我国陆海统筹发展的重点战略任务

◎曹忠祥 宋建军 刘保奎 刘 岩

我国陆海统筹发展的重点战略任务

◎曹忠祥 宋建军 刘保奎 刘 岩

作为一种重要的发展理念，陆海统筹是国家发展的战略方针，是国家对陆地和海洋发展的统一筹划，是我国在当前世界经济加速转型和加快推进科学发展、实施经济发展方式转变的特殊历史时期在发展思路上所做出的历史性转折，它的提出是国际海洋开发大势和我国陆海发展的具体实际综合影响下的产物。所谓陆海统筹，是指从陆海兼备的国情出发，在进一步优化提升陆域国土开发的基础上，以提升海洋在国家发展全局中的战略地位和陆海国土战略地位的平等为前提，以倚陆向海、加快海洋开发进程为导向，以协调陆海关系、促进陆海一体化发展为路径，以推进海洋强国建设、实现海洋文明、构建大陆文明与海洋文明相容并济的可持续发展格局为目标，国家所实施的一系列战略方针和政策的综合。现阶段，我国陆海统筹战略的实施，要重点围绕陆海国土开发空间布局、资源开发、产业发展、通道建设和生态环境保护五大方面的统筹协调展开。

统筹陆海国土开发空间布局优化

统一谋划海洋和陆地国土空间，宏观、中观和微观层次相结合，突出国家层面的陆海国土宏观发展格局的构建、沿海地带层面的空间发展格局的塑造、海岸带资源开发和产业布局的优化以及海域开发布局的调整。

（一）构建陆海开放型国土开发综合格局

进一步强化“三纵四横”国土资源开发轴线承东启西、连贯南北的支撑作用，将其打造成为我国国土开发的“主骨架”。按照陆海双向开放的基本要求，加快沿海中日韩自由贸易区、上海自贸区、泛北部湾经济区的建设步伐，加强内陆沿边国际次区域发展，建设沿边沿海对外开放开发支撑平台。强化海洋国土的主体地位，将渤海和东海、黄海我国主张管辖海域，纳入沿岸地区国土规划体系。充分考虑南海海域远离大陆本土、资源潜力大、战略价值突出、维护领土主权权益形势严峻的实际，以三沙市设立和海上丝绸之路经济带建设为契机，谋划建设以海南岛和广东沿海为后勤保障基地、以三沙群岛的开发建设为重点、以海洋资源开发和中转贸易为主要方向的南海海上开放开发经济区，使之成为我国海上资源开发合作的重要基地、对外贸易的中转基地和维护主权权益安全的前沿阵地。

（二）实施沿海地带发展空间布局调整

充分发挥辽中南、京津冀、山东半岛、长三角、珠三角五大沿海城市群支撑沿海发展及在“沿海—内陆”关系中的核心作用，带动辽西地区、河北沿海、苏北沿海、海峡西岸、广东西南沿海、广西沿海等经济社会实力薄弱地带加快发展，优化沿海地带综合布局。以优化海洋功能分区和海洋产业区域分工格局为基本方向，加强岸线和近岸海洋资源开发的统一规划与管理，进一步规范近岸海洋资源开发秩序。促进沿海和内地产业合理有序转移，推动海洋产业和沿海陆域海洋依赖性产业空间集聚，规范临海/临港产业园区开发建设秩序，加快沿海地区海洋产业和临海产业的空间整合和区域布局的调整。协调港—城—园发展关系，合理划分港口城市岸线的生产、生活和生态功能，促进港口与城市建设的空间依托和功能互补；加强对滨海新城新区的空间管控和规划指导，促进临港产业园区向产业新城升级；加强临港园区与母城的交通联系，增强母城对园区发展的支撑能力。

（三）推动海域开发空间布局优化

控制近岸海洋资源开发利用强度，加快深水远海特别是专属经济区和大陆架的海洋资源的勘探开发，优先推动对争议海域油气资源和渔业资源开发，积极参加公海和国际海底区域勘探开发，推进海洋资源开发战略布局重点由近岸浅海向远海和深水转移。加强对渤海海域生态系统的修复与治理，强化东、黄海国际国内航运枢纽功能，加强海洋农牧场建设，加快海上岛屿和大陆架油气资源开发进程，在此基础上，逐步将海洋开发重点向南海海域转移。适应海上开放开发经济区建设的要求，不断加强海岛资源保护与开发力度，强力推动港口和其他生产生活基础设施建设，加快发展海水淡化、海洋能源、交通运输等基础产业，建立远洋捕捞、海水养殖、生态旅游、交通运输和中转贸易基地，大力推动海上城市建设。大力开发渔业和旅游资源，加强海底油气、矿产调查评价与勘探，做好深海资源开发的技术储备。在“主权在我”的前提下，积极推动“共同开发”取得实质性进展。

