回归人文、造福民生的新型城镇化

□沙吉会 张道航

(中共大连市委党校，辽宁大连 116013)

城镇化作为实现现代化乃至中国梦的一项历史任务，当前在许多场合甚至被赋予了重要的政策意义。然而，究竟什么是城镇化?人们的理解却不尽相同。有人将城镇化理解为城镇数量的增加及其规模的扩张，即空间城镇化;有人认为城镇化就是农民进城，即人口空间转移的城镇化;还有人将城镇化理解为空间载体和社会人口的双重城镇化，即空间与人口叠加的城镇化，等等。

一、城镇化的实质是人文范畴即人的城镇化

诚然，城镇化可以有不同的实现路径和表现出不同的特色，而且作为一个科学范畴，也可以从人口学、地理学、社会学、经济学等不同学科角度对其做出不同的定义和阐释。但是城镇化究其实质，应当是社会人文范畴。如果将城镇化单纯地定义为空间概念，那“化”的最终结果将是所有地域空间都成了城镇，在这个世界上没了农村也没了农业，这显然不靠谱。至于有的地方从空间概念出发提出“全域城镇化”、“全域城市化”，那就更不靠谱了。

(一)城镇化是人类历史在一定阶段才出现的人文现象

之所以将城镇化归结为社会人文范畴，关键在于城镇化是人类历史发展到一定阶段才出现的社会变迁和人文现象。城镇或城市已有数千年历史，其间无论是欧洲漫长的中世纪还是中国几千年的封建社会，都曾有过许多城镇和城市存在，但却都未能出现世界近现代史上才发生的城镇化或城市化现象。究其原因，城镇化或城市化不仅是人类社会发展到一定阶段的产物，而且这个阶段的到来又是与工业化联系在一起的。工业生产与农业生产的最大不同，就是要求包括劳动力在内的生产要素的集聚，这在历史上和逻辑上都是我们今天所讨论的城镇化或城市化问题的起点。在这个过程中，城镇或城市成为劳动力及其家庭人口集聚的空间载体，但由此所带来的绝不仅仅是人口在空间上的位移那么简单。重要的是它改变了人类的生产方式、生活方式甚至价值观念，使人类文明从以往的农业文明进入到工业文明，是一次重大的社会人文演进，并由此开启了人类的现代化，如马克思所言“现代化的历史就是乡村城市化”［1］P480。

从世界范围考察，城镇化或城市化是任何国家进入现代化都绕不过去的必经环节，迄今为止还没有哪个城镇化或城市化水平很低的国家实现了现代化，目前发达国家的城市化水平都在70%以上。2012年我国城镇化率为52.57%，但这其中包括了2.6亿进城务工的农民工，尽管农民工就业在城镇、生活在城镇，但他们的户籍在农村、根基在农村。这种由现行户籍和土地等一系列制度带来的农民工“半城镇化”或“被城镇化”现象，在其他国家的城镇化或城市化过程中都是不曾有过的。而目前我国按户籍计算的城镇化率实际上只有35.29%，远低于52%的世界平均水平。

如果我国的城镇化以及与之紧密联系的工业化达不到一定水平，仅仅依靠农业就不会有人民的富裕和国家的富强，也就不可能进入现代化国家行列。正是基于这样一种战略考量，2013年全国两会的政府工作报告再次明确:“城镇化是我国现代化建设的历史任务”［2］。这表明，城镇化作为我国一定历史时期内必须走完的过程，具有明确的时间指向性，仅仅将城镇化视为空间概念在逻辑上显然是不周延的。只有将城镇化作为社会人文范畴来考察，才能做到逻辑上的缜密和与历史的契合，也才能从更为广阔的时空背景去把握城镇化的深层内涵。

(二)马克思主义历来将城镇化视为人文范畴

马克思是研究城镇化或城市化问题的思想先驱之一。早在19世纪，他在《德意志意识形态》中就曾较为系统地分析了城市产生的历史过程，在《共产党宣言》中又肯定城市化是资产阶级的伟大历史贡献之一，在《资本论》及经济学手稿中不仅研究了有关城市化的一些具体问题还明确提出了城市化的概念。虽然马克思并未专门创建关于城市化的理论体系，而是从社会结构变革的视角侧重研究了城市化与工业化之间的互动关系，但他始终将城市化视为社会人文范畴，把城市的产生以及城市化与国家、民族的产生和人类文明看做是统一的过程，而不是见物不见人地驻留于城市化的空间层面。

