党的建设制度改革研究述评

2014-02-03刘学申

中国井冈山干部学院学报 2014年6期

□刘学申

(北京师范大学马克思主义学院，北京 100875)

中国共产党在第十二届六中全会通过的《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》中，第一次提出了“总体布局”的概念。该决议指出，“坚定不移地进行经济体制改革，坚定不移地进行政治体制改革，坚定不移地加强精神文明建设”。这奠定了经济、政治和文化的“三位一体”总体布局。此后，党对中国特色社会主义事业的总体布局由“三位一体”逐渐升级为“五位一体”。党的十八大报告指出，“建设中国特色社会主义，总依据是社会主义初级阶段，总布局是五位一体”;到了十八届三中全会，又将党的建设制度改革同经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制改革共同纳入全面深化改革的总体布局。这是党首次将党建议题与经济、政治、文化、社会以及生态文明并列纳入总体布局，可见党的建设制度改革的意义之重大。自从“党的建设制度改革”被纳入总体布局以来，学术界围绕党的建设制度改革这一具有重要现实意义和学术价值的课题展开了研究，成果丰富。掌握当前党建制度改革研究的动态和进展，梳理和归纳学术界相关研究成果，是进一步深入研究党建制度改革问题的前提和基础。

一、党的建设制度改革的内涵

在分析党的建设制度改革的内涵之前，需要厘清党的制度建设与党的建设制度的关系。党的制度建设是党的建设的重要组成部分，它对党的建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性的作用。具体而言，党的制度建设是指党为加强自身建设而在规章制度方面所开展的一系列工作，即一方面通过“摸着石头过河”总结党的经验教训，另一方面通过顶层设计，制定出系统完备、科学规范、运行有效的党的制度体系。也就是说，党的制度建设是一种“过程”。而党的建设制度，从字面意义上看，则是指通过党的制度建设而得到的“结果”，如党的组织和成员必须共同遵守的政策、规章、条例等规范性文件。因此，党的制度建设与党的建设制度之间存在着前因后果的关系。厘清了二者之间的关系，“党的建设制度改革”的概念也就很清楚了。所谓党的建设制度改革，就是要对党的现有制度进行改革，“对实践中证明非科学的制度，及时废止和创新制度内容，提高制度的有效性”［1］。当然，要准确把握“党的建设制度改革”这一新的概念，还需要深入分析其内涵。

其一，党的建设制度改革是党的建设不断推陈出新、与时俱进的动态过程。高建生指出，从党的十一届三中全会提出“健全党的民主集中制，健全党规党法”;十二大提出“认真整顿党的作风和组织”;十三大提出“党的自身建设也必须进行改革”;十四大提出“加强党的建设和改善党的领导”;十五大提出“从思想上、组织上、作风上全面加强党的建设”;十六大提出“从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”;十七大提出“以健全民主集中制为重点加强制度建设”;到十八大提出“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平”，正是在上述认识和实践基础上，十八届三中全会提出了“深化党的建设制度改革”的科学命题。［2］刘春鹏认为，“制度建设不是一劳永逸的，它是一个制定制度、执行制度并在实践中检验完善制度和创新发展制度的动态过程”，“不断对党的建设制度进行改革使之应时顺势，有用管用，就成为一种必然的任务要求摆在我们面前。正是有基于此，《决定》提出“深化党的建设制度改革”。［3］

其二，党的建设制度改革是全面深化改革总体布局的重要环节。十八届三中全会以全面深化改革为主题，提出要全面深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，涵盖了经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设六大领域。王志强认为，“全面深化改革这个历史任务能否顺利推进，党的建设制度改革是重要一环，因为它为整个改革提供组织保障。如果没有党的建设制度改革，其他五大领域的改革就难于取得重大突破，甚至还可能使改革有‘误入歧途’的危险”［4］。韩强认为，“党的十八届三中全会启动的全面深化改革更加注重改革的系统性、整体性、协同性，更加注重在深化经济、政治、文化、社会、生态文明五大制度改革的同时深化党的建设制度改革”，“把党的建设制度完善提升到改革层面加以强调，反映了中央对全面深化改革的系统思考，以及对党的建设制度在改革进程中作用的高度重视”［5］。