统筹陆海资源开发利用

（一）调整陆地能源生产结构，加快海洋能源资源开发进程

调整陆地能源生产结构。积极发展水电，促进陆地天然气产量快速增长，推进煤层气、页岩气等非常规油气资源和太阳能、地热能、风能、核能以及生物质能等“绿色能源”的开发，加快分布式能源发展。合作勘探开发与自主勘探开发相结合，加快海洋油气资源勘探与开发，逐步推进海洋油气资源开发由近岸浅海向远海深水转移。科学开发海上风能、潮汐能等可再生能源。开展天然气水合物调查评价和关键技术研究。

（二）挖掘陆域矿产资源潜力，强化深海矿产资源开发技术储备

以石油、天然气、铁、铜、铝、铅、锌等国家紧缺矿产为主攻方向，加快实施陆地找矿突破战略行动计划，提供一批可供开发利用的急缺矿种后备接替基地。加强矿产资源综合利用关键技术研发和大型技术攻关，推进陆地共、伴生矿产资源综合利用。加快深海特别是专属经济区和大陆架的矿产资源勘探开发步伐，积极参与国际海域矿产资源调查评价。

（三）建设“海上粮仓”，保障国家粮食安全

在严格保护陆域耕地资源、提高粮食综合生产能力的基础上，大力挖掘海洋生物资源潜力。坚持生态优先、养捕结合与控制近海、拓展外海、发展远洋的方针，严格控制近海捕捞强度，推动海水养殖业加快发展，加快海洋农牧化发展进程；优先推动对黄海、东海、南海争议区渔业资源开发，在专属经济区形成生物资源开发和海产品生产基地；把走出去抢占国际水产资源作为现代渔业发展的主攻方向，扩大远洋渔业作业海域，建设远洋渔业服务基地，发展海外养殖基地；加强海洋生物资源的精深加工与利用，实现养殖、捕捞、深度加工协调发展。

（四）统筹滨海土地、围填海造地和海岛开发，缓解沿海地区土地资源瓶颈

在沿海地区实施最严格的土地管理制度，强化规划和年度计划管控，严格用途管制，健全节约用地标准，加强用地节地责任和考核，提高土地资源综合利用效率。控制围填海的强度和规模，严格控制近岸围填海，积极推进离岸和岛（礁）基围填海，科学有序推动围填海造地，提高用地效率。统筹海岛保护与开发，以有居民海岛为突破口，合理控制人口规模和开发利用强度，推进海岛合理开发利用。加快舟山、平潭、横琴等近岸岛屿开发开放步伐。重视无居民海岛开发，加强边远海岛、特别是事关国家主权和战略利益的无居民海岛的基础设施建设，鼓励居民在岛上生活和从事远洋捕捞、海水养殖、生态旅游、交通运输、中转贸易等经济活动。

（五）强化淡水资源节约，扩大海水利用规模

强化淡水资源节约，把节水工作贯穿到经济社会发展和群众生产生活全过程中，形成节水型产业结构、生产方式和消费模式。优化供水结构，把海水淡化和海水综合利用纳入国家水资源配置体系和区域水资源利用规划，逐步扩大海水利用规模。在天津、青岛等地建设国家海水利用产业化基地，开展近海特大型缺水城市利用淡化海水作为补充居民生活用水方案的论证。

统筹陆海产业发展

坚持陆域产业发展的支撑作用和海洋产业发展的引领作用相结合，通过确定合理的海洋主导产业和产业链的延伸，带动陆域特别是沿海地区产业结构升级，强化内陆和沿海地区之间的产业分工与合作，加快产业转移步伐，实现区域之间、海陆之间的产业良性互动发展。

