怎样才能实现真正意义上的“村改居”？

曹传柳 粘凌燕

怎样才能实现真正意义上的“村改居”？

曹传柳 粘凌燕

“村改居”是指按照一定的法律程序，撤销符合一定条件的村委会，设立社区居民委员会，并按照《居委会组织法》开展相关工作的过程。从这个意义上说，“村改居”应当是农民变市民的过程。但是，现实中的一些村改居，并没有达到这样的目的。一些村改居并不是为了让农民变市民，让农民享受到一切附着于城镇户籍制度上的公共服务和社会福利，只是为了避免村委会的换届选举而改居，其实质只是将村委会的牌子换成了居委会的牌子，并没有实现真正意义上的“村改居”。笔者认为，只有对“村改居”工作进行严格系统的规范，才能实现真正意义上的“村改居”。为此，首先要做到条件、改制、程序、管理四规范。

一、规范“村改居”条件，确保不合条件的村不改居

“村改居”要符合一定的条件，只有达到有关要求的村才能改居。2012年7月30日，山东省“两办”出台的《关于加强和改进城市社区居民委员会工作的意见》（鲁办发〔2012〕22号）中明确规定，村改居的基本条件是：第一，拟撤销的村民委员会所辖区域位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模边界内；第二，集体所有耕地已无法满足村民生产生活基本需要；第三，所辖区域内三分之二以上劳动力已转移至非农产业；第四，集体资产、债权债务得到妥善处置，完成资产改制，产权关系明确。因此，村改居的条件应从改居村是否处于城市建设总体规划的范围、农业人口或非农人口占总人口的比例、 人均占有耕地面积、村民从事农业和其他产业的比重等多方面因素来考虑。

二、规范改制工作，确保改制工作不留尾巴和遗憾

农业部《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》（农经发〔2007〕22号）规定，农村集体经济组织产权进行股份制或者股份合作制改革时，原则上可设置集体股、个人股。集体股是按照集体资产净额的一定比例折股量化，由全体成员共同所有的资产，集体股所占总股本的比例由村集体经济组织成员大会讨论决定，也可以根据实际情况不设立集体股。个人股按集体资产净额的总值或一定比例折股量化，无偿或部分有偿地由符合条件的集体经济组织成员按份享有。既然集体股属于全体成员共有的资产，那么就有股权怎么行使、怎么监管、怎么保值增殖的问题，如果处理不好这个问题，就会留下隐患。笔者认可采取不设集体股的做法。从个人股的定义看，个人股可以分为无偿股和有偿股两种。考虑到股权分配的科学性与合理性，笔者认为可以将无偿股分为人口股和农龄股两种，人口股由户口在本村的村集体经济组织成员平均享有。农龄股按村集体经济组织成员，户口在村里的时间计算（最高不超过60年）。有偿股或称为风险股（职务股），由公司领导班子成员按照股权价格出资购买，以增强其风险意识，确保公司资产和股民的利益不受到损失。各股所占总股本的比例既要科学又要合理，既要保证村集体经济组织成员能够享受到合理的股权分配，又要保证公司领导班子成员承担相应的责任风险，特别是村集体资产量化要彻底，做到不留尾巴和遗憾。改制后，要转变村民的户口性质，让农村户口变成城市户口，使其真正享受到只有城市户口才能享受到的公共服务和社会福利，只有这样，才能实现真正意义上的村改居。

三、规范改居程序，确保改居工作符合法律要求

“村改居”必须符合民主、公开、合法的程序，一要依照《村委会组织法》撤销拟改居的村委会。按照《村委会组织法》的规定，村委会的撤销由乡（镇）的人民政府在广泛征求群众意见和民主协商的基础上提出方案，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准，由当地人民政府组织实施。二要依照《居委会组织法》设立社区居委会。按照《居委会组织法》的规定，居委会的设立，由不设区的市、市辖区的人民政府决定。在改居过程中，必须把握好以下几个环节：一是要从实际出发，因地制宜，在认真调查研究的基础上，制定科学合理、符合实际的改居方案，不能搞“一刀切”；二是要充分尊重群众的意愿，按照法定程序进行操作，大多数群众不同意的不能强行实施。在改居前，要召开村民会议或村民代表会议，做耐心细致的思想工作，把政策讲清楚，让村民吃下定心丸，主动配合做好改居工作；三是实现干部的平稳过渡和工作的平稳交接。村委会改为居委会后，原村党支部和村委会相应撤销，要按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则，并考虑地域性、认同感等社区构成要素，科学合理地划分社区，并按照扩大民主的原则，依法建立健全社区党组织和社区居委会。新的居委会产生后，街道办事处要指导新老居委会做好工作交接工作，确保新的社区居委会产生后，能够有效地开展社区工作。

四、规范“村改居”管理，严格按城市社区管理

农村村委会的管理对象主要是户籍人口，其办公服务用房、工作经费、人员报酬由村集体负担。村改居后，要严格按照城市社区进行管理。一是将社区办公服务用房、工作经费、人员报酬等纳入财政预算，确保每百户居民拥有的社区综合服务设施面积不低于20平方米标准，确保社区居委会工作经费在2006年每千户每年1万元的基础上，有所增加，使之与经济发展水平相适应，保证居委会日常办公需要；确保社区居委会成员和社区专职工作人员报酬不低于上年度当地平均工资水平，并按国家规定为其缴纳“五险一金”。二要把外来务工人员和流动人口纳入管理服务范畴，实行全员额、无缝隙的管理与服务。三要完善社区治理结构，形成社区党组织领导，社区居委会主导，社区公共服务机构、社区社会组织、业主组织、驻区单位和社区居民多元参与、共同治理的格局。推动“社区、社团、社工”三社联动，建立以社区为平台、社会组织为载体、专业社会工作人才队伍为支撑的运行机制。四要围绕社区网格化管理、社会化服务，建立面向社区全体居民和流动人口的社区公共服务综合信息平台，探索实现社区公共服务综合信息平台与企业或社会组织创办的便民利民服务信息平台、志愿互助服务信息平台有机融合的方式和办法。加强多种网络接入手段间的结合和转换，大力发展各类信息服务载体和信息服务终端，为社区居民提供“一网式”、“一线式”的综合服务。完善社区服务信息推送机制，主动及时地为社区居民提供各类公共服务信息和生活服务信息，不断提高服务质量和管理水平，切实提升居民群众的使用率和满意度。

（作者单位：山东省烟台市民政局 烟台市委学校）