当前国企改革十项政策性建议

□ 夏小林

在发展混合所有制经济的潮流中，国企改革再次升温。与此同时，体制内出现了一些错误观点，比较突出的有反“国有资本一股独大”，要求“尽可能降低国有股”，主张以政府“要不要控制作为判断基准”出售现有15．96万户国企中的大量中小型国企(含国有资产)①国家统计局网站2012年“企业法人单位数”，http://data．stats．gov．cn/workspace/index?m=hgnd。，及私人资本、外资大量单向进入国企(包括公立学校、医院等)等等。而在实际中，一些政府机构和国企领导层不听招呼、各自为政、擅自行动、违规抢跑、谋求私利的现象也开始逐步增加。十八届三中全会改革《决定》(以下简称改革《决定》)的国企改革条款已经受到一些冲击。

另外，还应当看到，境内外一些有特殊目标的利益集团也在利用我们国企改革中出现的问题和不同意见讨论煽风点火，竭力抹黑国企，鼓吹私有化，惟恐天下不乱。国内、外敌对势力最忌讳的是中国共产党强大，最反对中国的国企。因为，他们知道，中国共产党强大一个重要原因，就是我们的国企在经济上是坚定的支持我们党的。国企与我们党和社会主义制度同呼吸、共命运，是国家发展的火车头，是共同富裕的基础，是我们强大国防力量最重要的物质源泉，是我们国家的命门。搞好国企是全党的大事。所以，面对日趋复杂尖锐的形势，在支持国企通过改革做大做强的重大问题上，我们不能有丝毫的懈怠，要积极作为，勇于创新。同时，要保持政治敏感，头脑清醒，不能为国内外负面舆论绑架。

基于以上认识，本文针对现实、政策和思想认识上存在的一些问题，从多角度提出关于国企改革的十项政策性建议，以抛砖引玉。

第一，国企改革要强化党中央权威和领导力。

(1)各级政府部门要严格按照改革《决定》的要求发展混合所有制经济，设计国企改革方案。在改革《决定》中要求“积极发展”的混合所有制经济，是有明确内涵的一种“多边关系”，即它是在公有制为主体、国有经济为主导的宪法框架内实行的各种经济成分之间“交叉持股、相互融合的混合所有制经济”。不允许一些干部擅自把这种改革变成仅仅是私人资本、外资等进入国企、买卖国资、国企的“单边关系”。(2)目前各省、直辖市和自治区政府机构准备的国企改革方案，均应以党中央“深改组”批准的国企改革方案为准，进行校正、“对表”和经有关领导部门批准后方可实行。省、直辖市和自治区以下政府机构的国企改革方案以此类推。(3)国企更不能擅自行动。各级地方政府既要对本地区国企改革的“具体问题具体分析”，酌情处理，又不得违反原则、各自为政、自以为是、违反党纪搞“抢跑”、“乱跑”。目前，要坚决制止一些地方、部门重新出现在国企改革上抢时间、赶进度、高指标、行政施压的“大跃进”苗头，一防乱改革坏事，二防有人借机谋求私利的腐败现象大量发生，三防个别人政治投机，四防国内、外敌对势力兴风作浪。习近平总书记已指出，“该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。”［1］中纪委也设了新机构着力监管党政机关、国企。那种擅自抢先确定“国有资本持股比例不设下限”，［2］或“对国有资本的持股比例不设限制”［3］等错误的政府行为，及少数国企自行“抢跑”的行动必须制止、问责，“徙木立信”，防群起效尤?。中纪委也要着力配合党中央，加强国企改革方面的政治纪律督查，抓典带面。

