预防选人用人腐败的路径探索——基于杭州的经验分析

□ 高国舫

在所有腐败现象中，“选人用人腐败”是最大的腐败。因为“选人用人腐败”不但会损及党的公信力和群众满意度，更会损及党的执政能力，危及党的各项事业的正常进行。因此，在推进干部人事制度改革过程中，我们必须把“预防选人用人腐败”当做一个核心问题来抓。

客观地说，为预防选人用人腐败，我们党在近年来推进干部制度改革时，已做了诸多有益的探索:在选任对象产生方面，开展了多样化的尝试，除组织推荐选任对象外，还允许自荐、联名推荐等;在选任方式方面，在继续保留委任方式的同时，积极推行公选、竞争上岗、公推直选、匿名票决等多种方式;在选任程序方面，增设了考察预告、任前公示、任职试用等环节;在选任责任方面，规定了首提负责制、票决责任、任用责任等;在选任制度建设方面，2010年3月，中共中央办公厅印发了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》。同时，中央组织部制定了《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)》、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法(试行)》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法(试行)》。

在国家探索预防选人用人腐败的大背景下，杭州市一方面认真贯彻落实党关于预防选人用人腐败的各项政策和制度，另一方面，解放思想、大胆创新，积极探索预防选人用人腐败的的新路子、新方法。经过十多年的努力，杭州市在预防选人用人腐败的许多方面已走到了全国的前列。

一、杭州市预防选人用人腐败方面的创新实践

杭州市探索预防选人用人腐败，最初是在探索干部选拔任用机制的大题目下进行的，但很快，杭州的党建工作者就认识到，如果不能营造风清气正的选人用人环境，那么，任何科学的干部选任机制在实践中都可能产生变异。因此，杭州市开始集中精力研究如何保证选人用人公正的路径和举措，从而开始了一系列预防选人用人腐败的创新实践。

1、以规范“初始提名”作为预防选人用人腐败的切入点

“初始提名”是干部选拔任用最关键、最敏感的环节之一，是选人用人腐败的易发时段。如果对干部的“初始提名”能够进行严格规范，就等于扼住了选人用人腐败的咽喉。

杭州的规范“初始提名”主要有以下7个步骤:一是公布选拔的职位、职数和拟任人选的资格条件;二是进行多种方式提名推荐，包括领导干部会议民主推荐、街道和部门党组织推荐、区级领导干部署名推荐和10名以上党代表联名推荐等4种方式提名推荐;三是对提名推荐人选进行资格条件审核;四是召开全委会成员和部分区党代表会议，从初始提名推荐干部中，再差额推荐一定数量干部;五是对得票最多干部候选人进行组织考察，考察采取定性和定量相结合的方式进行;六是组织部按照每一岗位3名人选，提出差额人选方案;七是常委会讨论并差额票决，决定每一个岗位的任职人选，并进行公示。除了上述7个基本步骤之外，部分区、县(市)还实行一年一次干部大会定期推荐、任前的各单位民主推荐和区、县(市)委全委会推荐，即以“定期一推”和“任前两推”完善干部“初始提名”。

2、以限制“一把手”对选人用人的干预权作为预防选人用人腐败的重点

“一把手”的选人用人权力过大，极易引发选人用人的腐败，这是一个被无数案例反复证明的基本事实。因而，预防选人用人腐败的重点，就是要预防“一把手”选人用人权的无限延伸。

杭州限制“一把手”的选人用人权主要有四个方面:一是明确规定“一把手”不直接分管人事(同时也不分管基建，不直接签批财务)。二是制定完善常委会议事规则。按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，坚持重大事项集体决策，凡涉及重要干部任免等问题，均由常委会集体讨论决定，对提拔任用的干部实行常委会“票决制”。三是每年集中开展一次谈心谈话，由组织部部长和副部长同市管干部特别是基层单位“一把手”进行一次谈话，提出加强和改进民主集中制建设的指导意见。四是要求做到“一把手”在讨论干部选拔任用前充分征求班子成员意见，自己要“末位表态”。

