试论“赋予农民更多财产权利”的政策含义和对策建议

□匡小明

(中国井冈山干部学院教学科研部，江西井冈山 343600)

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“赋予农民更多财产权利。”这是《决定》中有关农村改革方面最抓人眼球的几个字。农民拥有的最大财产就是土地，我国几乎所有的土地都在农民手里，包括20．3亿亩承包地，70多亿亩林地、荒山秃岭，2．7亿亩非农建设用地。巨额的财产并没有给农民带来多少财产性收入，2013年我国农民财产性收入(土地出租、房屋出租等)仅为3．3%。①根据国家统计局《中国农村统计年鉴2013》计算得出。而城市建设用地仅2．7亿亩，却给城市居民带来了很大的财产性收入。

一、关于农民土地承包经营权抵押、担保、入股

《决定》提出:“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”这与过去相比有很大的突破。按照《物权法》规定，农民对承包地仅享有占有、使用、收益权能。完整的土地产权还包括处分权能。实际上农民早已取得了转包、互换、出租、转让等部分处分权。这次赋予农民土地承包经营权抵押、担保、入股，使土地承包经营权所包含的处分权更加完整，扩大了农村有效担保物的范围，缓解了农民贷款难。

农民的承包地抵押、担保、入股，前几年争论得很激烈。原因是，按照现行《担保法》和《物权法》:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”②《担保法》第37条，《物权法》第184条。农民要扩大再生产，发展现代农业，需要资金，商业银行每一笔贷款都需要有效抵押物。这限制了农民获得更多财产的权利。

这次中央为什么下这么大的决心，在于近几年农民有个创新——承包地的“三权分离”。上世纪80年代，我国农村实行家庭联产承包责任制，实现了承包地的两权分离(土地集体所有权与农民承包经营权分离)，并且中央一直在强化农民的承包经营权，从“15年不变”到“30年不变”，再到十七届三中全会提出的“长久不变”，实际上等于赋予了农民土地承包的准所有权。这些年，农村人口不断向城市转移，承包主体与经营主体分离的现象越来越多，即便农民外出务工或城市居住，农民原有的承包权不变，让渡的只是经营权，这样出现了三权分离(集体所有权、承包权与经营权的分离)的模式。中央适时地出台这个制度，奥妙在于允许抵押担保的是从承包经营权中单独分离出来的经营权，承包权作为物权依然不许抵押，农民即便到期还不上贷款，失去的不过是几年的经营权，进而失去凭借经营权可获的预期收益，并不会威胁到农民的承包权，把农民土地被没收的隐患给摘除了。这样既能缓解农民贷款难，又能做到风险可控。即使农民不需要抵押担保贷款，也可以通过土地经营权入股获得财产性收入。

为此，当前迫切需要深入探讨土地承包经营权的有效实现形式。按照2014年一号文件提出的“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的要求，可考虑按照“尊重集体所有权、划断农户承包权、保护务农者经营权”的思路，加快土地集体所有权与农户土地承包经营权的“两权分离”向土地所有权、承包权、经营权“三权分离”转变，法律上进一步明确农村承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”，重新界定承包权和经营权的性质，进一步明确抵押、担保、入股的客体是经营权，而非承包权。这样既能稳定农户的承包权，维护其对承包土地的合法财产权利，又能实现土地经营权流转和集聚，发展规模经营。承包权要赋予有资格的人，以体现公平;经营权要配置给有能力的人，以体现效率。“尊重集体所有权”，就是要尊重集体经济组织在占有、处分方面的权能，发挥其在处理土地撂荒方面的监督作用、在平整和改良土地方面的主导作用、在促进土地适度规模经营方面的桥梁作用。“划断农户承包权”，就是要界定集体成员资格、锁定集体成员范围，在起点公平的基础上落实“长久不变”，并对承包权的权能边界进行清晰界定。“保护务农者经营权”，就是要适应承包主体与经营主体分离的新趋势，对实际从事农业生产的经营者给予更多支持和保护，让务农种粮者得实惠。［1］

承包地抵押给谁?我认为只能是有资质的金融机构，而不是一般自然人和企业法人，这样可以避免两个问题，一是可能引发的高利贷，二是可能引发以抵押担保为名，放弃赎回，变相地私下买卖土地。

二、关于农民住房财产权抵押、担保、转让

《决定》提出:“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。同样，2014年中央一号文件也指出:“在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。”

我们经常提到农民有“两只老鼠”理论，一方面我国2．7亿农民工在城市打工，把赚的钱在农村建漂亮的房子，形成巨量的沉睡资产，却让老鼠住;另一方面农民工在城市打工却住最差的地下室之类的老鼠窝。因此，赋予农民住房财产权抵押、担保、转让权能是一个重大政策突破，可以大大缓解农民到处筹钱建房子、娶媳妇的压力。对于市民化的农民，可以把房子一卖，带钱进城，缓解农业人口市民化的资金问题，也是农村宅基地转让退出的有效办法。

目前亟需解决两个问题:一是农民住房财产权抵押担保转让与宅基地使用权关系问题。尽管农民对住房拥有完全财产权，但农民住房财产权抵押担保转让涉及到宅基地使用权的问题。根据“房地合一”的原则，我国《物权法》规定:“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。”①《物权法》第182条第1款。从《物权法》可知，抵押住房意味着住房占用的土地使用权一定是抵押的，抵押土地的使用权意味着土地上的住房一定是抵押的，不能拆开。我们知道，城镇居民的房产证包含土地使用权(有的城市是单独的)，城市居民居住了多年的商品房，虽然房子旧了但比当初买新房子还贵，原因在于地价不断在涨。所以决定里只写了房屋财产权担保抵押转让，将来和宅基地使用权是什么关系，是不是连带关系?二是提到“转让”，转让即买卖了，买卖给谁?这是当前争论比较大的问题之一。目前很多媒体报道这是允许城市人到农村买房子，但是也有一部分人持反对意见。到底怎么解读这个问题，需要深入的分析和研究。按照我国现行《土地管理法》，宅基地有个特定的审批原则:“一户一宅、免费取得、长期占有、村内流转、退出无偿”，简单说就是“自有的土地、自用的建筑”，只有本集体经济组织成员才能申请宅基地，并且自建自住自有自享，不得建设商业住房。正因为此，《物权法》规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”①《物权法》第152条。，没有收益权能，更没有处分权能。从这个意义上讲，宅基地的转让只能在本集体组织成员之间进行。

为此，《决定》谨慎表述为“选择若干试点”、“慎重稳妥推进”，刻意避免直接触及宅基地使用权流转，说明这个问题极为复杂、敏感。可考虑分三步走:

第一步，加快推进宅基地以及承包地、林地等确权登记工作，建立统一的不动产登记平台，给农民颁发具有明确法律效力的宅基地、林地、承包地使用权证书，让农民清楚知道自己的合法权益，防止以农村土地属于集体所有为名强征农民的土地。

第二步，农村集体经济组织作为宅基地的所有者，可向购买农民住房、从而购买了宅基地使用权的人收取一定的集体土地使用权有偿使用费。在现阶段，应对购买农民住房者设置必要的资格条件，对购买农民住房后的使用、维修改造等作出约束性规定，防止城市资本一窝蜂地到农村买房，防止城市房地产泡沫向农村蔓延。

