信访研究回顾与反思

余净植

（中国浦东干部学院教研部，上海201204）

信访研究回顾与反思

余净植

（中国浦东干部学院教研部，上海201204）

十八届三中全会关于推进信访制度改革的决定，为深入系统的研究信访问题提出了要求也提供了契机。梳理已有的信访研究成果，总结、反思，不失为一个新的讨论起点和一种理论与方法上的准备。在法治中国建设的情势下，从宪法学层面重新评估信访制度探讨信访各方的行为底线，并讨论信访地方试点改革的宪法空间、理论依据及具体方案，或可为弥合信访应然功能与现实效果之间的鸿沟提供思路。

信访研究；宪法学；地方试点改革

信访是与中国政治体制、法治建设、公民生活息息相关的制度。目前信访在化解社会矛盾方面不仅乏力，且不断制造出新的问题和新的信访，更重要的是信访改革的争论关涉中国政治体制改革方向的选择，面临传统价值与现代法治理念，本土政治文化意识、规则与西方法治样本之间的对比、评判和弥补。信访折射出中国社会政治与法律发展的轨迹，其未来也将显现中国式法治的某种可能性。当理论推进现实改革遇到阻滞的时候，梳理已有的研究成果，站在前辈与学人的肩膀上总结和反思，不失为一种必要的准备。

当前，涉法涉诉信访已改由政法机关受理，取消信访排名、网上受理等符合民意和法治的改革也开始推行。特别是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有关推进法治中国建设、信访和深化司法体制改革的内容，为重新深入系统的研究信访问题提出了要求也提供了契机。

一、信访研究概况

2003年之前，信访的特殊重要性与对它的学术研究很不相称。[1]（P59）随着收容遣送制度废止，中国遭遇自“拨乱反正”后的第二次信访高峰，信访问题随即成为学术研究的热点。①CNKI学术期刊全文数据库中，收录的2003年以来以“信访”为篇名的文章近5000篇，以“信访”为主题进行搜索，则显示有8300多篇。关于信访的专著也陆续面世。2005年新《信访条例》施行，但信访改革的争论并未停止。迄今，来自社会学、法学、政治学等领域的研究，借助实证研究、规范分析、比较研究等方法，围绕信访制度运行状况、原因分析及改革方向三个互相关联的层次展开。学界对于信访体制的评价高低不等，但总体偏低，指出其政治功能的象征性大于实质性，[2]而且在救济方面低效。基本共识是信访制度改革是长期的系统工程，既不可能单兵突进，也不可能一蹴而就。[3]（P34）理论和实务界的各种主张通常被归纳成“强化扩权派”和“削弱取消派”，另外还有相对有所区别的从宪法学角度提出的“核心政制襄助论”。

“强化扩权派”的核心观点是强化信访、赋予信访机构更有价值的实际权力。持该观点的主要集中在实务部门，学界也有支持者。他们感受到信访机构处置信访的无力，并着眼于通过信访管道和形式解决问题和纠纷，暗合了党和政府一直以来不断强化信访体制建设的事实。信访问题的根本原因被归结为信访机构没有权威性，故而认为需要强化信访机构在政府序列中的地位。更为现实的考虑是，在中国这样一个行政主导的国家，司法难以真正独立，也需要信访这样一套没有门坎的反馈系统，并通过赋予信访机构实权，树立其权威解决社会问题。[4]研究者指出信访机构要有所作为必须打破行政内部监督的窠臼，从外部监督上另辟蹊径。重新定义国家信访局与人大、政府的监察部门、审计部门之间的分工合作关系。为此，可以借鉴北欧议会型申诉专员制度的成功经验，诸如借助公众传媒的力量、动员人大常委会的权力等，确保信访机构具有卓然独立的地位和权威性。[5]

“削弱取消派”主张“弱化”乃至“取消”信访。信访机构被认为是现行宪法和法律框架之外的设计，信访制度的许多规定包括具体实践，直接与宪法法律抵触，侵害了公民的权益，有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除。[6][7]；在区分信访功能的基础上，研究者指出，树立司法权威、畅通法律救济渠道，弱化并最终取消信访现有的救济功能，让信访还原民意表达的本来定位。在机构设置方面，最终撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人大，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。[8]鉴于“投诉请求”类的信访占最大比重，研究者也指出应从完善国家整个纠纷解决机制的层面来改革信访。[9][10]；