3、以推进干部选任信息公开作为预防选人用人腐败的基本前提

“神秘”是选人用人腐败的孪生兄弟，而“公开”则是用人腐败的天然克星。因此，推进干部选任信息的公开，乃是有效预防选人用人腐败的必要步骤。

杭州的干部选任信息公开包括四个方面内容:一是努力实现有足够的干部选任信息“可供公开”。为此，杭州实施干部选任“全程记实”。诸如干部基本信息(年龄、级别等)、选拔任用程序及过程和其他有关重要情况(如民主推荐得票不是最多但被确定为考察对象的情况等)都要全部由专人负责记实，载入《记实表》。二是规定干部的选任信息“应该公开”。为此，明确“三定”规则①定公开内容——分为定期和即时两个类别;定公开时限——分为长期和短期两个类别;定公开范围——分为常委会成员、全委会成员、所在单位党组织、有关单位干部群众、社会大众、利益相关人等6个公开层面。，以确保信息公开最大化。三是尽力保证干部选任信息“能够公开”。为此，杭州根据公开之信息的种类和紧迫程度，分别设立了“会议公开、新闻媒体公布、印发文件通知或工作通报、张贴公告”等四种信息公开形式。以最大程度保证公开信息的覆盖率。四是确保干部选任信息“正确公开”。一般信息由组织部科室负责人、分管副部长负责审核，重要信息公开由组织部主要负责人或报市委主要领导审核同意后予以公开，确保发布的信息准确无误。对应公开而未公开或发布失实的信息，应及时进行补充和更正，并视情况追究相关责任人的责任。

4、以强化对选人用人的监督作为预防选人用人腐败的关键

把预防用人腐败寄希望于个人的自觉，终究是靠不住的。只有健全监督，提升用人腐败的难度系数，才是现实可行的路子。

杭州在强化对选人用人的监督方面主要采取了四方面举措:一是组织、纪委、公安、检察、法院等部门加强横向沟通联系，定期召开干部监督联席会议，形成监督合力。各方通过及时沟通情况，掌握干部中出现的新动向，研究和处理领导干部工作中出现的新问题，搞好对领导干部日常监督管理的研究。二是认真践行“一报告两评议”制度。即单位党组织向全体干部群众报告一年来干部选拔任用工作情况，然后让干部群众对当年新提拔的干部和选人用人工作进行评议。三是积极畅通监督渠道。健全信访举报、电话举报和网上举报“三位一体”的举报网络，进一步完善和落实举报查核工作责任制，做到线索清楚、内容具体的举报必查，实名举报必查，查实一起、处理一起、追究一起。四是在干部选拔任用过程中努力形成事前报告、事中监督、事后评议、离任检查、违规失责追究的“监督链”。环环相扣，消灭监督盲点。

5、以严厉查处不正之风作为预防选人用人腐败的保证

不可否认，目前在各地的选人用人过程中，各种各样的不正之风还非常普遍。因此，严厉查处、提升用人腐败的违规、违法成本就变得非常有必要。

杭州在严厉查处选人用人上的不正之风方面，主要采取了四种做法:一是明确并不断充实各项关于选人、用人的政治纪律。如明确指出，参与提名推荐单位要严格按照规定的程序操作，做到“九个不准”;各级领导干部、党组织和区党代表在推荐票决中要严格遵守组织纪律，做到“五个不准”;被推荐者要严以律己，做到“十个不”。二是不断强调党员干部的组织人事纪律教育。在领导班子调整和民主推荐前，各级党委和组织人事部门要加强宣传教育，把防止拉票行为的有关纪律和违纪后果向干部群众进行宣讲，教育广大党员干部进一步提高对干部选拔任用工作严肃性和拉票危害性的认识，引导党员干部树立良好的民主意识，用优良的品质、正确的政绩赢得群众和组织的认可。三是对反映用人作风问题的核查工作实行责任制。各级党委、纪委和组织人事部门对情节比较具体、线索比较清楚的选人用人不公问题的举报件，要及时组织力量，认真进行核查，从快从严办理，限时办结，其中在考察期间收到的举报件，要在考察工作结束前办结。每一核查件都要明确具体负责人和责任人，核查情况报告要由具体负责人和责任人署名，不进行查核或敷衍塞责不进行认真查核的，要对具体负责人和责任人进行批评和处理。四是加大对选人用人不公的惩处力度。对查核属实有拉票行为的人员，予以严肃处理。对在推荐开始前发现有拉票行为的，不得列为被推荐人选;考察前或考察中发现并查实的，取消考察资格;考察结束后发现并查实的，不再纳入酝酿范围，不提交党委会讨论;已经提拔的坚决撤下来，在两年内不得提拔使用或重用;情节严重的，视情作免职、降职、调整等组织处理，或给予纪律处分。对参与、帮助他人拉票的，同样属于严重违反组织人事纪律的行为，比照为自己拉票的行为给予相应处理。对接受有拉票意图的宴请、收受拉票人礼品或参与拉票人安排的消费活动的，给予严肃的批评教育;情节严重的，视情作组织处理，构成违纪的，要进行纪律追究。