马克思主义关于城市化问题的研究，还着重揭示了农民向现代社会的转变，这种转变不仅是必要的而且是必然的。因为随着社会经济的发展，传统农民已经越来越难以适应经济发展要求，必然在商品化、社会化的潮流中向着现代化转变。对于今天的中国而言，要实现现代化和中华民族伟大复兴的中国梦，就必须通过城镇化这条路径引领亿万传统农民进入现代化。但由于中国不仅是一个拥有十多亿人口的大国，一半以上的人口依旧还是农民，而且不足670个建制市又根本无法容纳数以亿计农民的涌入，于是包括近两万个建制镇在内的“城镇化”便成为更现实的选择。

实现城镇化必须遵循城镇化或城市化的基本规律，必须从中国的实际、本地区的实际出发，但前提是必须弄懂弄通什么是城镇化。就如习近平同志强调的:“懂就是懂，不懂就是不懂;懂了的就努力创造条件去做，不懂的就要抓紧学习研究弄懂，来不得半点含糊。”［3］如何在现实生活和实际工作中通过学习和研究弄懂客观事物，进而准确地把握客观世界和认识自然现象呢?列宁在《哲学笔记》中曾为我们指出过明确的方向和探寻的路径，他说范畴是“帮助我们认识和掌握自然现象之网的网上纽结”［4］P90。只有从社会人文视角准确地把握城镇化这一基本范畴，才能廓清城镇化的本质、目标和实现途径，并指导我们在城镇化的实践中不至于陷入自然现象的迷茫。

二、城镇化必须走出一味寻求空间拓展的误区

既然城镇化并非简单的空间概念而是人文范畴，在城镇化过程中就必须重视人、关心人、爱护人、尊重人，突出城镇化是以人为本的核心思想，体现城镇化是人的城镇化，而不可一味追求城镇数量的增加和规模的扩张。

(一)一味寻求空间拓展偏离了城镇化的内在要求

然而在现实中，许多地方却把城镇数量增加和规模扩张放在了城镇化的首位，特别是假建设开发区的名义大搞造城运动，严重背离了城镇化以人为本的核心思想。一片片待开发的区域成为当时散布在全国各地的所谓新城镇，但其中许多却有名无实。说它有名无实，是因为这些开发区由于开发项目长期得不到落实，压根没有什么产业支撑也解决不了就业，没有就业也就很少有人居住甚至无人居住，以致成为“鬼城”、“鬼镇”。2004年国家清理整顿开发区时，当时全国竟有6000多个开发区，迫使中央不得不连续出台9个严格土地管理的文件，以求从开发用地审批这个源头来遏制无节制的造城运动。由于中央决心的坚定和措施的严厉，一轮以开发区的蔓延和扩张为路径的造城运动最终还是得到了一定的抑制。

但是在空间拓展上大做文章的城镇化，却并未因中央对开发区的清理整顿从此绝迹，不仅被冠之以开发区名义的水泥空城建设依旧可见，通过房地产开发进行“摊大饼”式的城镇扩张也几乎蔓延全国。由此所带来的首先是城镇周边的农民失去了土地，在这些年的城镇化过程中，政府通过以农业产值计算的极低价格向农民征用土地再转手高价出让，从中攫取的土地收益保守估计也有30万亿元人民币。然而，那些失去了土地的农民却又享受不到和市民一样的待遇，有的城市竟要求农民用土地来换取社保。农村土地是农民的集体财产，而社会保障则是政府应向每个公民提供的基本公共服务，没有哪个国家的政府可以让一部分公民必须交出他们的财产才能给他们提供公共服务的，这对农民显然不公平。而且这种房地产化的城镇化还不断地推高了房价，而高房价又成为城镇化道路上一只凶猛的拦路虎，它使大批农民工难以买得起房子和最终在城镇定居下来进而实现他们的城市梦。

一味寻求空间拓展的城镇化，带来的不仅是群众利益受到伤害，同时还有资源难以为继、环境难以承受，甚至城镇自身发展也会日益显现疲惫态势。究竟是什么力量左右着中国的城镇化在空间拓展的道路上一路跑偏呢?这种力量主要来自于各级地方政府，因为对地方政府经济发展的主要考核指标是GDP的增长，加之官员的级别又是按城市规模分为省级、副省级、地级、县级，城市规模越大官员级别越高。于是，可以拉动GDP并能为官员升迁铺平道路的空间拓展的城镇化，自然成为施政首选，而且许多地方的所谓“业绩”和“经验”也诱使他们做出这样的选择。例如以“鬼城”闻名的鄂尔多斯，人均GDP竟然位居全国各城市之首。不仅如此，这种城镇化还给地方政府带来丰厚的财政收入，2011年全国土地出让金高达3.15万亿元，2012 年下降了 18.6%也有 2.7 万亿元，连同房地产开发中的其它税费，地方政府可谓名利双收。