“核心政制襄助论”则立足宪法学层面，在宪法框架下划分核心政制与辅助政制。指出取消或废止信访既不可能也无必要，但信访体制并非治国理政的常态，仅是辅助政治的组成部分。核心与辅助政制应该依据宪法精神、法治原则各归其位，信访应当在不与核心政治形成竞争性博弈的情形下与核心政制并存，在意志表达、权利救济、权力配置等诸多方面增加宪法框架的效能。[11]

“强化扩权派”、“削弱取消派”、“核心政制襄助论”基本代表了信访改革的主要观点，但尚不能囊括关于信访方方面面的讨论和多元的研究角度。被归为同一“派别”的有些理由存在冲突甚至对立，不同“派别”的论据反倒有所交叉和重叠。在对信访体制评价总体偏低的情况下，亦有高低之别。更温和的观点认为信访制度是在执行过程中出现变异的，由民意反映渠道演变成为解决纠纷矛盾。[3]（P34）问题不在信访制度本身，是出在对待信访工作的态度和方法上。所以重点不是弱化甚至取消信访制度，而是改革对信访的考核制度。[12]而且，信访有其以柔克刚的优势，它能以适当的人治性制度缓和法治在一定情形下的过分僵硬和过分刚性。当然人治作用的范围和方式必须受法律、法规限制。[9]各类观点关于信访改革的方向并不是泾渭分明、非此即彼，未必不存在融合的空间和可能。这些均折射出信访问题的复杂性和研究的多重视角与维度。

事实上，十八届三中全会后，信访存废暂不存在讨论必要和空间。现有研究为进一步讨论奠定了基础，不乏共识，但一些根本性的焦点问题并不清晰且存在争论，包括信访行为的属性，信访究竟是一项权利还只是权利的一种行为方式，信访的范围、分类等，这些逻辑起点上的问题并未真正厘清；另外，缺乏同时关照官方与信访人双方立场和权利义务关系的论证；也缺乏从价值、观念、制度及操作机制等各层面之间逻辑自洽的系统研究；在宏观的理论层面与琐碎的实务、对信访的应然分析与具体应对措施这两极之间，尚未找到一种合理沟通的途径。法学立场的讨论缺乏对信访政治维度的省察，未能充分讨论深厚的政法传统下和社会转型时期，信访、以及包括司法机关在内的各国家机关所必然承担的政治功能及其实现方式。

二、进一步研究的空间与两个或可拓展的维度

从比较法角度看，信访往往被认为是独特的中国问题，但就信访制度的设置初衷和应然功能而言，学界一般认为其类似于并可借鉴西方议会的“监察专员制度”（Ombudsman System），上访则接近于行使请愿的权利。然而涉法涉诉信访，尤其是涉诉信访在实行权力分立与制衡模式的西方国家可能缺乏理论和制度空间。不过，法治发达国家如何平衡法律与政治的关系，它们的人权保障规范和机制，包括民愿表达机制、为公民权利救济提供的多种渠道、以司法为最后防线的多元纠纷解决机制等，以及彼此之间的衔接与平衡，对政府和司法的监督等等，对信访在价值重塑、功能定位和制度建构方面不无启示，尤其是在司法改革进一步推进和到位后更具借鉴意义。研究者需要对法治发达国家的相关理论与实践进行脉络清晰和客观全面的梳理，这些理论与实践都根植于各国的政治文化土壤，并依赖法治、民主、司法制度发展的程度，如何评价和取舍也需进一步论证。

信访制度被认为是“中国由人治化治理模式向法治化治理模式过渡中所必须面对的制度性障碍”。[13]（P43）相关的学理讨论目前尚未推进对信访困局的改观，进一步的研究有必要弥补先前的不足，在厘清基础性与前提性问题的基础上，结合法的内在立场和外在立场，从官方与信访人双方的不同视角，应然、实然的不同维度，价值理念、制度规范、操作机制等不同层面，展开系统分析和论证，透彻解析信访异化的现象，提出既遵循法治基本规律又契合国情的解决思路及理论依据。