二、预防选人用人腐败需要实现的几点突破

营造风清气正的选人用人环境是一项复杂的系统工程，要完成这一项系统工程，今后至少在6个方面还需要实现质的突破:

1、从“抽象预防”到“具体预防”的突破

所谓“抽象预防”是指在理念上虽然也知道要预防选人用人腐败，但一到对策设计阶段，则往往只能依据纯理论空谈“若干个基本原则”，或者表决心似地强调“几个一定要”，或者故作深沉地提出“要注意处理好几个关系”等等。“抽象预防”在预防选人用人腐败的最初阶段，对于统一认识、警醒大众固然不无裨益，但终究无法真正起到预防选人用人腐败的实际功效。而“具体预防”是指不但知道对选人用人腐败要预防，而且还要精心设计如何预防——如规定“哪些选任信息应该公开、如何分级公开”;明确“干部选任提名要经过哪些环节”;指出“哪些拉票行为属于违规、违纪”等等具体预防细节等等。

2、从“碎片化预防”到“系统化预防”的突破

所谓“碎片化预防”是指在某一个方面的预防措施设计得固然不错，但缺乏整体性的通盘考虑。从而使得这一具体的预防措施，在实际操作中由于得不到相关配套举措的支持而举步维艰。而“系统化预防”就是在全面分析种种可能导致选人用人腐败之原因的基础上，通盘考虑，提出一个系统的对策方案。从而大大提高对策的可行性和实效性。理论界公认，营造风清气正的选人用人环境，要全面处理好几个关键环节:首先，要逐步扩大选人用人民主;其次，要不断推进选人用人过程的阳光化;再次，要加强选人用人工作的监督检查;最后，要严厉查处选人用人上的不正之风，提高选人用人方面的违规、违法成本。

3、从“单一主体式预防”到“多元主体式预防”的突破

所谓“单一主体式预防”是指由一个主体负责选人用人的预防工作。这个唯一的主体一般就是党政部门(其具体责任部门往往就是组织、纪检部门)。由于党政部门的强势地位，这个单一主体虽然也能推进、实施预防选人用人腐败的工作，但单一主体的推动力量终究有限。而且单一主体的预防思路过于狭窄，很容易陷入“路径依赖 ”窠臼。而“多元主体式预防”就是在设计预防选人用人腐败的时候，会主动听取多方面的意见，吸纳多方面力量共同参与预防选人用人腐败的工程。这样做可以集思广益，设计一个更加科学的预防方案。同时有各方力量的共同参与，预防选人用人腐败的工程可以获得持续的动力。

4、从“运动型预防”到“制度型预防”的突破

所谓“运动型预防”就是用“搞运动”的方式开展预防工作，这是一种常见、常用的工作方式。“运动型预防”开展的时候，领导重视、会议强调、媒体宣传紧密配合，声势惊人，短期效果相当可观。但“运动型预防”的致命弱点是“来得快、去得也快”，难以持久。而“制度型预防”的重点，则是专注于对预防选人用人腐败的每一个环节制定相应的规定，如《匿名票决制定》、《信息公开制定》等等。待制度体系确立后，以制度来推动预防选人用人腐败工作的持续进行。这种预防方式，虽不似“运动型预防”热闹、风光但却规范、稳定。