其三，党的建设制度改革既包含了党内制度改革，又包括了党外制度改革。戴焰军认为，“党的建设制度和我们平常所讲的党内制度既相联系又有区别。后者主要指对党的组织和党员关系及其行为进行规范的各种党内法规制度，包括党员的权利义务、党员的行为规范、党组织的功能、地位、作用、党的组织之间以及党员和组织之间各种关系处理原则、党内各种活动的基本要求、党内监督制度、党内民主制度等，《党章》《党内政治生活若干准则》《党内监督条例》等都属于党内制度，它的适用范围为党内。前者除了包括后者外，还包括关于推进党的建设其他方面内容，如关于党的建设和经济建设以及其他方面建设的关系，党的组织和国家权力机构及其他组织的关系，党的建设的组织、领导、活动方式等方面的要求，等等，有些内容还涉及党外”［6］。邸乘光认为，党的建设制度还包括“推进党的建设新的伟大工程与推进中国特色社会主义伟大事业的关系”［7］等方面的制度。

总之，党的建设制度改革属于党的制度建设的范畴，只不过其侧重点在于改革已有制度，而不是创建新的制度。确实，当前党的制度存在一些问题，比如“就现存的制度体系而言，存在的问题是制度不衔接不配套”;“就现存制度体系的可操作性而言，大多数都存在着原则性强，可操作性差，流于形式的通病”;“就监控系统来看，现在的问题主要是保障性制度缺乏”［8］;另外还有“一些落后于党的建设发展的党内制度需要及时清理，同时建立新的制度;党内制度的审查与纠错机制亟待建立与健全;等等”［9］。要解决上述问题，必须“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平，积极稳妥、扎实深入推进党的建设制度改革”［10］，坚持把马克思主义政党行之有效的制度赋予新的时代内容，将科学的制度与现代政治学的结构功能等理论相结合，“按照于法周延、于事简便原则扎实推进制度的立、改、废。加大制度的执行力度，切实做到制度面前人人平等，执行制度没有例外”［11］。

二、党的建设制度改革的基本原则

中国共产党启动改革、推进改革、领导改革，必须保证改革始终沿着正确方向前进。刘云山指出，“深化党的建设制度改革，根本方向是加强和改善党的领导，提高党的执政能力、巩固党的执政地位。要通过深化改革，把党的领导更好体现到治国理政各方面，完善党总揽全局、协调各方的领导体制和工作机制，有利于党的政治领导、思想领导、组织领导的落实，有利于党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求的贯彻”［10］。这表明，党的建设制度改革有其目标、方向和原则。

江必新认为，要“在制度创设和制度优化的关系结构中把制度优化摆在突出位置”。在改革完善制度的过程中，要做到:第一，“要求我们明确重点、找准突破口，才能有所作为、事半功倍。”第二，“推进制度的自我完善要准确把握制度建构和运行规律”，“准确把握社会主义初级阶段基本国情，深入研究我国的历史、文化和发展的阶段性特征，注重制度发挥作用的社会条件和要素，在认真分析、科学评估的基础上加以完善”。第三，“积极探索制度自我完善的机制。”［12］

江金权认为，“我国改革面临十分复杂的国内国际环境，各种思想观念和利益诉求相互激荡，社会上开出了各种各样的改革药方。我们必须始终牢记，全面深化改革是为了实现党的十八大提出的战略任务，推动党和人民事业更好发展，而不是为了迎合某些人的‘掌声’，不能生搬硬套西方的理论、观点，不能被各种错误思想理论所左右”。“深化党的建设制度改革，着眼点正是提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，出发点和落脚点正是保证全面深化改革顺利推进。我们必须按照这个着眼点、这个出发点和落脚点，不断深化党的建设制度改革，进一步提高党的建设科学化水平”［13］。

蔡志强认为，深化党的建设制度改革，首先需要“探索并遵循现代政党发展规律、执政规律，从自身传统和现代政治活动的实践出发，有效吸纳并扬弃执政中形成的体制机制和社会动员、社会规范的方式方法，确立执政党领导和服务社会发展需要的科学运行体系”;其次，“党的建设的体制机制要走向开放状态”，这种开放状态包含政党运行所涉及的各种组织变量，如政党决策机构的组成及其权力关系、权力集中或分散的程度、政党官僚机构的结构和规模、政党基层单位或地方单位的性质与功能、党员资格问题和党内领导的性质等;最后，“创造和提供党的制度运行的条件”，“也就是说，制度改革的目的是要使制度发挥作用，并被广泛遵守”［14］。