（一）实施海洋产业结构的战略性调整

加快海洋渔业、海洋运输、海盐、滨海旅游、船舶制造等传统优势产业改造升级步伐，实现产业技术升级和产品更新换代、优化产业内部结构，提高产业发展的经济效益，最大限度地减轻对资源和环境的破坏。突出海洋新兴高科技产业发展的优先地位，针对海洋油气、海洋生物医药、海洋化工、海水综合利用、海洋工程装备制造、海洋新能源、海洋监测服务等产业具有产业链条长、关联度高、辐射力强、带动效应大的特点，将其作为推动海洋产业战略升级乃至沿海地区产业结构调整的主导产业来培育。

（二）以临港/临海产业为抓手，加快沿海地区产业结构升级步伐

坚持“走出去”和“引进来”相结合，大力培育东部沿海地区技术创新能力，加快建设世界级先进制造业基地和高端服务业基地，加快发展战略性新兴产业，提高沿海地区的国际竞争力。利用港口功能集聚发展临港/临海产业，实现工业、物流业、商贸业的协调发展，带动沿海地区产业结构调整。突出临港工业的发展，充分利用现代高新技术，加快推进装备制造、钢铁、石化、汽车等传统支柱产业升级，大力发展现代生物制药、新材料、新能源等产业。规范和整顿临港工业发展秩序，要坚决控制增量、优化存量，加快淘汰一批落后产能，引导产能有序退出，引导国有资本从产能严重过剩行业向战略性新兴产业和公共事业领域转移。围绕临港工业和港口发展的要求，大力推动船舶和货运代理、金融资本市场服务、物流、商贸、信息咨询等现代服务业的发展，以良好的服务支持港口和临港经济发展。

（三）强化内陆与沿海地区的产业合作

加快中西部特色优势产业发展，增强自我发展能力。充分发挥东部沿海地区资金充裕、技术成熟等优势，积极开展资源开发方面的合作，促进中西部资源优势转化为经济优势，完善中西部地区能矿资源开发的资源补偿机制。积极构建有效平台，以合作共建开发区或工业园区、产业集群整体迁移等多种方式，引导东部沿海地区能源、冶金、化工、纺织、农副产品加工等劳动、资源、资本密集型产业向中西部地区转移，推动中西部工业化和城镇化的加快发展。尊重产业转移规律，防止不顾自身条件的盲目引资和高污染、损环境的产业从沿海地区向中西部地区转移。

统筹陆海交通基础设施和通道建设

（一）加强港口资源空间整合

以科学规划为前提，按照“深水深用、浅水浅用、综合开发、服务市场”的原则，以深水泊位的开发建设为重点，整合、整治、开发三路并进，进一步优化港口资源配置。淡化行政区划的限制，加强海洋、交通、农业等部门间的协调与合作，强化港口建设的统一规划与管理，在市场竞争中推进港口资源的整合。因地制宜选择港口资源整合模式，实现从侧重于一地一市的港口建设，向构筑合理分工、有机协调、突出核心枢纽的港口群体的转变。加强环渤海、长江三角洲、东南沿海、珠江三角洲和西南沿海五大港口群的统一规划和管理，进一步增强港口通过能力，巩固主枢纽港的地位，充分发挥支线港和喂给港的辅助作用，强化港口群内部的分工与协作，促进港口群整体协调发展。

（二）加快对内陆海通道建设

完善沿长江通道、欧亚路桥、哈大通道、西煤东运通道等已有陆海通道的功能。进一步拓展延伸一批新兴陆海通道，增强陆海联系。一是以我国与朝鲜先锋、罗津、清津等港口合作为契机，进一步加快与俄罗斯、朝鲜就图们江出海通道和其他港口合作的谈判，打通北出日本海的便捷通道，进一步促进东北地区及东北亚地区开发开放。二是依托青银高速公路，加快打通青岛-银川铁路，增强山东半岛港口群对黄河中下游地区的辐射带动作用，扩大冀南、晋南、晋中北、陇东及宁夏等内陆地区的开放水平。三是依托鹰厦铁路建设海西通道，加强福建沿海向浙西南、江西等内陆地区延伸，研究推进南昌至厦门的高速铁路建设，提升福建内陆和江西发展条件和开放水平。四是加快推进京九深圳至南昌高铁建设，增强珠三角向赣中南地区的辐射带动能力。五是加快发展西江航运，完善铁路运输体系，推进广州至昆明高速铁路研究论证，建设西江经济带，形成珠三角、北部湾地区向大西南延伸辐射的新兴通道。增强沪昆综合通道在带动中南华南地区及大西南地区发展中的辐射作用，增强运输能力，研究推进沪昆高速铁路建设。