第三步，允许宅基地使用权流转交易。借鉴土地承包经营权、集体经营性建设用地使用权流转交易的改革经验。农民对土地承包经营权、宅基地使用权都拥有用益物权，但农民所获得的土地承包经营权的权能是逐步扩大的，直至可以抵押、担保、入股。虽然《土地管理法》规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，但又同时规定:“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”②《土地管理法》第63条。。这为《决定》突破企业破产、兼并的特定情形，在更大程度上允许集体经营性建设用地入市奠定了基础。与此类似，在试点、谨慎、稳妥的条件下，允许宅基地使用权与住房财产权一并抵押、流转是十八届三中全会土地制度改革的基本方向。但这需要一个长期的过程，也需要很多前提条件。比如，改革完善农村宅基地制度，对能否再无偿取得、是否要明确使用期限、宅基地使用权的权能到底有多大、增值收益如何分配等做出具体规定。

三、关于建立城乡统一的建设用地市场

《决定》提出:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”其意为:农村经营性建设用地在继续保持农民集体所有权的状态下，不需要经过国家征收变成国有土地，可以与国有建设用地以平等的地位直接进入一级市场，与国有建设土地一样同等享有占用、使用、收益、处分权利，这是符合《物权法》平等保护物权精神的，为建立城乡统一的建设用地市场提供了制度保障。

但是它有两个前提，很多人解读的时候把前提忽略了。第一必须是“经营性”建设用地。我国农村集体建设用地又叫非农用地，分三大块:⒈乡镇企业用地;⒉农民宅基地;⒊农村公共设施用地(如修路、修桥、修水库等)及公益事业建设用地(如建医院、学校、农贸市场等)。这里强调“经营性建设用地”，意味着农村集体公益性建设用地和农民宅基地不在入市之列，只允许乡镇企业用地进入建设用地市场。一是因为其原来就是建设用地，二是按照现有《土地管理法》规定，在特定情形下(破产或兼并)可以转让。有人质疑城市宅基地可以入市，为什么农村宅基地不行?从根本上讲所有制不一样，城市土地属于国有(全体公民所有)土地，中华人民共和国的公民包括农民在内，自然人和法人都可以依法使用国有土地。农村集体所有土地则具体到乡村组，只有本集体组织的农民经过批准使用本集体的土地(免费的)，才能建设自用的住宅，这是世界大多数国家的通行做法。第二必须符合规划和用途管制。为保障居民文化、教育、体育、卫生等基本需求，国家规划法等法律法规对工业用地、居住用地、公共管理与公共服务设施用地、道路用地、绿地与广场用地等有严格的人均用地面积标准，此外，建设土地的使用具有极强的外部性，会对他人产生很强的影响(如采光等)，所以必须符合土地利用总体规划。“管制”这个概念开始是从欧洲传导到美洲，再从美洲传到全世界，1998年我国《土地管理法》首次引入“土地管制”这个概念，现在是全世界大多数国家的通行规则。我国土地市场是按用途(农用地、商贸用地、住宅用地、工矿企业用地、公共设施用地等)分类的，各类用地的价格是不同的，因此，世界上任何一个国家的政府都会进行土地用途管制，土地使用人不能随意改变用途。需要注意的是，强调“在符合规划和用途管制前提下”，意味着现有的不符合规划和用途管制的集体经营性建设用地不能入市。有人质疑小产权房不合法是对农民集体土地所有权的一种歧视，从根本上讲，在于它不符合规划，违反了土地的用途管制，与所有权无关。同样，集体经营性建设用地入市后的用途也会受到限制，特别是不能用于商品住房开发。

建立城乡统一的建设用地市场是一项长期而艰巨的任务，需要顶层设计、配套改革、分步实施。

(一)加快推进相关法律法规修改和制度建设。这是建立城乡统一建设用地市场的首要任务。在深入研究重大问题和系统总结各地改革实践经验的基础上，抓紧修改《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规。同时，抓紧研究出台《农村集体经营性建设用地流转条例》、《农村集体土地征收补偿安置条例》等。改革完善土地税制，合理调节农村集体建设用地流转收益，促进城乡建设用地市场繁荣发展。

(二)全面落实用途管制要求，这是建立城乡统一建设用地市场的重要前提。以第二次全国土地调查和年度土地利用变更调查数据为基础，以土地利用总体规划为依托，综合各类相关规划，加快建立完善国土空间规划体系，明确城乡生产、生活和生态功能区范围，考虑新农村建设、现代农业发展和农村二、三产业发展对建设用地的合理需求，为建立城乡统一的建设用地市场提供用途管制和规划安排。［2］

(三)建立统一的城乡土地交易平台。借鉴国有建设用地管理的经验，加快建立农村集体经营性建设用地流转制度，将农村集体经营性建设用地、宅基地、林地使用权等纳入国有建设用地市场交易平台，建立统一的土地交易平台，通过竞价报名、网上挂牌、在线竞拍、中标公示等规范的程序操作，促进公开公平公正和规范交易。大力培育和发展城乡统一建设用地市场信息、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务机构。

四、赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权

《决定》强调，“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。与党的十八大报告:“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”相比。从“集体收益分配权”，拓展为“集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，是一个重大突破。在这方面，改革的空间更大、法律障碍更小、步伐应该更快。

根据《决定》的要求，为了充分保障农民作为集体经济组织成员对集体资产享有的各种权利，首先要鼓励农民发展社区股份合作社，对集体资产进行清资核产，对集体经济组织成员进行严格界定，将集体资产全部折股量化到有集体经济组织成员资格的所有人，实现“资产变股权、农民变股东”，实现从“共同共有”到“按份共有”的转变。其次，要明确农民获得的集体资产股权，不仅应有占有、收益权能，而且应有处分权能(抵押、担保、转让、继承)，集体成员可以把股份用于金融机构的抵押、担保等，从而获得金融服务或其他收益;集体成员到城镇定居后可以有偿退出，既可以转让给其他集体成员，也可以在集体组织同意的情况下获得相应补偿;集体成员死亡后可以由其后代或者其他法定继承人继承。这样，农民有了更大的选择空间，既可以长期持有集体股权，也可以有偿退出集体股权。允许农民“用脚投票”，有利于加强集体资产管理，也有利于农民“退乡进城”、最终融入城市。可以借鉴苏州部分地方的经验，在不断完善治理结构的基础上，推行增资扩股，使完成股份制改造后的原集体经济的产权结构更加开放，而不是继续封闭，这可以增强其活力。

五、赋予农民公平分享土地增值收益的权利

《决定》在“保障农民公平分享土地增值收益”方面，推出了多项强有力的举措。一是“缩小征地范围，规范征地程序”。“缩小征地范围”即按照我国《宪法》规定精神，将征地界定在公共利益范围内，逐步减少强制征地数量，从源头上减少征地纠纷的产生，同时为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足空间;“规范征地程序”即通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，保障被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，进一步规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权;二是“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。“合理”就是要完善征地价格形成机制，改变按原用途补偿的原则，使被征地农民合理分享土地城镇化产生的增值收益;征地涉及到农民住房拆迁时，不能再按地上附着物补偿，而应保障被征地农民的居住权。“多元”就是要从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益，特别是应探索留地安置、区段征收等新途径，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，确保社会和谐稳定。三是“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”意味着被征地农民集体和个人除了得到合理补偿外，还能通过一定方式分享一定比例的土地增值收益，并且所获得的增值收益要向个人倾斜。《决定》有关征地制度的改革还有如下要求:“减少划拨用地，更多的建设用地要通过市场机制来配置”;“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格”;“扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨”。这对于遏制城镇化进程中的土地饥渴症显然有重要意义。

为从根本上保障农民公平分享土地增值收益，还有必须做好以下工作:

(一)严格界定公共利益范围。我国宪法规定:国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征用。但《土地管理法》和《土地法实施细则》等法律法规并未对公共利益作出明确规定和法律解释，从而留下了较大的法律漏洞，造成许多地方政府所征用的土地超出了公共利益的需要，而将多征的土地用来拍卖获利。因此，必须在修改后的法律条文中对“公共利益”作出明确的司法解释，防止一些地方政府乱打公益的旗号而随意侵占农民的土地。“公共利益”在宪法中定义的不多，但在各国民法典中却有很多值得我们借鉴的东西。一是列举式的，如日本1951《土地收用法》第3条，将公共利益用地目录全部列举为51项条款，逐一加以规定。二是概括加列举式的，如韩国1962《土地征用法》规定可以征收土地的事业有:国防、军事要求的;根据法律需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、煤气等建设事业;国家和地方政府需要修建的政府机关、工厂、研究所、公园、市场等建设事业;国家地方政府指定的单位，以出租或出售为目的修建的住宅等建设事业。［3］P36但是，在美国和加拿大，“公共利益”不需要政府和法律规定，认为这是社会的常识，这块地被政府征收后，挣钱的一定不是公共利益，只有政府征收后再投入为老百姓提供公共服务、不赚钱，就是公共利益。处理征地官司，审判的时候把陪审员(也是普通老百姓)叫来，再普通的老百姓也知道是不是公共利益。

(二)确定合理的补偿机制。根据现行《土地管理法》第47条规定，农民集体土地被征收为城市建设用地后，确定土地补偿费与安置补助费标准以原有土地的用途为标准，以土地被征收前三年的平均产值为基准，补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产值的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据经济社会发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取。现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了，杭州最高达到了100倍。但是总体上看，农民的补偿费用仍然偏低。《决定》提出，农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价。这是缩小征地范围的突破性举措，也是农民分享土地增值收益的重要途径。今后，在符合国家土地用途管制和土地利用总体规划的基础上，要把更多的非农建设用地留给农民集体开发，让农民直接分享土地的增值收益。农地转为非农建设用地后的增值收益怎么分配，国际上有许多经验可以借鉴。世界各地采取的办法大体为两种:一种是土地的增值收益归土地所有者，然后由政府通过税收来调节;另一种则是由法律确定一个合理的分成比例，规定农民所得的比例。我国台湾省的规定是不低于40%，这基本可被台湾农民所接受。欧美发达国家在过去100多年走过的工业化、城镇化过程中，大多采用市场原则对被征收土地实施补偿。而许多亚洲国家和地区，像印度、柬埔寨、日本和韩国以及我国台湾地区等，除了同样遵循公平公正原则，征收私有产权土地按市场价补偿等普遍准则外，还根据国情、区情探索了一些有效办法来解决征地过程中普遍将面临的社会冲突、政府收支平衡等问题。比如台湾地区的区段征收制度就是为应对高速工业化和城市化过程中的土地征收挑战而设计的一套有效制度，其具体做法是:⒈当农用地根据城市规划转为建设用地时，农民可任选货币方式补偿或“抵价地”方式补偿，也可以两种补偿方式组合使用;⒉货币补偿标准由原来一直采用的“政府公告定价”改为被征土地市场价格;⒊如果农民选择“抵价地”方式补偿，农民可以无偿领回被征土地的40% －50%(即所谓“抵价地”);⒋政府在启动区段征收之前和征收过程中，必须通过洽谈、协商、公告、听证等多种方式充分与农民沟通;⒌区段征收后，被征土地全部转为国有，政府按规划将区内土地开发成公共设施区和可建筑区，选择抵价地补偿的农民可在可建筑区内优先选择抵价地的位置;⒍农民选地完成之后，政府方可将剩余可建筑用地进行“标售”(挂牌出售)，以平衡财政收支。

［1］叶兴庆．准确把握赋予农民更多财产权利的政策含义和实现路径［J］．农村经济，2014(2)．

［2］赵阳．让农民更多分享土地增值收益［J］．中国发展观察，2013(2)．

［3］汪秀莲，王静．日本韩国土地管理法律制度与土地利用规划制度及其借鉴［M］．北京:中国大地出版社，2004．