完善基层协商民主制度的有效路径

□廖清成 冯志峰

(中共江西省委党校，江西南昌 330003)

社会主义民主的本质是人民当家作主。党的十八届三中全会《决定》提出:“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”推进基层协商民主，不仅有利于人民群众理性有序地参与政治生活，更有利于密切党同人民群众的血肉联系，不断提升民主决策科学化水平。习近平强调，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”［1］为更好地发挥基层协商民主的作用，我们必须深刻把握基层协商民主的独特优势，剖析其运行规律与存在的问题，不断探求推进协商民主的有效途径，实实在在地维护最广大人民的根本利益。

一、基层协商民主制度的独特优势

在党的领导下，各地基层党组织开展了各具特色的协商民主实践活动，形成了一系列成功经验，如浙江温岭的“民主恳谈会”、［2］江西南昌的“民情协商机制”、［3］浙江杭州西湖区的“五型协商社会”、［4］吉林辉南的“党群议事会”、［5］安徽桐城的“党员代表议事协商会”［6］等。这些鲜活的地方实践，鲜明体现了人民群众的主人翁地位，生动展现了社会主义民主的真实性、广泛性、包容性。

(一)协商民主体现了人民群众的主人翁地位，保障了人民群众的根本利益。人民是历史的创造者，协商民主的本质就是为了更好地实现人民当家作主，内在地蕴含着“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的核心要义，体现了群众路线的民主价值取向。

首先，协商民主充分体现了人民群众的主体地位。社会主义制度是协商民主的政治基础，这就要求协商民主的主体应包括最广泛的社会群体。特别是基层协商，通过让基层群众自己管理自己，可以充分发挥人民群众的主观能动性，体现一切权力属于人民的民主政治核心要义。协商民主通过加强平等性制度设计，使各参与主体地位平等、机会平等、资源平等。基层协商民主既听取人民群众的意见建议，又接受人民群众的监督，从而使党在执政过程中能够最大限度地汇聚民意民智民力，最大限度体现出人民民主的广泛性和平等性。

其次，协商民主有效解决了人民群众的具体问题。基层社会治理所面对的大多数问题还是基层民众生活中最基本的问题，往往也是较为具体的利益诉求。而基层协商民主恰恰可以通过多方协商，在具体问题具体分析的过程中就事论事，因地制宜地深入问题之中，实实在在帮助人民群众分析问题和解决问题。基层协商民主还可以根据社会管理的各项制度，将停留在文件水平的各项措施予以具体化并给予相应的资金或资源的支持，让群众有问题在萌芽阶段就得到有效解决，让群众有怨气在一线就得到有效化解，使人民群众的诉求表达机制真正发挥作用。

第三，协商民主有力保障了人民群众的根本利益。社会存在差别，也就必然会产生不同的利益需求。马克思曾经说过，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。私营企业主、专业技术人员等新兴阶层在社会中发挥重要作用，其政治参与意识逐步增强。农民工、失地农民等弱势群体也迫切希望借助有效的利益诉求平台来维护自己的合法权益。因此，必须在不断坚持和完善人民代表大会制度的基础上，不断创新协商民主机制，为不同的利益主体提供平等协商的机会，扩大社会各界有序政治参与，形成理性对话，在理性对话之中维护最广大人民群众的根本利益。

(二)协商民主完善了群众路线的工作机制，促进了决策权、执行权与监督权有机结合。十八届三中全会《决定》强调:“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”这对新时期推进基层协商民主的发展提出了新要求。

协商民主拓宽了群众参与的广度与深度。本质上，我国社会主义制度与基层协商民主是有机统一的。因为，政治协商的基本原则规定，任何涉及到国家和地方的重大问题，都必须在决策之前和决策执行过程中进行充分协商，而这正是基层党组织民主协商决策程序的应有之义。在决策之前进行广泛地民主协商，就可以使决策民主化、科学化，让党的决策效益最大地覆盖社会群体;在决策执行之中进行协商，就可以针对执行过程中出现的问题，对决策加以调整，从而增强政策贯彻落实的执行力。协商民主大大地拓宽了有序政治参与，充分体现了“从群众中来，到群众中去”的工作理念，赋予了决策更多的合法性，提高了政府科学执政、民主执政、依法执政水平。

协商民主促进了社会治理的互动与效能。基层协商民主通过不断完善协商民主运行机制，拓宽了政协组织、社会组织、行业组织的对话交流渠道，改变社会大众被动式的政治参与，建立公平的对话平台，减少各利益群体因不同诉求而产生的偏见，以求提升民主治理的质量。协商民主承认社会利益多元化的事实，对社会出现的热点难点焦点问题开展平等理性的交流讨论。民主协商的过程，能够广集众智、广开言路、广求良策，既使党和政府决策更加符合实际、顺应民意，也能让广大的人民群众了解和接受党的政治主张。这种协商，体现了执政党对人民权利的尊重，保证党领导人民有效治理国家。