（三）强化陆海对外战略通道建设与维护

一是加快与俄罗斯、朝鲜谈判合作，打通图们江出海通道，向北延伸与欧亚第一大陆桥衔接，增强东北地区开放能力。二是将陇海—兰新欧亚陆桥作为我国内陆开放的重要通道，成为打造“丝绸之路经济带”的重要支撑。三是以瓜达尔港建设为契机，加快中巴国际通道建设，增强我国与西亚、中东地区的联系能力。四是加快建设云南至缅甸皎漂港的铁路、公路通道建设，增强我国直通印度洋的能力。五是加强云南经缅甸、印度至孟加拉国吉大港的国际通道建设，增强与南亚地区的联系能力。六是以昆曼高铁建设为契机，加强我国向中南半岛的国际通道建设，加强大湄公河国际次区域合作，增强我国与东盟国家的联系能力，推进克拉地峡等前期工作。七是推进海上丝绸之路建设，以此为契机，加快搭建跨国合作平台，增强我国与东盟、西亚的交流与联系。加大南海海域、马六甲海峡、西太平洋、地中海—苏伊士运河—红海区域、南非好望角附近海域、南美麦哲伦海峡附近海域等重要航运节点或战略要冲的关切，增强通道安全的应急处置能力。积极参与北极航道相关谈判，加强相关研究和论证工作。

统筹陆海生态环境保护

充分考虑陆地、流域、沿海地区发展对海洋生态系统的影响，借鉴国际先进理念和经验，以生态系统为基础，坚持陆海一体、河海一体的基本原则，建立从山顶到海洋的“陆海一盘棋”生态环境保护体系，推动陆海生态环境的同步改善。

（一）重点海域以海定陆，实施陆源污染物入海总量控制

加快开展污染物排海状况及重点海域环境容量评估，按照海域—流域—区域控制体系，提出重点海域污染物总量控制目标，确定氮、磷等营养物质的污染物控制要求，逐步实施重点海域污染物排海总量控制，推动海域污染防治与流域及沿海地区污染防治工作的协调与衔接。近期应高度关注渤海海域，将海洋环境质量反降级作为刚性约束，强化沿海地方政府和涉海企业环境责任。

（二）加强流域水利工程对河口水沙调控的综合管理，维护河口生态健康

一是国家水利部门、流域管理委员会和海域管理部门共同拟订流域水利工程调控水沙的方案；二是启动重点河口区的点源、非点源综合治理，重点实施水源涵养、湿地建设、河岸带生态阻隔等综合治理工程，维护河口良好水环境质量；三是对于生态破坏较为严重的河口，加强生态修复。

（三）加强围填海管理，实施沿岸生态红线制度

在海区生态容量、生态安全、环境承载力等评估基础上，对中国海岸带和近岸海域进行海洋生态区划研究，划定海域潜力等级，确定海岸带/海洋生态敏感区、脆弱区和景观生态安全节点，提出要优先保护的区域，作为围填海红线，禁止围垦。实施科学的海岸线及河海分界线界定方法，进而明确海涂和河口的行政管理属性，并由国家层面组织开展大型河口或跨省市河口区域的河海管理界线的划定工作。加强对滩涂围垦的管理，确定管理部门的职责和权限。

（四）强化沿海重大涉海工程环境监管，倒逼布局优化及技术创新

一是对沿海重化工产业布局进行科学系统评估，按照其风险等级分级分类管理。二是核电开发工程全面加强核安全技术研发条件建设，改造或建设一批核安全技术研发中心，提高研发能力。组织开展核安全基础科学研究和关键技术攻关，完成一批重大项目，不断提高核安全科技创新水平。

（五）突出沿岸重点区域的保护与治理，优化沿海地区人居和发展环境

基于目前我国海洋生态环境现状及其影响因素、沿海区域经济社会发展和空间布局优化的综合要求，以海岸带作为保护重点，着力推动河口、海湾和浅滩等生态环境敏感区的生态保护、修复与综合治理，加强海洋关键生态系统和功能服务区的保护，强化对现有保护区的管理和维护。

作者单位：国家发改委国土所/国家海洋局海洋发展战略研究所