张晓燕认为，党的建设制度改革的原则“一是坚持和改善党的领导。要在坚持党的领导的前提下改善党的领导，这是政治原则，也是全面深化改革总目标要求”;“二是坚持顶层设计和实践创新相结合。不能把顶层设计与摸着石头过河的实践创新对立起来”;“三是注重总体设计和统筹协调。要统筹谋划党的建设制度改革涉及的各个领域、各个方面、各个层次、各个要素，注重推动改革相互促进、良性互动，协同配合”;“四是要把党内法规作为党的建设制度顶层设计的主要载体和实现形式，注重党内法规的综合性，提高党内法规制度的集成性”;“五是坚持党的建设制度改革与国家法治建设相衔接。”［15］

韩强认为，党的建设制度改革要“切实提高党的制度的系统化水平”。首先，“党章在党的制度体系中具有根本地位，其他任何制度不能违背党章，同时下位制度也不得与上位制度相冲突，这样党的制度才能统一起来，形成合力”;其次，“党的制度必须依照国家法律来制定，通过领导立法、严格执法、模范守法确保法律的尊严，这样也能使党的制度的执行得到更好的保证”;再次，“从制度制定和制度执行看，制度的制定要立足于执行，要根据制度建设的实际需要制定制度，一旦制定和实施，就要不折不扣地执行”;“最后，“党内实体制度和程序制度、制度与体制、不同主体制定的制度也要注意衔接，这样党的制度才能更好地保证党的团结统一、协调一致”。［5］王志强认为，“党的建设制度改革要冲破思想观念的束缚和利益固化的藩篱”;“党的建设制度改革的程序要充分发扬党内民主和人民民主”;“党的建设制度改革的成果要有落实评估机制”。［4］

三、党的建设制度改革的主要途径

实现中华民族的伟大复兴，关键在全面深化改革;全面深化改革，关键在中国共产党。随着社会的发展，党的建设环境、任务、方式等都发生了新的变化。如果党的建设不能与时俱进，顺应时代要求，就很难更好地发挥在全面深化改革中的领导核心作用。党的建设要顺应时代要求，就必须进行党的建设制度改革，“就必须研究世情、国情、党情的深刻变化，坚持用时代发展的要求审视自己，以改革创新的精神提高和完善自己，不断推进党的建设实践创新、理论创新、制度创新，用创新的成果来指导新的实践。实践没有止境，创新也没有止境”［16］。那么，推进和落实党的建设制度改革具体有哪些途径呢?

夏宝龙认为，“推进党的建设制度改革要坚持问题导向，特别是抓住开展群众路线教育实践活动有利契机，围绕思想理论建设制度改革、组织建设制度改革、作风建设制度改革、反腐倡廉制度改革等，研究解决现实矛盾最集中、群众反映最强烈的问题，使党的建设制度更加成熟更加完善。要坚持务实管用，处理好锐意改革与科学发展、重点突破与协同推进、继承与创新的关系，努力提高党的建设制度改革科学化水平。要强化工作责任，着力形成推进党的建设制度改革的整体合力，确保各项改革任务善作善成、取得实效”［17］。

张晓燕认为，推进和落实党的建设制度改革，需要“按照科学执政的要求，科学划分党委与政府和社会的职责边界，统筹党政群机构设置”，“党中央和地方党委按照‘总揽全局、协调各方’的原则发挥在同级各种组织中的领导核心作用，其主要职责包括:通过制定(党中央)和贯彻落实(地方党委)大政方针，提出立法建议(同级人大有立法权的党委)，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织的党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”;需要“按照民主执政的要求，完善党务公开，规范党委决策程序和议事规则”，比如“制定和公开《中国共产党中央组织选举工作条例》”、“在党内公开中央委员会及其选举产生中央领导机构和领导人的选举得票结果”、“对中央政治局常务委员会人数明确地确定和公布”;需要“按照依法执政的要求，落实十八届三中全会的要求。一是普遍建立法律顾问制度。二是完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。三是建立科学的法制建设指标体系和考核标准。”［15］