第二，国企改革必须坚持社会主义方向。

国企改革指导思想和操作方案要始终围绕加强国企，促进经济发展，实现“共同富裕”的中心目标。这样才能体现社会主义生产特点和目的，有利于在“初级阶段”的市场经济中平衡、调节多元化所有制格局中的财富和收入差距。［4］那些有损于这个中心目标的思想、政策和做法应当警惕、批评和废止。新的国企改革思路和方案要设定“底线”，即必须有利于避免大量出售国资、国有股和国企造成财富、收入上更大的“马太效应”，不能忽视财富和收入的分配问题。而重要的具体目标之一，就是要有利于解决邓小平说的已经出现的两极分化，促进共同富裕①1993年9月，邓小平在关于分配问题见于记载的最后一次谈话中指出:“十二亿人口怎样实现富裕，富裕起来以后财富怎样分配，这都是大问题。题目已经出来了，解决这个问题比解决发展起来的问题还困难。分配的问题大得很。我们讲要防止两极分化，实际上两极分化自然出现。”他还说:“少部分人获得那么多财富，大多数人没有，这样发展下去总有一天会出问题。分配不公，会导致两极分化，到一定时候问题就会出来。这个问题要解决。过去我们讲先发展起来。现在看，发展起来以后的问题不比不发展时少”。(《邓小平晚年心系分配问题 重视两极分化后果》，http://history．huanqiu．com/people/2010-07/929481．html。)。为此，国资委等必须认真贯彻党中央针对当前情况提出来的国企改革新精神，即一方面要坚持改革，使国企“在凤凰涅磐中浴火重生”，以达“加强”之目的;另一方面，“要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。”［5］国企改革要听党指挥，要有社会主义灵魂、主心骨，要结合国情吸收全球经验，扩大信息基础，扩大政治参与，不断总结经验，在“批评和自我批评”中不断完善改革方法、方案。目前。国资委已对今年“两会”以来总书记有关讲话做出初步反响，效果有待观察②据国资委网站消息，2014年3月17日国资委主任“张毅表示，．．．．．．特别是‘两会’期间，习近平总书记的一系列重要讲话和李克强总理的政府工作报告对深化国有企业改革、完善国资监管体制、以创新支撑和引领经济结构调整优化升级等重大问题提出了明确要求，更加坚定了我们搞好国有企业的信心和决心。”(《国资委认真传达学习、贯彻落实“两会”精神》，国务院国资委网站2014年3月19日，http://www．sasac．gov．cn/n1180/n1566/n259730/n264168/15811250．html。)。

第三，要破除迷信，解放思想。

涉及国企改革部门的干部，要增强理论自信和道路自信(应含国企自信内容)。有些人人还需要摆脱西方新自由主义“认知俘获”或思想渗透。要提倡认真看书学习，深入调查研究，扩大视野，独立思考:(1)要科学地、平等地、实事求是地对待国企，为“国资一股独大”去污名化，彻底破除一些干部对高度分散型股权结构，及在这种股权结构上才能完善国企法人治理结构的盲目迷信。(2)要看穿那些肚子里“一股独大”的特殊私人资本集团及代言人反国企、反国资的花言巧语完全是图一己之私利，而非为增进绝大多数人的福祉着想。孔子曰，“巧言令色，鲜仁矣。”(3)要研究真实可信的国际经验和经济理论。西方经济学关于国企无效率等于“傻瓜经济学”的理论分析，关于私有化和自由市场加剧贫富分化的理论分析，关于财富分配与收入分配互动关系的理论分析，关于私有制的市场经济中两极分化、阶级差别和机会不平等的理论分析，关于福利国家的理论分析，关于公司治理结构的理论分析等等，不仅有思想，而且包含了丰富的国际经验，特别是有关欧美的诸多故事。而美国的社会学权威著作，在分析财富不平等导致收入、政治、社会、教育、宣传、医疗和机会不平等方面，更是提供了连经济学家都叹为观止的丰富数据和资料。了解这些东西，掌握有关信息，是有关人员搞好国企改革设计应具备的一些主观条件。当然，在基本理论方面，马克思主义的公有制、国家和平等理论也不可少。凯恩斯也说过:“研究思想的历史是解放思想的必要前提。”［6］政治局有集体学习制度，国资委等政府部门也可酌情仿效，以扩充决策的知识基础。

第四，要发扬群众路线优势。

政府部门要在信息公开透明的前提下，组织社会各方面力量就新一轮国企改革的指导思想、方法、方案、政策预后和社会效果开展广泛讨论，收集各方面的观点和建议，去芜存菁，集中正确意见。这方面国资委已有一些安排，如指出深化改革“要加强调查研究，深入了解实际情况。要充分听取企业、基层、企业负责人包括全社会方方面面的情况和建议。”［7］但国资委也应当拿出“干货”来组织研讨，与社会利益攸关各方形成良性互动。在明显的信息不对称情况下，有关讨论则难以取得实质性效果。在公开性方面，国资委不宜只“开小灶”，要学习《劳动合同法》之广泛深入征求全社会意见的方式，真正面向全社会“开大灶”。为此，应制定相关实施办法。

第五，要以维护、发展社会主义经济平等为基准，结合国家调控经济需要，统筹制定调整国企股权结构的分类标准体系，严守调整国资、国有股权、出售部分国企的底线，依法在有进、有退之间实行“机动灵活的战略战术”，但战略目标和检验标准应该是加强国企、国资。那些将导致削弱国企、国资，及“在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会”做法必须制止。

国资(包括城乡集体经济资产)是社会主义经济平等最重要的压舱石。而其中的生产性、资源性资产由谁支配和获得主要收益，又居于中心地位，具有决定性作用。必须依宪法规定，在调整国资、国企股权的结构改革中维护、增强国资(含国有股)在经济全局的主导作用。要以维护、发展社会主义经济平等为基准，整合国资、国有股权调整的其他标准，如国家安全、经济控制(“经济命脉”、“关键领域”)、产业引导和科技进步(“支柱产业和高新技术产业”)标准等，形成既能够保障国家为公共利益控制经济，又能够维护、增强经济平等的科学标准分类体系。要知道，标准不搞好，压舱石少了、轻了，甚至被搬别人家里去砌墙了，极易翻船。

毫无疑问，目前国资委已提出的一、二、三、四类国企划分标准多少都有些道理，其中有的标准也多少有一些依据①如国资委一副主任曾提出，国企发展混合所有制经济，在类型划分、股权设置上“主要采取以下四种形式。其一，涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司，可以采用国有独资形式。其二，涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业，可保持国有绝对控股。其三，涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业，可保持国有相对控股。其四，国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业，可采取国有参股形式或者全部退出。”(《黄淑和:国有企业改革在深化》，国务院国资委网2014年2月7日，http://www．sasac．gov．cn/n1180/n1566/n1881407/n1881422/15687932．html))。但要害是它们片面强调了减少国企、国资(包括国有股)的取向，迷信或夸大了非公有资本、分散股权结构在国企改革和国企完善现代企业制度上的作用。它们既没有充分体现出维护、增强经济平等的大方向，也就抽掉了中央要求通过国有经济改革等举措“加强”国企、促进“共同富裕”的改革灵魂。相反的，这些划分标准更多是模仿了西欧国家私有化时的标准，即把一个缺乏科学性、难以掌握、可松可紧的橡皮筋式的“国家要不要控制作为判断基准”②2014年3月全国政协会议召开期间，国资委副主任黄淑和对上海《解放日报》记者张骏指出，“‘我们注意到，民企也想进来，但又担心国企股权比例过高，久而久之自己就被吞掉了。所以尽可能降低国企股权比例，30%能相对控股的，就不去搞40%。’至于具体比例，黄淑和说，要具体按照行业企业在国民经济中的分量、国家要不要控制作为判断基准，另一个考虑因素是完善治理结构和机制需要多个战略投资者。”中国网2014 年3 月9 日(黑体字为引者所加。http://news．china．com．cn/2014lianghui/2014-03/09/content_31723366．htm。)，这样就不可避免地为某些干部随心所欲的买卖国企、“尽可能降低”国资、国有股权比例提供了政策性机会。并且，由于这些划分标准中暗含的都是买卖国企、国资和降低国有股权比例的“单边关系”，极大的淡化了国企、国资对外发展“交叉持股”的中央决策。面对如此改革设计，你若再采用国资委干部制定的“国家控制论”基准去争论，那么，由于国内、国际经验千姿百态、变化无穷，一万年也说不清。如法国，右派上台，控制一星半点即可;左派上台，控制多一点点好!价值观不同，辩论就出不来统一结论，而权力控制的改革却可能已经败坏了改革初衷①例如，现有15．9万多家国企中，按国资委四类划分标准，第一类情况下只能有极少数国企“可以采用国有独资形式”;第二类情况下只有少数国企“可保持国有绝对控股”;第三类情况下还是只有少数国企“可保持国有相对控股”;第四类情况下则绝大部分国企“不需要控制并可以由社会资本控股”，“可采取国有参股形式或者全部退出”。前三类国企主要存在于8000家大型、特大型国企中，其中二、三类国企的改革“重头戏”是调整国有股权结构，国资委的政策取向是“尽可能降低国企股权比例”。第四类广泛存在于15万家国企中，改革的重头戏是“由社会资本控股”，政策取向是“可采取国有参股形式或者全部退出”。如此一来，人们不禁要问，到2021年，中国还剩多少家国企，国企中还剩多少国资，国企中净利润还剩多少属国有?相应的，因此而获暴利的特殊中、外私人资本集团，将占有、消灭多少家国企，将在已据有国有上市公司53-60%以上股权的基础上再占多少股权，将在“混合”国企中再多拿走几千亿净利润?在此情此景的设定之下，中国社会主义经济公平是会增加了，还是大大减少，甚至是被人为地破了底线?。