5、从“主观性预防”到“程序性预防”的突破

“主观性预防”的基本观点是选人用人腐败出现的主要原因在于参与选人用人的人在主观思想上出现了问题，因此，相应的对策是要对选人用人的参与者加强教育和培训，对其的主观世界进行彻底的改造。但是，“主观性预防”忽略了一个基本事实，即每一个个人在选人用人问题上有一些自利的念头和想法，虽不符合党的要求，却是一个客观的现实。指望通过改造好选人用人参与者的主观世界，而后实现风清气正的选人用人局面，实际上是不切实际的。而“程序性预防”的基本理念则是承认参与者在选人用人问题上有一些自利的念头和想法是正常的，但相信只要设计出严格的选人用人程序，则可保证选人用人参与者的那些自利的念头和想法无法得到实现。即认为程序是保证选人用人公正的根本。显然“程序性预防”较之“主观性预防”更为现实可行。

6、从“泛责任类预防”到“清晰责任类预防”的突破

所谓“泛责任类预防”是指在预防选人用人腐败时，要求各部门“齐抓共管，人人负责”。这个理论看似非常有道理，但仔细一分析，就会发现其中一个致命的弊端——“齐抓共管”往往谁都不管，“人人负责”往往人人无责。而“清晰责任类预防”虽然也常常要求各部门相互配合，多方共同参与，但同时会明确在预防选人用人腐败过程中，各方、各部门、各人在其中的具体分工和应负的具体责任。并会把这种具体的分工和责任用制度、文件的形式加以公布，作为以后考核各方、各部门、各人的依据和出现问题后追究责任的依据，从而保证了预防选人用人腐败工作有人管、有人负责。

三、进一步完善预防选人用人腐败举措的设想

在探索预防选人用人腐败工作机制的过程中，尽管杭州的党建工作者作了诸多努力，推出了不少颇具中国特色的预防选人用人腐败的做法和经验，但还存在许多亟待完善之处:

1、预防选人用人腐败的机制必须与整个中国的政治体制改革同步变迁方能生存、运行

预防选人用人腐败的机制是政治体制的一个“子项目”，如果不改革宏观的政治体制，一开始，预防选人用人腐败的机制确实也能比较正常地运转，因为，一开始的预防选人用人腐败的机制比较初级，不会与既有的宏观政治体制发生冲突。但是，只要预防选人用人腐败机制的实践一走向深入，势必会感受现存宏观政治体制对它的束缚和制约，势必提出改革宏观政治体制的要求。即只有改革政治体制，预防选人用人腐败的机制才能重新获得生机。具体而言，目前杭州对预防选人用人腐败机制的探索都是在现有的政治体制允许的范围内进行的，因而还是有待深化的。比如，虽然也强调通过组织信息公开来预防选人用人腐败，但仍然做不到向党员、群众公开全部组织信息，而只是主张“分层分类公开”，而且哪些组织信息可以公开，要经过“内部审核”;虽然也主张通过加大干部的竞争力度来预防选人用人腐败，但目前仍然只在几个干部层级中采用竞争模式，还没有在全部干部的选拔任用过程中一律开展竞争模式;虽然也强调以扩大选举民主来预防选人用人腐败，但民主的扩大对象仍然过窄，基本上只有体制内的党政干部和部分党代表、人大代表和政协代表才拥有参与干部选任的民主权利，广大群众在干部选任中的民主权利还远远不够。因此，要进一步深化杭州的预防选人用人腐败机制，必须对与预防选人用人腐败机制相关的“民主选举制”、“党务公开制”、“竞争选拔制”、“干部选拔问责制”等政治体制进行同步改革。