协商民主提升了基层党组织的执政能力。协商民主的本质是在一定程度上规范政治权力的运行。协商民主通过完善基层民主治理机制，不断健全基层村委、社区提案制度和议事制度，规范村(居)民主协商的内容、形式、程序和违规责任，并将广大群众关心的问题及其解决的情况及时向广大群众公布，接受社会的广泛监督。基层民主协商通过加强刚性制度设计，把协商民主置于法律框架内，让制度更加细化和量化，对协商内容、要求、原则等都要有更加精细的约束性要求，可以形成对社会公权力的有效监督和制约。

(三)协商民主创新了社会治理的参与方式，巩固了社会治理的群众基础。首先，协商民主发展了民主协商新机制。在社会主义建设中，我党坚持群众观点、群众路线，主动深入群众，查民情，听民意，解民忧，最终形成了我国社会主义协商民主制度体系。群众路线与协商民主相结合，强调的都是广泛的社会联系和政治参与。在群众路线教育实践活动中推进协商民主，就是要把群众路线的优势与协商民主的本质有机地结合起来，不断创新“立法协商、劳资协商、民主协商、社会协商、行业协商”等对话交流机制，满足社会不断扩大的利益诉求的需要。根据基层工作的需要，可以考虑建立政协特聘委员制度，从村庄、社区、企业聘请一些“有见识、有担当、有能力、有经验、有思想”的人士担任政协特聘委员，在收集社情民意的过程中扩大民主协商的广泛性，不断推进社会主义协商民主广泛多层次制度化发展，巩固现代国家治理体系的群众基础。

其次，协商民主创新了利益诉求新形式。协商民主强调求同存异，通过利益主体之间的对话和交流，公正地对待不同利益群体的合法诉求。同时，要求领导干部主动深入联系群众，使党和政府与群众之间在利益表达诉求和动员社会资源等方面，建立政治互信，齐心协力推进和谐社会建设。当前，协商民主形式日益丰富。如:民主协商的议题不断得到丰富，从村民收入到幸福指数，无所不包;民主协商形式不断得到创新，各地的村(居)民全体会议、民主恳谈会、民情理事会、村民议事会等基层协商形式发挥的作用越来越大;企业协商、劳资对话等经济领域的协商日益受到人们的重视，利益协调功能越来越健全。许多地方政府就老百姓关心的民生问题，举行的多种多样的“听证会”，也是协商民主的好形式。这些都为协商民主的发展创造了新形式，注入了新动力，提供了新机遇。作为政府与人民群众之间的桥梁，协商民主代表特定的人群表达利益诉求，准确、及时地表达利益主体的意愿，实现民众与政府部门沟通的良性互动，在交流互动中扩大社会共识，形成社会治理的合力。

再次，协商民主推广了网络交流新平台的互动机制。针对社会热点、焦点和经济发展中的难点，为发挥好基层民主协商的有效性，真正实现人民群众的参事议事权，协商民主通过推广“网络交流平台”，鼓励广大群众积极参与网络互动交流，不但探索出行之有效的“网络社区论坛”民主协商形式。“网络交流平台”密切关注网络舆情动向，充分发挥信息传播优势，及时将群众最关心、反映最强烈、最希望解决的问题作为民主协商的“重点议题”，并列为民主协商议程。同时，通过微信、微博和群众议政论坛，接地气、贴草根、聚人气，拓宽协商的参与面和思维空间，也创建了一个收集民意的全天候互动平台。

这些民主协商的平台，让不同利益群体的合法利益诉求都能够得到充分表达，在解决群众问题的同时，促进了干部与群众的感情交流，实现了党员干部和群众“零距离”接触，真正密切了党群关系的血肉联系，为中国梦的实现奠定了稳固的群众基础。

二、基层协商民主运行存在的问题

协商民主充分相信群众自己有解决社会冲突问题的能力。可是，协商民主的推广需要具备一定的现实条件。目前，基层群众自治制度仍然存在着“基层党组织与群众自治组织关系不够协调、基层政府与群众自治组织的指导与被指导关系异化、法制不够健全、社会基础薄弱等问题”［7］。这些问题的存在，导致协商民主的运行机制存在着一定的“失灵”。

(一)群众的感性冲动有时会侵蚀协商民主的理性基础。协商民主运行过程中，“协商参与者为了让他人信服自己的观点，往往需要诉诸于冷静的、抽象的、不带感情色彩的言语，并且用逻辑化的推理方式来加以论证。与此同时，某些感性的认识、激情的言论和极端的立场会被大多数协商参与者认定为是不可取的”［8］。但无论我们如何强调理性的重要作用，现实生活中，由于人们受家庭出身、成长环境和宗教信仰的影响，很有可能会形成某种“先入为主”的价值观，这种价值观感情色彩十分强烈，具有不可妥协性，很难消除。而恰恰是这种不可妥协性，会使协商民主丧失对话的理性基础，导致社会冲突不可避免。如何引导群众理性协商，成为推进协商民主必须解决的一个难题。

(二)利益的片面追求可能会扭曲协商民主的运行机制。根本而言，基层协商民主的正常运行需要在实现国家、市场和社会之间良性互动的前提下运行。但是，在社会主义市场经济条件下，利益追求包含着不同的内容，越来越呈现出多样性。“社会成员和群体各自所持有的文化及政治价值取向不同，他们所拥有的资源和政治能力也不一样。对大多数社会群体有利的会牺牲少数群体的文化环境或政治利益”。［9］目前，“我国的基层协商更多的是角逐个人的利益、小团体的利益、本部门的利益，讨价还价的现象比较严重，公共理性难以达成”［10］。特别是对经济财富的追求而产生的“拜物教”，对协商民主的运行机制产生很大的影响。这就有可能催生“金钱政治”，最有财富的群体可能掌握协商民主的进程和最大的“话语权”，造成对社会差异的无形压制，背离了平等协商的初衷，扭曲了协商民主的运行机制。

(三)制度设计的缺陷常常会损害协商民主的功能发挥。各地推进协商民主机制进程中，在制度设计上还存在着某些脱离实际的地方，常常导致协商民主的法定运行机制“超前”或“落后”于群众协商的实际需要。在社会日益多元化的情况下，基层协商民主运行机制如果不能做到让群众自由、平等、对话解决社会上存在的矛盾和冲突，群众就会很自然地认为，党和政府只是将协商民主充当维护社会有效统治的“小把戏”而已，进而对之失去兴趣，沾染上“政治冷漠症”。因此，“协商民主的最大弊端就是引导公民仅仅注意协商的过程，而忽视协商结果”，［11］导致民众越来越质疑党的执政合法性，反而形成协商民主与政治实践的“二律背反”规律，陷入“塔西佗陷阱”，实际上违背了协商民主的目标。

三、完善基层协商民主制度的有效途径

十八大报告明确提出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”［12］。这就要求党的基层组织，必须着眼于保障公民权利和提高治理能力，在坚持群众路线过程中，培育协商民主理念、完善协商民主机制，创新协商民主方式，“使基层协商民主内化于心、固化于制、外化于行”，［13］激活和调动广大基层民众的积极性、创造性、主动性，在对话中解决社会矛盾进而从机制上保证党同人民群众之间的血肉联系。

(一)培育协商民主理念，引导公民有序参政。运用协商民主来化解基层治理中的社会矛盾，引导人民群众有序的政治参与，让人民群众在理性对话之中实现利益均衡，是实现人民群众根本利益的有效途径。

作为一种民主形式，协商民主的理论价值与实践功能已逐渐被人们所认可和接受。当前基层协商民主实践中存在的最大问题，就是基层群众民主协商精神的不足。因此，培育基层群众的民主协商精神，推进村民自治、社区自治组织是培养基层协商民主精神的重要途径。基层各级党组织应积极宣传协商民主精神，并利用协商民主形式为不同群体的利益诉求提供合法渠道，通过平等的对话交流，促成各利益主体之间形成合作意识。通过无数次的协商与合作，协商精神就会自然而然的在群众身上产生。群众也会更习惯于理性思考，从而有效克服其自身的感性冲动，通过面对面的协商与谈判达成共识，进而化解彼此之间的矛盾。

协商民主通过培育独立的政治人格，使广大群众能开始用理性的目光审视自己的权利要求，形成宽容的文化精神和理性妥协的习惯，避免政治狂热与政治偏执的行为取向。一旦基层群众具备了理性、对话、妥协、节制与宽容的现代民主精神，就会以更积极的姿态、更宽广的视野、更理性的方式参与社会活动。与此同时，人民群众在参与活动中所形成的法治意识、民主意识、责任意识，就会相应地促使协商民主的理念为人民群众所理解、接受和运用，从而引导广大人民群众坚守宪法信仰，树立对社会事务的责任感，最大限度地将社会变迁中产生的新的政治力量纳入现行政治体制内，而这正是实践协商民主最为重要的精神力量。

(二)完善基层协商民主机制，提升协商民主质量。坚持群众路线，既是一个理性认识的过程，更是一个民主决策的过程。实践证明，要使协商民主成为推进基层社会治理的有效载体，就必须不断推进基层协商民主制度化进程，优化基层协商民主的制度设计，克服现有的制度缺陷，才能发挥最广泛、最持久、最有效的作用。