所以，必须以经济平等基准来扬弃“国家要不要控制．．．．．．(的)判断基准”。并且，要重新考量、改造由此衍生的旧的四类国企功能划分标准。但改造国资委四类划分标准的工作很复杂，需要方方面面的专家参与。这里的初步建议是:

——第一类划分(“涉及国家安全”)经改造后可以保留，因为此范围内国企(公司)必须“独资”。但是，国资委的这种“国家安全”概念应再扩展一些。如铁路、粮食和水、矿等资源类企业，难道就不属于国家安全范围了?有的国企或产品、资源、服务，今天不属于国安范围，但明天却可能入围。所以，这个安全概念问题确实还需要组织各方面专家(包括军队的专家)深入研究。它应具有广泛性、灵活性、等级性、动态性和可调性。由此，有关方面在考虑金融类国企改革时，在是银行等是否涉及国家安全的问题上也应该慎重再三，重视其保障国家经济安全的意义。简言之，国资委的这种“国家安全”概念，应当同习近平总书记已经提出的“总体国家安全”(涉及政治、国土、国防、社会、经济等11类安全)内容并轨，而非游离其外②新华社电:《习近平首提“总体国家安全观”》，http://news．sina．com．cn/c/2014-04-16/033929941737．shtml。。

——第二、三类划分(“国民经济命脉”、“支柱产业和高新技术产业等”)范围的国企则应允许在独资、绝对控股、相对控股之间酌情选择，要以独资、不是“尽可能降低”的绝对控股方式为首选，特别是在母公司一级。并且，废除原“尽可能降低国企股权比例”的政策取向，转而采用各国企在保持绝对控股、相对控股的底线上，根据具体需要决定如何保持、适量降低或增加国有股权比例的灵活政策。同时，由于“国家安全”概念有必要再调整，这里的所谓“国民经济命脉”、“支柱产业和高新技术产业等”概念也需要定义为具有广泛性、灵活性、等级性、动态性和可调性的概念。

——废除第四类划分(“国有资本不需要控制”)及相关政策取向(该事涉及面广大，下面单独分析)。

——国资委还应就以上各类国企发展“交叉持股”的重要问题尽快做出规定。要在发展“交叉持股”中适当实行“对等原则”，彻底废除国企、国资改革的“单边主义”。

以上建议如能成立，将增加相当一部分国企、国资和国有股权的保有数量，并相应增加属于全民所有亦即国有的利润，有利于增强经济平等，促进可持续的公平性增长和发展。

第六，要废除国资委“国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业，可采取国有参股形式或者全部退出”的第四类划分和政策规定。要制定政策，允许、支持和鼓励这些新时期的“四类分子”国企在改革和竞争中发展壮大。“加强”国企，他们不例外。

