对我国系统重要性金融机构划分标准的探讨

2014-11-19羊芳芳

中共杭州市委党校学报 2014年4期

□ 谈俊羊芳芳

一、引言

次贷危机引发金融危机后，人们从不同角度对此次危机进行了反思，在一些方面达成了共识，例如意识到过去一段时期对金融领域放松监管是导致此次金融危机产生的重要原因，因而达成的共识之一是加强和改善金融监管。加强和改善金融监管包含多个方面内容，其中一个重要方面是加强对各类金融机构、特别是系统重要性金融机构的监管，以防范可能出现的因这类金融机构出现风险事件而导致金融和经济出现风险，而要加强和改善对金融机构的监管，首要的是对金融机构进行合理划分，明确哪些是系统重要性金融机构，哪些是非系统重要性金融机构。科学、合理地对金融机构进行划分，有助于明确监管范围，增强监管的针对性，提高监管水平，从而降低金融风险产生的可能性，促进金融系统和经济的稳定。本文以银行业为例对此做了探讨，安排如下:梳理了国际上有关系统重要性金融机构的相关信息;阐述了我国系统重要性金融机构划分的设想;基于我国银行业的实际情况对银行业金融机构做了具体划分;最后对全文进行了总结。

二、相关国际组织对系统重要性金融机构的定义及识别标准

目前，金融机构通常被划分为系统重要性金融机构(SIFIs)和非系统重要性金融机构两大类。对系统重要性金融机构(SIFIs)人们通常使用国际货币基金组织(IMF)、金融稳定理事会(FSB)和国际清算银行(BIS)的定义，即指在金融市场中承担了关键功能，其倒闭可能给金融体系造成损害并对实体经济产生严重负面影响的金融机构。系统重要性金融机构通常业务规模较大且复杂程度较高，一旦其出现风险可能带来国家、地区甚至是全球金融的不稳定，从而引发金融危机和经济危机。鉴于此，系统重要性金融机构也被视为“大而不能倒”(too-big-to-fail)的机构①对于系统重要性金融机构为何“不能倒”，学术界有不同的看法，美联储主席伯南克认为是“太关联了而不能倒”(too interconnected to fail)，Rajan则认为是“太系统了而不能倒”(too systemic to fail)。其实，上述学者从不同角度说明了一个问题，即系统重要性金融机构“太重要了而不能倒”。。根据影响范围的不同，金融稳定理事会(FSB)将SIFIs分为两个层次:全球系统重要性金融机构(G-SIFIs)和国内系统重要性金融机构(D-SIFIs)。［1］(PP210)需要指出的是，全球系统重要性金融机构通常也是国内系统重要性金融机构，而国内系统重要性金融机构则不一定是全球系统重要性金融机构。

全球系统重要性金融机构的组成由国际金融监督和咨询机构——金融稳定理事会(FSB)于每年11月份定期发布。2011年11月4日，金融稳定理事会(FSB)在法国戛纳发布了首批29家全球系统重要性金融机构(见表1)，2013年11月11日对这一名单进行了调整①注:与2011年首批发布的29家金融机构相比，2012年新发布的名单中增加了英国的渣打银行、西班牙对外银行，提出了比利时德夏银行、德国商业银行以及英国的莱斯银行;2013年我国的中国工商银行被增选为全球系统重要性金融机构。。国内系统重要性金融机构则更多地由各国金融监管机构根据该国经济状况自行决定。

表1 首批全球系统重要性金融机构

一家金融机构是否成为系统重要性金融机构，存在一定的识别标准。巴塞尔委员会(BIS)建议从规模(size)、关联度(interconnectedness)和可替代性(substituility)这三个方面衡量金融机构的系统重要性。规模是指某一金融机构提供的金融服务的总量，关联度强调其与金融系统中其他要素的关联程度，可替代性则是指当一家金融机构倒闭后，其他金融机构可以提供相同服务的程度。当一家金融机构规模较大、关联度较高且可替代性较低时，其成为系统重要性金融机构的可能性相应较高。

在具体操作上，巴塞尔委员会宏观审慎监管工作组(MPG)提出了指标法(indicator-based approach)，即通过选取反映银行规模、关联度和可替代性的指标，对各个指标赋值，再采取加总的方法形成对系统重要性的评估结果。例如，在规模和关联度方面分别采用总资产、银行间资产、银行间负债等数据，通过加权平均得到一个量化的基本指标，此外，在关联度和可替代性方面选取一些补充性的定量和定性指标，在综合基本指标和补充指标的基础上确定系统重要性金融机构。［2］(PP45-47)