江金权认为，推进和落实党的建设制度改革，第一，要从“完善决策机制，提高决策水平”、“完善各级党委、政府的运行机制”、“形成科学有效的权力制约和协调机制”等方面“加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式”;第二，要从“完善干部选拔任用相关制度”、“改革和完善干部考核评价制度”、“完善干部管理相关制度”、“建立集聚人才体制机制”等方面“深化干部人事制度改革，为造就高素质干部队伍、人才队伍提供制度保障”;第三，要从“完善领导干部直接联系群众和服务群众制度”、“健全改进文风会风制度”、“完善艰苦奋斗勤俭节约制度”、“健全选人用人制度”、“改革政绩考核机制”、“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度”、“健全反对特权相关制度”等方面“健全改进作风常态化制度，以优良作风为全面深化改革保驾护航”;第四，要从“落实党风廉政建设责任制”、“改革党的纪律检查体制”、“健全反腐倡廉法规制度体系”等方面“加强反腐败体制机制创新和制度保障，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明”。［13］

另外，还有学者从党的领导制度改革的角度提出建议和对策:一是“进一步理顺党内权力体系、党内上下级工作机构的关系、党内同级工作机构的关系以及党内非隶属机构之间的关系”［18］。二是“进一步强化党代会和全委会的功能。要进一步确立党代会在本级党组织中的权威地位，使党代会真正发挥对党内重大问题的决策权，以及对党内决议执行情况的监督权，确保全委会和纪委会严格执行党代会的决议。从建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的具体制度入手，进一步强化全委会的功能。”三是“进一步完善全委会、常委会决策议事规则”，“健全决策前调研咨询制度，广泛听取党员、群众、专家等的意见和建议”，“规范决策中议题提出、会前酝酿、会中讨论、票决方式的程序步骤，确保科学决策、民主决策、依法决策，防止决策失误”，“健全决策后评估系统和纠错改正机制及责任追究制度。”四是“进一步完善科学规范‘一把手’权力的制度。”五是“按照完善党的领导制度和推进基层党组织工作创新的要求，健全党对国有企业和事业单位领导的体制机制”［19］。

总之，“任意一个制度也是一个由不同要素构成的系统，并在系统内部呈现出一定的层次架构，而绝不仅仅是一些规则的集成与组合”［20］，因此，党的建设制度改革将会是一个长期、复杂、系统的工程，需要我们“立足现实、着眼长远，抓住重点、整体推进，不断研究新情况、解决新问题、创建新机制”［21］，分层次、分主次、分步骤的进行，并将党的建设制度改革贯穿于党的执政能力建设，先进性、纯洁性建设和思想、组织、作风、反腐倡廉、制度建设，统一于党的建设新的伟大工程。

［1］张明军．90年来中国共产党党建思想主题的丰富与发展［J］．政治学研究，2011(6)．

［2］高建生．推进党的建设制度改革实现新的突破与发展［J］．群众，2013(12)．

［3］刘春鹏．深化党的建设制度改革的重点部署［J］．理论学习，2013(12)．

［4］王志强．党的建设制度改革需要重点把握的几个方面［J］．党政干部学刊，2014(3)．

［5］韩强．论深化党的建设制度改革［J］．理论学刊，2014(1)．

［6］戴焰军．深化党的建设制度改革的基本要求［N］．光明日报，2013－11－27．

［7］邸乘光．在全面改革中深化党的建设制度改革［J］．青岛行政学院学报，2014(1)．

［8］李春耕．党的制度建设科学化与从严治党［J］．中国井冈山干部学院学报，2010(9)．

［9］王旸．党的制度建设的历史探索及主要特点［J］．中共党史研究，2011(7)．

［10］刘云山．积极稳妥扎实深入推进党的建设制度改革［N］．人民日报，2014－02－20(1)．

［11］田培炎．管党治党的新要求——学习习近平同志关于党的建设的重要论述［J］．求是，2013(14)．

［12］江必新．“把制度建设摆在突出位置”的若干思考［J］．中国社会科学，2013(1)．