(二)理顺利益关系、规制政府行为才能防止城镇化跑偏

这种一味寻求空间拓展的城镇化在其他国家实属罕见，而在我国所以能被广泛复制，除了名利双收的利益机制驱使，还在于我国的市场经济不完善，地方政府在相当程度上主导了土地和资金这两种最重要的生产要素的配置，于是，一轮又一轮见物不见人的城镇化也就不断地翻新着花样盛行开来。这种低水平甚至是扭曲的城镇化道路，让许多地方的经济演变成一种畸形的经济增长和财政增收的依赖模式，使得中央关于转变经济发展方式的要求尽管“九五”期间就已经提出，但在近20年时间里却始终未能取得突破性进展。

利益是行为的内在动力也是行为偏轨的驱动力，只有建立起合理的利益机制，才能使地方政府释放出推动城镇化发展的正能量，而不再一路跑偏。这就需要通过财税体制的改革，改变目前70年的土地出让金由地方政府一次性尽收囊中的“短期土地财政”。从某种意义上讲，其实几乎所有国家的地方政府都是依赖于“土地财政”，所不同的是国外政府是通过房产税的形式依赖于“长期土地财政”，而我国地方政府则是通过土地出让金的形式依赖于“短期土地财政”。要把目前这种“短期土地财政”变成“长期土地财政”，就必须推出新的房产税改革，促使地方政府在辖区内把形成与培养税源的重点落在土地和不动产的保有环节，使得大宗、稳定、支柱性的税收来自土地和不动产的保有环节，而不是像现在这样来自一次性的土地和房屋交易环节，从而形成一种长期合理的利益机制。

与此同时，还必须加快行政管理体制的改革，通过行政管理体制改革不仅要规范政府权力和政府行为，而且要建立科学的政府绩效考评体系和经济社会发展综合评价体系。例如，可以设立单位面积产出率、经济增长的就业强度、区域环境质量等考核评价指标，使地方政府在转变经济发展方式上多下功夫，而不是打着城镇化的旗号在低水平的空间拓展和重复建设上大做文章。

三、新型城镇化应是回归人文的城镇化

城镇化或城市化是世界各国经济社会发展的一般规律，而不是哪个国家的特殊现象，而且所有国家的城镇化或城市化都是以农民进城为主线演绎出一段人文发展史。党的十八大提出走“新型城镇化”道路，就是要将城镇化从一味寻求空间拓展的误区拉回到以人为本的轨道上来。而这种以人文关怀和人文进步为取向的城镇化，关键在于农民的城镇化，包括农业转移人口的市民化，以及农村居民生产方式、生活方式和价值观念的城镇化。

(一)回归人文的城镇化应实现农业转移人口市民化

同世界许多国家一样，我国30多年改革开放的历史同时也是农业转移人口进城拼搏的历史，这一历史直接推动了中国的工业化和城镇化进程。然而，那些进城务工的农民虽然工作和生活在城市，但却不能享有和城镇居民一样的福利待遇，不能过上和城里人一样好的生活，城市梦依旧是他们难圆的梦。这种在原有城乡二元结构基础上形成的城镇内部新的二元结构，已经成为我国实现现代化目标的一道新屏障。

改革开放30多年留下的缺憾，其实不仅是尚未实现工业化和城镇化这两项历史任务，更有产业工人的断层。仔细观察可以发现，现在的城镇户籍人口已经很少还有在企业生产一线岗位上从事劳动的，这些岗位基本被农民工替代。而那些流动于城乡之间的农民工，无论与传统意义上还是现代意义上的产业工人相比，都还有一定距离。特别是国际金融危机中大批农民工的返乡更让我们看到，如果农业转移人口依旧停留在“候鸟型”城乡流动的生产与生活方式上，中国的工业化就难有一支稳定和高素质的产业工人队伍，这样的工业化不仅质量不会高而且也走不远。

这一缺憾同时还使得我国经济转型呈现出城镇化与工业化不同步的特点，与国际上结构转换的标准模式明显不同，并形成了影响中国社会公平和经济持续发展的深层障碍。现在加快城镇化和农业转移人口市民化的步伐，实际上已经带有补课性质，但也只有尽快补上这一课，实现农业转移人口在就业、住房、教育、医疗、社保等方面的市民化，城镇化才能真正回归人文和步入健康发展的轨道上来。

(二)回归人文的城镇化离不开农民的平等参与

回归人文的城镇化决不仅限于农业转移人口的市民化，还必须打破固有的城乡二元结构，让生活在农村的广大农民也能平等地参与城镇化进程，共同分享城镇化成果。去年全国两会上，李克强总理用农民自己的语言简洁地概况了他们对城镇化的愿望:“希望过上和城里人一样好的日子”［6］。

改革是中国的最大红利，也是农民的最大红利。实现广大农民的愿望，使他们也能共同分享城镇化成果，那就必须坚持改革不动摇，尤其要以户籍制度改革为重点推进相关制度的改革和完善。我国自上世纪50年代中期开始至今一直执行着城乡分割的户籍制度，这一制度的存在成为居民享有不同公共服务、社会福利和政治待遇的身份依据。目前包括义务教育、医疗保险、养老保障等基本公共服务，还都是以户籍身份为标准和依据，农村与城市居民享受不同待遇并存在较大差距。可以说，现行户籍制度已经严重限制了农民在城镇化过程中的参与权、发展权和成果分享权，只有废除与户籍相联系的各种公民权利以及社会福利内容，才有可能为不同户籍身份的人口提供公平的发展机会和均等化的公共服务。

公民身份是公民权利的基础，但拥有公民身份并不意味着拥有公民权利。事实上，法定的公民身份以及相应的公民权利，在农村居民和城市居民之间目前仍存在很大差别。回归人文的城镇化，不是将广大农民裹挟其中成为随波逐流者，而是要让他们与城镇市民一样成为城镇化中的弄潮儿。为此，必须努力消除不同社会阶层，尤其是农村居民和城市居民之间在公民身份和公民权利方面的差别，改革把这种差别予以固化的相关制度，赋予农民平等的政治参与权，这既是城镇化回归人文的客观要求，也是社会进步的必然趋势。

四、新型城镇化也是造福民生的城镇化

“人民对美好生活的向往就是我们的目标”。［7］国家也好、政府也好，致力于经济社会建设、推进城镇化发展，最终目的就是要让人民群众的生活更加幸福美满，让民生得到更进一步的改善。因此，新型城镇化不仅是回归人文的城镇化，也是造福农民、造福民生的城镇化，在城镇化进程中必须关注民生、重视民生，必须把保障和改善民生作为出发点和归宿。

(一)改善民生是一个持续的过程尤其在农村

衡量一个国家的民生状况，最主要的应当看这个国家农村的民生状况如何，尤其是像我国这样一个十多亿人口，而且又是农村人口占绝大多数的国家，农村的民生问题得不到解决，就不可能从根本上解决中国的民生问题。

民生问题所涉范围广泛，从生产、生活到生态环境，凡关涉人民群众生存之事，皆可称之为民生大计。但也正如那句俗谚所说“民以食为天”，改革开放之初的中国所面对的最大民生问题，就是摆脱贫穷过上温饱生活，解决十多亿人口的吃饭问题。以党的十一届三中全会为起点的经济体制改革，正是着眼于解决这个重大民生问题，在广大农村实行了以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革，调动了广大农民的生产积极性，到1984年我国粮食产量终于登上4亿吨的台阶，使解决国人的吃饭问题出现了转机。经过30多年的改革和发展，我们这个曾经温饱不足的国家不但解决了温饱问题，而且达到了总体小康水平，社会面貌发生了巨大变化，国际地位得以显著提升。这是中国特色社会主义理论在解决“三农”问题和民生问题实践中，所取得的最具决定意义的阶段性成果。

但民生问题的解决是一个持续的过程，“沧海百年、民生不息”，旧的民生问题解决了，人民群众对于生产、生活、生存条件的改善必然产生新的期待。况且民生问题的解决还需要达成一种社会的平衡，如果社会差异过大甚至失去了平衡，那也同样是民生的不幸。然而，目前我国社会差异扩大已是不争的事实，尤其是城乡之间的差异最为明显。有这样两组数据可以说明这种差异的程度:一是从我国收入分配的基尼系数看，目前已经超过国际公认的0.4的风险警戒线，但是如果城乡分开，城市是 0.37、农村是 0.34，都没有超过风险警戒线，将两者合到一起就超过了风险警戒线，说明城乡差距是造成收入分配差距过大的主要因素。二是1982年我国城镇居民人均可支配收入与农村农民人均纯收入之比为1.82:1，而2012年则为3.10:1，表明城乡收入差距在过去的30多年中不是缩小而是扩大了。至于教育、医疗、养老等，这些目前被人们普遍关注的民生问题，农村的欠账要比城市多得多，存在的问题丝毫不比城市少。因此，在城镇化进程中必须更加注重解决好农村的民生问题，只有农村的民生问题解决好了，中国的民生问题才能得以解决。

(二)在城乡发展一体化格局中促进民生持续改善

民生领域是社会差异最为凸显的领域，无论是从生产、生活还是生存条件来看，社会各阶层的差异是普遍存在的。建国初期我们曾将消灭工农、城乡、体力劳动与脑力劳动之间的差别作为奋斗目标，可是理论和实践都证明，差别永远都会存在，完全消灭“三大差别”是不现实的。但是，通过发展逐步缩小差异以及由此造成的不平衡，并让差异保持在大多数社会成员认可的水平上，这不仅是实现共同富裕目标的要求，也是城镇化的基本取向。作为社会人文范畴的城镇化，就是要不断地去缩小城乡和工农之间的差异，这一过程不仅是民生持续改善的过程，也是促进社会更加趋于公平的过程，因为一个缺少公平正义的社会不仅不会有民生的安康。党的十八大在强调社会建设“必须以保障和改善民生为重点”的同时，指出在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利，“必须坚持维护社会公平正义”。将保障和改善民生同维护社会公平正义紧密联系起来，这不仅是民生思想的进步，也是社会公平正义理论的升华。

一味追求空间拓展的城镇化，不仅会让城乡差距继续扩大、农村发展愈加滞后，使农村的民生问题更加突出，不利于从总体上推进民生的改善和促进社会公平正义，也会给整个社会带来新的民生烦恼。由于在空间拓展中不断地蚕食城市周边的粮田、菜地、果园和养殖基地，已经让许多城市的农副产品供给陷入困局。应该看到，尽管十一届三中全会以来的改革让我们摆脱了温饱不足，解决了十多亿人口的吃饭问题，2012年全国粮食总产量更是达到了5.89亿吨的历史最高水平，但农产品的供给依然缺少稳固的基础，而一旦粮食出了问题，民生也就危在旦夕。因为像我们这样一个十多亿人口的大国，每天需要消耗粮食140多万吨，每年所需粮食起码要在5.1亿吨以上，而目前国际市场上每年的粮食交易充其量也才不过2亿吨，根本满足不了我们的需求。如果城镇化循着一味追求空间拓展的道路走下去，将来没了足够的耕地拿什么去保障民生，更不要说改善民生和造福民生了。

所以，在城镇化进程中必须以一种全局意识和战略眼光，来认识当今中国的“三农”问题与国计民生的重大关系。只有站在这样的高度，才能深切感悟到，党的十八大关于“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重”和“推动城乡发展一体化”的远虑与深谋。这不仅是对于科学发展做出的全局谋划，也是基于保障和改善民生做出的战略考量。因此新型城镇化，一方面要推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园，全面推进社会主义新农村建设;另一方面要坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，实现城乡互动和协调发展，加快形成城乡经济社会发展一体化的新格局。只有这样，保障和改善民生在我们这个十多亿人口的国家才更具现实性和针对性，并能更充分地体现社会公平与正义。

以消除二元结构为目标的城镇化，旨在追求社会的公平与和谐。然而，一味寻求空间拓展、GDP增长、财政收入增加的城镇化，反而会带来对农民的伤害，使社会不公进一步加剧，让城乡和工农之间的矛盾更加凸显。因此，城镇化只有回归人文，以人为本，只有着力保障和改善民生，才能促进社会的公平与和谐，并为广大农民带来福祉，实现他们梦寐以求的城市梦。而一旦农民的城市梦实现了，相信，中华民族伟大复兴的中国梦也定会梦想成真。

［1］马克思恩格斯全集:第46卷［M］.北京:人民出版社，1979.

［2］温家宝.政府工作报告——2013年3月5日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上［N］.人民日报，2013－03－19(1－2).

［3］习近平.在新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻党的十八大精神研讨班开班式上的讲话［N］.人民日报，2013－01－06(1).

［4］列宁全集:第38卷［M］.北京:人民出版社，1960.

［5］李克强总理等会见采访两会的中外记者并回答提问［N］.人民日报，2013－03－18(2).

［6］习近平.人民对美好生活的向往就是我们的目标［N］.人民日报，2012－11－16(4).

［7］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗［M］.北京:人民出版社，2012.