对上述指标的一些评价:1．规模。规模是判断一家银行是否为系统重要性金融机构的基础性指标，也可视其为判别系统重要性金融机构的必要条件，但并非充分条件。提到规模，人们通常是指银行的资产、存贷款等指标。规模这一指标可以进一步细化为绝对规模与相对规模，绝对规模从总量方面衡量一家银行机构的状况，如资产状况、存贷款情况等。通常，随着经济的发展，绝对规模呈不断增长的态势，可以用于银行机构自身随时间演变而来的纵向对比。相对规模则用来比较不同银行机构之间的规模的相对状况，是不同金融机构之间的横向比较。对系统重要性银行的衡量需要绝对规模与相对规模相结合。2．可替代性。对这一指标存在不同解读。既可以指银行机构规模巨大、对经济的影响举足轻重而不可替代，也可以指那些规模相对较小、但专业性较强的银行机构，这类金融机构在其所在的领域内具有较大影响。

除了巴塞尔委员会提出的上述指标法外，还有其他一些用以识别系统性金融机构的方法，如边际预期差额法(Marginal Expected Shortfall)、沙普利值法(Shapley Value)、在险值协方差法(CoVaR)、信贷违约互换价差法(CDS Spread)、极端值法(Extreme Value Theory)等。［3］(PP57-64)

三、我国系统重要性金融机构划分的设想

上述系统重要性金融机构的识别标准由相关国际组织提出，其提出这一标准是基于经济发达国家和地区的情况，将金融机构按其重要性划分为系统重要性与非系统重要性两类。我国正处于完善市场经济体制阶段，金融体系尚未发育完全，其诸多功能有待进一步发挥，金融系统应对风险的能力亦需提高。因而，维持金融系统的稳定对我国经济平稳发展具有特别重要的意义。如果将上述划分标准全盘照搬应用于我国，将我国的金融机构划分为系统重要性与非系统重要性金融机构两类，本文认为不能充分满足我国金融监管的需要。在充分借鉴国际经验的基础上结合我国国情对金融机构进行分类则有助于改善和提高监管部门的监管水平，促进金融系统和经济的稳定。

本文提出将金融机构按照其在金融系统中重要性的不同，分为系统重要性金融机构、潜在系统重要性金融机构以及非系统重要性金融机构三类，即由“两分法”扩展为“三分法”。系统重要性金融机构即金融稳定理事会(FSB)所指的国内系统重要性金融机构(D-SIFIs)，潜在系统重要性金融机构是指那些规模和业务复杂程度相对系统重要性金融机构较小，业务范围通常集中在国内某一地区，其倒闭可能会给本地区或者国家实体经济的平稳运行带来负面影响的金融机构。除了系统重要性金融机构和潜在系统重要性金融机构之外的为非系统重要性金融机构，通常是指那些规模和业务量较小、经营地域较为狭窄的金融机构。

做这一分类基于以下考虑:

首先，基于我国实际的考虑。我国各地区经济发展水平不平衡，相应的各地金融机构参与经济活动的程度存在差别，各金融机构对经济的影响程度也不一。有些金融机构无论是规模还是业务量，均达不到系统重要性金融机构的标准，但其业务关联程度较高，如果其出现风险事件，对金融体系的影响面较大，可能导致产生系统性风险。如果按照“两分法”将其归入非系统重要性金融机构，按照非系统重要性金融机构的标准进行监管，则很可能出现监管不到位甚至是监管疏漏，进而导致较大风险性事件的产生。而将这一类金融机构划入潜在系统重要性金融机构可以突出其在金融系统中的重要作用，增加监管机构对其的关注。以银行业来说，目前我国已经形成了由规模不等、数量众多的银行机构组成的银行体系。若按照上述“两分法”将银行机构分为系统重要性银行与非系统重要性银行，对组成非系统重要性银行的众多发展程度不一的银行机构采取同一的监管标准，则可能因监管标准单一而出现监管不到位的情形。将“两分法”中的非系统重要性银行机构按照一定的标准进一步划分为潜在系统重要性银行和非系统重要性银行，可以进一步细化对各类银行机构的监管，促进金融系统的稳定。

沿着这一逻辑，我们还可以有“四分法”、“五分法”，以至最后对每一家金融机构实施不同的监管标准。但显然，金融机构的种类划分得越细，监管所需的成本越高，监管的难度越大，实施的可行性越低。因此，金融机构的划分并非越细越好，而是需要在综合考量各种划分效果的基础上加以实施。

其次，预警风险、稳健监管。此次金融危机让人们意识到微观审慎监管并不能保证金融系统的稳定，从而提出了宏观审慎监管，加强了对系统重要性金融机构的监管。但在“两分法”下，成为系统重要性金融机构在一定程度上意味着获得了来自政府部门(主要是中央银行)的救助承诺，在危机来临时政府部门将会加以援助。加之系统重要性金融机构的监管标准较高，从而让人产生系统重要性金融机构出现风险事件可能性不高的心理预期，这反而降低了系统重要性金融机构的风险暴露水平，提高了系统重要性金融机构的安全性和稳健性。