一是严格协商民主的制度化程序。基层协商民主必须严格遵循“以人为本”的理念，以“公正为民、公开透明、公平利民”为出发点，不断完善协商民主的对话、交流、协商机制，以便让不同的各方利益主体能够在现有的条件下，最大限度地共同参与、决定和解决相关的问题和事务。各地党组织要针对不同层次，不同领域与不同特点，对协商程序予以制度化规定，严格基层协商民主的协商流程，包括“为何协商、和谁协商、协商什么、何时协商、怎么协商、协商后如何执行、协商结果处理反馈”等，从而形成一套明确、具体、规范的程序，强化基层协商民主的约束力，提升协商民主程序的权威性、法定性、有效性。

二是充分发挥人民政协主渠道作用。发展基层协商民主，还必须积极发挥人民政协的主渠道作用。人民政协协商民主的实现形式不仅包括委员之间的议事协商、委员与党政部门之间的咨政协商，还包括委员与群众之间的社会协商。值得注意的是，随着新型城镇化建设的步伐日益加快，各地乡村相继出现许多新情况新问题新矛盾。在一定程度上来说，这些矛盾和问题都需要通过基层群众的充分对话协商才能达成社会共识，才能真正得到彻底的解决。但是，目前乡镇一级政协组织没有议事职能，只有委员联络职能，这就不能有效满足社会治理的客观需要。十八届三中全会提出，要把发展基层协商民主作为政治体制改革的有机部分进行全面部署和贯彻落实。这就要求各地应积极探索政协委员深入群众的有效机制。如:各地可以根据实际需要，构建乡镇政协与乡镇人大互动机制，通过定期联系会议，将本乡镇事务作为议题，开展各种形式协商。通过政协委员与群众的直接对话交流，使基层委员能够知民意、化热点、当智囊、善监督、推民主、促民生。

三是搭建协商民主的制度平台。协商民主，其最主要的特征就是代表特定的利益主体，以高度组织化形式，及时准确地表达利益主体的诉求，通过协商形成体现多数利益主体意愿的决策。基层党组织应积极完善支持基层协商民主的议事规则和工作规程，积极搭建民主协商、行政协商、参政协商、社会协商、企业协商、劳资协商、民主听证会等协商平台，使基层协商民主成为发扬民主、反映民意、集中民智、增进共识的重要平台，把协商民主作为决策过程的必要环节，有效形成基层协商民主制度的长效机制，真正做到有利于基层事务协商人员确定、议题选定、机制运行及事后监督等，就能够形成坚持群众路线的长效机制。

(三)创新基层协商民主形式，形成社会发展合力。随着基层民主实践的不断推进，协商民主的内涵不断得到深化，其活动方式也日趋多样化。发展协商民主，就必须顺应社会发展日益加快、社会阶层日益分化、群众素质日益提升、利益诉求日益多元、维权意识日益强烈和参政愿望日益增强的实际情况，总结各地基层实践经验，不断创新协商民主新机制。

首先，完善党组织的民意吸纳机制。基层协商民主的发展需要基层党组织以及各类社会组织的支持，而基层党组织也应以协商民主为内在的追求动力。基层协商民主是群众进行集中讨论的公共平台，因而群众参与的实践及其发展对深化协商民主的建设有直接的推动作用。群众参与的意愿是随着利益诉求的提升与体制吸纳参与水平的提高而不断增强的，政府对群众参与的主动吸纳无疑会起到推进群众参与的积极作用。为此，各级党委政府应该按照信息时代民意传播的特点，根据相关法律法规的精神，通过人大、政协或有关部门，积极推行协商民主，畅通民意诉求渠道。

其次，促进基层党组织与群众的双向互动交流。作为一种协商对话过程，协商民主鼓励群众通过互动交流的形式参政议政，促进了基层政府与群众的信息沟通。这种沟通方式，既能够让政府将协商视为民意收集的渠道，又能促使群众更好地把握政府的决策动机和决策过程，使不同的利益群体之间建构起良性的政治互动机制，可以有效地矫正群众片面的利益诉求，这既增强了政府工作的有效性，又提升了国家政权的合法性。

再次，积极发挥网络协商的互动功能。在信息时代，信息化重构了社会生产方式和生活交往方式。网络表达具有传播主体大众性、传播方式及时性和传播载体超时空性等特点。协商民主应充分发挥互联网民情传播迅速的特点，不断完善网络民意收集机制、协商互动机制、问题解决机制和结果反馈机制。这就把各种不同的合法利益诉求纳入有序化、规范化、制度化、法治化轨道，最大限度地汇聚民情民意，减少了群众诉求表达的随意性和无序性，有助于社会问题得到公平合理的解决，切实保障最广大人民群众的根本利益。

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［4］石萍，樊燕飞．十年磨砺 情暖文新［N］．杭州日报，2011－05－24．

［5］张玉成，王连生．辉南建立“党群议事会”制度［N］．吉林日报，2008－08－16．

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