2、要为预防选人用人腐败工作建构多元化的动力体系

预防选人用人腐败工作的动力，目前主要依赖的还是“行政推动力”。虽然也有一些来自民间力量、社会舆论的推动力，但还构不成预防选人用人腐败工作的主要动力。所谓“行政推动力”，一般指的是来自上级党委、政府的行政性强制命令和本地区主要领导的行政性命令。目前杭州开展的预防选人用人腐败工作，正是在中央、省市直辖区一再要求改革干部选拔任用的大背景下，同时加上当地主要领导的高度重视，才得以取得如此成就的。“行政推动力”虽然具有见效快、操作简便的优点，但同时拥有两大致命缺点:其一是“不稳定”。即当主要领导发生人事变动时，或主要领导的关注点发生变化时，原有的“行政推动力”常常会随之消失或严重弱化。其二是“不易控制”。用行政推动方式，虽然可能收一时之效，但也会使行政权力“畸形增强”，最终导致预防选人用人腐败工作被“行政权力”左右的结局。在预防选人用人腐败工作开展的初期，适当地借助“行政推动力”虽无可厚非，但随着预防选人用人腐败工作的深入，应该有意识地逐步削减“行政推动力”，不断培养、加强“社会组织推动力”、“民众推动力”、“舆论推动力”等，这样做，一方面可使预防选人用人腐败工作获得持续的驱动源，另一方面也是希望通过多元化推动力间的相互制约，使“行政推动力”不能任意胡为，从而保证预防选人用人腐败工作的正确价值导向和运作的科学性。

3、探索预防选人用人腐败必须尽快完成必要的理论准备工作

国外行政管理学对预防选人用人腐败的研究起步较早，经过几百年的探索和实践，欧美主要发达国家逐步形成了一套完整的预防选人用人腐败的理论:“基于詹姆斯·米尔利斯和威廉·维克里所创立的委托-代理理论认为，‘代理人的行为都具有理性和自利的特征’，选任‘代理人’因此一定要接纳多方监督;基于马奇、奥尔森的新制度主义理论，主张官员选任应该制定严密的游戏规则;基于孟德斯鸠、‘普布利乌斯’的‘权力总是容易被滥用’理论，因此提出对选任权力必须加以制约;基于欧文、罗美泽克等人的责任政府理论，认为官员选任同样应该实行责任制……”正是在这些科学的理论指导下，欧美国家的预防选人用人腐败才取得了很大的成功。相比较而言，中国大部分地区虽然业已开始了预防选人用人腐败的探索，但对于科学的预防选人用人腐败理论要么所知甚少，要么虽知皮毛、不解精要。如果不尽快完成干部预防选人用人腐败所必需的理论准备，那么，业已开展的预防选人用人腐败工作探索，要么有可能因缺乏理论支持难以为继而中途夭折，要么有可能因缺乏科学理论引领而陷入歧路。为此，一方面要积极派遣一批批干部到发达国家挂职、实习，学习他们先进的预防选人用人腐败理论;另一方面要通过大规模的公共管理学知识、政治学知识和党建知识的培训，使广大干部熟悉预防选人用人腐败有关的基本理论。须知，“没有革命的理论就没有革命的行动”。

4、预防选人用人腐败应该廓清几个重要的细节问题

关注预防选人用人腐败的整体设计固然重要，但预防选人用人腐败机制的有关细节问题同样不可忽视，有的时候，甚至“细节决定成败”。在当前预防选人用人腐败的工作过程中，有几个关键细节必须廓清。其一，在设计预防选人用人腐败时，虽然也反复指出要加强对选人用人的监督工作，但其中强调的监督多为“同体监督”，即由体制内的上级监督下级。“同体监督”的监督功效是有限的，必须以“异体监督”来弥补“同体监督”的不足。而“异体监督”(如来自民众的监督、来自媒体的监督、来自社会组织的监督等)应怎么搞，至今没有一个详细的设计，需廓清。其二，在设计预防选人用人腐败时，杭州要求“领导干部重大事项必须报告，拟提拔干部廉政情况也要报告”。这对于预防选人用人腐败确实非常重要。但问题是，对领导干部主动报告的重大事项和拟提拔干部报告的廉政情况如何核实，谁去核实，却缺乏详细的规定，这一点细节也需廓清。其三，在设计预防选人用人腐败时，杭州虽然也多次强调，对记录组织信息、参与民主选举、检查选人用人工作的责任人，一旦出现失误要进行追究责任。但是，对这类责任到底如何定性(是政治责任、纪律责任、还是法律责任)，谁来问责，被问责者如何寻求行政救济和司法救济，均没有详细的说明。这一点细节也需廓清。其四，在设计预防选人用人腐败时，杭州要求扩大民主的参与力度。这是值得高度肯定的。但是，一旦组织意图和民主意图方式矛盾，如何调解两者的意见差异?如果调解不了，应通过何种行政途径和司法调解寻求仲裁、谁来仲裁?均没有明确的回答，这一点细节也需廓清。