从另一个方面来看，监管机构可能因为将监管重心放在系统重要性金融机构上而相对放松对非系统重要性金融机构的监管，特别是放松对潜在系统重要性金融机构的监管，从而出现“监管近视”。在存在“监管近视”的情况下，从风险的来源方面看，由于加强了对系统重要性金融机构的监管，可以预期，未来因系统重要性金融机构出现问题而产生较大风险的概率不高，往往更有可能因潜在系统重要性金融机构出现风险事件而导致金融危机甚至经济危机的产生。因此，“三分法”下对金融机构进行监管可以在一定程度上对金融和经济风险进行预警，从而降低金融危机产生的概率，减轻危机对实体经济的负面影响。而非系统重要性金融机构由于规模较小，经营范围比较狭窄，导致全局性风险的可能性较小。

第三，我国银行业的产业集中度在逐步降低，国有大型银行以外的其他银行机构对经济的影响日益增大，需要加强对国有大型银行以外的、规模较大的银行机构，特别是股份制商业银行的监管。

对产业集中度的衡量通常使用集中率指标①通常，表示产业集中度的指标还有洛伦茨曲线、赫氏指数(Herfindahl-Hircshmani Index:H，H，1=ΣiεNS21)、罗森布鲁斯指数(R指数)以及综合集中指标(CCI)。，用以表示产业中最大的几家企业市场占有率的情况，该指标越高，表示该产业的集中度越高，n通常取值3、4 或 5，［4］(PP554)本文在此处也采用这一指标来衡量我国四大国有股份制商业银行的市场占有率，并按照时间演变考察这一指标的变化情况，相应的，n=4。

表2 四大国有股份制商业银行的市场份额 (%)

表中数据显示我国四大国有股份制商业银行的总资产、存款总额和贷款总额的市场份额在逐步降低，这同时也说明四大国有股份制商业银行以外的其他银行机构对经济的影响日益增强。从这一角度来看，对银行业金融机构采取“三分法”，将其划分为系统重要性银行、潜在系统重要性银行和非系统重要性银行可以进一步提高监管的针对性，通过增强对潜在系统重要性银行的监管，降低银行业系统性风险产生的可能。

四、基于我国银行行业实际情况的具体划分

前述集中率法概念清晰，计算比较简单，所需资料也较容易获得，但这一指标存在一些不足之处，如仅仅考虑前面n家最大的企业，而没有考虑其他企业的重要性;同时也无法显示最大的n家企业间的相对大小等。虽然H．H．I指数考虑了市场上所有企业的市场占有率，照顾到了不同规模企业对市场的不同影响力，但其反映的是一个行业的整体的集中状况。考虑到本文旨在从银行业产业集中度的角度探讨将银行业金融机构划分为系统重要性银行、潜在系统重要性银行和非系统重要性银行三类，以及数据的可获得性方面故仍沿用集中率的方法。

表3、表4、表5和表6分别显示了2009—2011年我国银行业各金融机构的资产、负债、存款和贷款的情况①注:需要指出的是，表中数据以规模为标准降序排列，且表中没有列出所有银行机构的相关指标的数据，而是用“其他银行”代表除了表中所列出的银行机构之外的所有其他银行机构的和。这样处理缘于难以全面获得中小银行的相关数据。。本文采用两阶段平均法计算银行业的集中度。第一阶段分别计算某一年各银行资产、负债、存款、贷款的市场占有率的加权平均数，分别表示为PAi、PLi、PDi、Pli，计算公式分别为:

其中∑qj=1，PAi表示某一银行的资产总额在一段时期内(通常以年为单位)的市场占有率的加权平均，相应的，PLi表示某一银行的负债总额在一段时期内的市场占有率的加权平均，PDi表示某一银行的存款在一段时期内的市场占有率的加权平均，Pli表示某一银行的贷款在一段时期内的市场占有率的加权平均。对于公式中权重的分配，越近的年份，其数值对现在的影响越大，因而权重也越大。根据这一原则，本文赋予2011年的权重为0．5，2010年的权重为0．3，2009 年的权重为0．2。

第二阶段计算某一银行的综合占有率指数Zk，用以反映该银行在某一段时期内(通常以年为单位)的市场占有率的综合情况，计算公式为:

在上述计算的基础上，我们进一步计算方差以衡量各家银行机构上述各个指标在该时期内的稳定性，方差小，说明该银行资产、负债、存款和贷款的市场占有率较均衡，方差大则说明该银行上述指标中的某一项或者某几项指标存在特殊之处，我们在判断其是否为系统重要性银行时需要加以综合考虑。方差的计算公式为:

根据上述公式，我们通过计算可以得到表7。

在判别系统重要性银行时，∑Zk是进行判断的主要指标，σ2则作为判断的辅助指标。本文的系统重要性银行、潜在系统重要性银行和非系统重要性银行的判别标准如下:按照Zk降序排列，∑Zk≥50的排位最靠前且σ2较小的若干家银行为系统重要性银行，除系统重要性银行以外，∑Zk≤80的银行机构为潜在系统重要性银行，系统重要性与潜在系统重要性银行之外的则为非系统重要性银行。

按照上述标准，我国银行业金融机构的划分如下，见表8: