订行政法规。目前，诸多行政权力的依据来源于社会主义市场经济体制确立之前，与市场在资源配置中起决定性作用的新定位、变事前审批为事后监管的新要求相比，存在陈旧过时、与新形势不相适应等问题。在全面深化改革的大背景下，建议进一步加快对行政法规、部门规章特别是各部门规范性文件的清理修订，为地方政府进一步简政放权扫清障碍。

（三）增强统筹协调力度。权力清单制度建设工作是一项系统性工程，需要充分发挥中央和地方两个积极性，处理好方方面面的利益关系，做到相互协调，整体推进。就安徽省而言，在权力清单和责任清单编制过程中遇到的一些困惑和难题，增加了改革难度。比如涉及公民、法人的一些考评认定事项，按照改革的精神，应该取消。从当前情况看，国家部委以项目、资金为依托，保留了诸多“国家级认定”等事项，且这些认定多以“省级认定”为前提条件，给清权确权工作增加了难度。建议从中央层面加强改革的统筹协调，以便整体推动。

（四）加大改革宣传力度。权力清单、责任清单是一项全新的政府管理制度创新，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子，直接涉及到行政相对人和广大公民的切身利益，关系到行政机关转变职能、依法行政等执政理念的转变。深化改革、推动完善制度建设，必须加大宣传力度，一方面提升广大公职人员按照清单要求正确行使行政权力的能力和水平，自觉接受社会监督；另一方面提高全社会对清单的认识程度，推动广大社会公众广泛参与对行政权力运行的监督，提高制度执行效果。

（作者系安徽省编办主任；安徽省编办副主任）