这种划分、规定可能涉及大部分国企，需要专门提出。废除它的主要理由如下:(1)如前所述，“不需要控制”一语的含义最不明确，既难操作，也容易被人利用。(2)后果很严重。按学术界的一般看法，现有15．96万家国企中，属于国资委现划为一、二、三类领域的国企并不多，就是在大型企业里也不多，其余约15万家左右国企都可能因为是“国家不需要控制”的“四类分子”，最终被直接出售或成为国资“参股”企业，社会影响面太大，特别是对工人的影响将是更为严重的。(3)国有资产流失几率上升。私人控股这些国有资本参股的原国企后，有关机构管理分散在这么多企业内的少量“参股”国资，交易成本将非常高，因信息不对称而发生国资流失的腐败问题更难避免。另外，确如人说，给已经转由私人控股的这些企业一点国资“参股”，有什么必要吗?(4)按照国企、国资应当“控制经济不平等”的新基准也应该废除这个“四类分子”划分。按照新基准，除在市场和产业结构变动中被自然淘汰、重组的那些国企、国资外，根本就不应该再违反市场公平，用行政命令去减少国企、国资数量，甚至是把他们卖给私人，增加经济不平等。所以，应当中止将国资下降到无足轻重的“参股”水平的政策，中止全资出售所谓“不需要控制”，但却是好的、比较好的及能搞好的国企的政策。相反，国资委要制定出好政策，允许、支持和鼓励这些国企在改革和竞争中发展壮大。“加强”国企，“凤凰涅磐”，“第四类国企”不例外。

第七，要对国企与其他性质资本“交叉持股”制定科学的“双向考核”标准。防止有人把“交叉持股”变成私人、外资等“单向持股”国企。

要依据中央改革《决定》对政府、国企发展“交叉持股”实行“双向考核”。(1)要考核国企在“交叉持股”中“引进来，走出去”的双重业绩。即不仅要考核国企招商引资(股)是否“加强”了国企、国资作用，也要考核国企对外单位参股(包括在参股中取得发言权和控制权)、扩大了国有经济影响力、控制力的业绩。(2)要对政府部门(如国资委等)引导、鼓励和支持国企发展“交叉持股”的作为进行同样内容的“双向考核”。实行国企改革问责制。要批评、纠正一些干部、国企管理层只管国企引进了多少非公有资本，而不管不问国有资本在外面进入了多少私企、外企等非国有企业的单向行为。

第八，要制定引导、促进和鼓励非公有制经济等单位引入国有资本等发展混合所有制经济的政策。

政府要“一碗水端平”，像抓国企改革一样来力促此事。政府应要求中华全国工商联拿出有关政策性建议，在支持、引导和鼓励非公有制企业与国企“交叉持股、融合发展”方面发挥积极作用，并安排有关部门帮助实施。工商联要监督政府和企业落实有关举措。发展混合所有制经济的“交叉持股”就是要统筹兼顾，不能搞成“剃头挑子一头热”，不能扭曲、架空改革《决定》关于全面发展混合所有制经济的条款，并使之变形为少数人窃取大量国企“改革红利”的“合法性工具”。

第九，要结合完善国家治理机制，切实增强工会等社会组织参与国企改革的作用，扩大改革的政治参与。

要总结经验，结合当前国企改革新情况和落实群众路线要求，依照公司法、工会法、劳动法及配套法律法规，制定增强工会、职工代表大会作用的新方案。违法违规者必究。目前，全国工商联在参与国企改革上已是名声在外，工会、职工代表大会却几乎是悄然无声。而在过去的国企改革中，这两个工人阶级的组织也比较无力。西方学术界分析过类似问题，颇有启发。在他们那里减持国有股、出售国企和放松市场管制时，惹出很多麻烦，英国政府镇压工人也很血腥，但压而不服，常常事与愿违。在探讨“改革为什么会偏离理想”时，有学者发现重要原因之一是，“在很多国家，权衡政策的依据是精英们的偏好，而不是偏重于穷人利益的成本-效益原则。．．．．．．由此而进行的政策改革也可能会出现偏差。这些是真正的政治上的失败”。［8］(PP275-276)怎么办?一是改革决策要避免忽视穷人的利益。二是要发挥利益攸关者(包括穷人)，特别是有关社会组织的重要作用(所谓“市民社会”的作用)。结合中国情况通俗地说，就是改革决策和政策实施要走群众路线，不能由要政绩的干部、要权利的经理、“最大化”的私企业主和巧舌如簧的“代理人”这些“精英”垄断。国企改革如此，运作国企改革等全面改革的国家治理机制亦如此。只有在党的领导下，不仅政府和国企干部努力，同时通过工会、职工代表大会依法动员、组织广大工人群众积极参加国企改革，才有利于最大范围的集思广益，并形成监督干部和企业管理层的基础性制衡机制，配合中纪委防止、减少和处理改革中出现的腐败现象，真正给全面完善国家治理引进一支有组织的工人阶级生力军。所以，新一轮国企改革的机制设计，要与完善国家治理机制相结合，切实依法增强包括工会、职工代表大会在内的社会组织的协商和协同作用，及很重要的工人监督国企改革和政府的作用。这样做对于进一步改善国企内部的收入分配关系和劳动关系也是必要的。

第十，为长远计，要抓紧研究制定《国资法》，以规范人大、政府之间的委托-代理关系为重点，加快完善国有资产委托-代理制度。

2008年颁布的《企业国有资产法》重点是规范政府和非金融类国企的关系，但人大、政府间的委托—代理关系依然如故，简单划一，缺乏制衡，实质上并没有完成国有资产委托—代理链条的改革。人大只是通过常务委员会听取和审议有关国资的工作报告进行监督，其审议所需要的信息、专业性、时间和监督力有限，面向全民的公开性也严重不足。在这些方面应该结合国情学习发达资本主义国家的经验。当前完善国有资产委托-代理关系的重点应是规范人大和政府之间的委托-代理关系，并由此推动继续完善政府—企业关系的改革。人大应成立国有资产委员会。要实行由政府向人大负责的国有资产管理经营报告制度，并列入人大的法定议程，接受人大的审议、质询和弹劾。［9］按照发达国家的成熟经验和惯例，政府关于国企改革、国资转让和减持比例等的方案也应提交全国人大接受审议、质询，并向全民公开。

以上十条建议，原则上也适用于金融类国企。基本精神是，“加强”国企，主要通过“交叉持股”形式发展混合所有制改革是一种选择，但必须重视保护、增强国有资本的主导地位和控制力，而不是相反的“尽可能降低”它。在一些国有事业单位发展混合所有制经济更要小心谨慎，要设定双重底线，即不仅要以保持国有资本主导力、控制力为底线，还要以提高而非降低公共服务质量为底线。私人资本非常在意控制力、发言权，还在“两会”、媒体、论坛和工商联嚷嚷个不停，凭什么各条战线的国有资本就不呢?

［1］习近平．习近平在山东考察时强调:把改革蓝图一步步变为现实［EB/OL］，新华网，http://www．hn．xinhuanet．com/2013-11/29/c_118344390．htm．

［2］伊晓霞．广东省国资委:国有资本持股比例不设下限［EB/OL］，搜狐网，http://news．sohu．com/20140228/n395794904．shtml．

［3］贵州省国资委举办监管企业产权制度改革三年行动计划启动暨推介会［EB/OL］，贵州省国资委网站，http://www．gzsgzw．gov．cn/html/2014/03/18/114039_4588．html．

［4］夏小林．对深化收入分配制度改革《意见》的思考［J］．管理学刊，2013(2)．

［5］夏小林．2014年:国企与改革——兼评被污名化的“国资一股独大”(上)［J］．管理学刊，2014(3)．

［6］E·K·亨特．经济思想史——一种批判性的视角(第二版)扉页［M］．北京:商务印书馆，2005．

［7］张毅主持召开国资委全面深化改革领导小组第二次会议［EB/OL］，国务院国资委网站，http://www．sasac．gov．cn/n1180/n1566/n259760/n264802/15692378．html．

［8］杰拉尔德·迈耶、约瑟夫·E·斯蒂格利茨．发展经济学前沿——未来展望［M］．北京:财政经济出版社，2004．

［9］陈庆修．依法管理国有资产［N］．经济日报，2004-11-9．