进一步的讨论或可基于两个维度展开。

其一，在信访法治化的基本共识下，重要的是首先明确信访各方的行为边界和底线，应遵循的法治基本规律与规则。那么，一个宪法学视角的讨论是必要和有意义的。

信访中，政治功能与法治的要求、个人自由权利与公权力（个人权益与公共利益），以及各权力之间的关系和界限都呈现出模糊性。这主要缘于信访既承载了现实需求，又蕴含了政治文化的传统，集中呈现出后发国家在社会转型时期面对无法回避的政治问题、社会压力和必须承担的政治功能，延续了传统的角色，尚未确立现代法治和司法的特性，秩序也被不合理的认定为转型时期绝对和排他的价值，维护秩序的方式亦多是非法治化的。

政治与法治、私权利与公权力（个人权益与公共利益），及公权力之间的关系的明晰与平衡，均是宪法学的重要议题。为此，有必要从宪法学的高度和层面对信访制度重新评估，思考其未来走向讨论制度改革方案，回答转型时期如何在宪法框架下平衡传统与现代、秩序与个人权益，中央与地方，及党、政、司法等纵向、横向权力结构之间错综复杂的关系。

对于信访各方的权力（权利）边界和行为底线，一方面，可基于宪法学视角分析信访人和国家的关系，厘清信访人在面对国家时的多重地位或身份,信访人对国家请求权的内涵及层次，明晰各层次中信访人所享有的权利及国家相对应的义务，在此逻辑起点上厘定信访的价值与功能，澄清信访行为的性质和边界，以及信访制度的权力来源、属性及界限；另一方面，有必要从信访的维度理顺权力之间的宪法关系，明确信访治理各方的行为底线，应遵循的法治基本规律和程序要求，为理性维权与依法维稳提供清晰完整的理论依据。

关于信访制度，需要从宪法学的高度和“活的宪法”的发展维度做客观、合理、长期性的评估。从宪法政制的角度看，信访与其他制度之间存在着长期的相互竞争及制度互补的动态发展关系，各种制度互有优劣，需配合得当。[11]在司法改革进一步推进，信访体制与司法体制的关系理顺后，信访制度仍有存在空间。

至于涉法涉诉信访问题，尽管政策层面已经出台了涉法涉诉信访一律由政法机关处理以及依法终结的决定，但从法治建设的长远来看，解决由谁来实施和守护作为国家最高法的宪法、确立具有实效性的宪法审查机制，是司法改革实质性突破、理顺司法体制与信访体制关系，实现涉法涉诉信访真正依法终结的重要制度前提。

其二，讨论信访制度的地方试点改革可能是推进信访研究和破解信访困局的另一个切入点。

中国社会的发展与变迁是推动信访的主要变量。[14]（P6）由于发展的不平衡，各地信访问题和信访治理既有共性也存在地区差异，信访制度改革既需要逐步推进也需因地制宜。作为一个版图和人口的大国，中国的改革往往是先从地方试点改革开始突破和推进的。对于信访，也有必要在现行宪法框架下分析地方改革空间和宪法依据，提出并论证地方试点改革的具体方案，或可从操作和理论层面做现实突破。

当前，各地不乏一些信访工作方式方法上的创新和尝试，但是这些基于原有管理观念和维稳模式的做法是否具长效性，是否与法治的基本规律并行不悖，是否能够为其他地区乃至国家的信访治理提供模板都是值得商榷的。

真正具有试点和推广价值的地方改革首先应在现行宪法的框架下来考虑。一方面，需要讨论新一轮改革形势下，如何进行与司法垂直管理改革配套的涉法涉诉信访改革；另一方面，讨论在诉访分离的基础上，推进非诉类信访的改革。探讨如何通过体制改革和机制创新，整合信访资源、机构，特别是通过方法和技术层面的改革使信访在遵循法治基本规律的基础上，借助柔性的人性化机制，实现信访在当下所承载的具有现实合理性的功能和诉求，弥补程序正义的刚性与不足，缓解政治与法治、传统与现代的多重压力。

[1]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2003,（3）.

[2]谢岳.当代政治沟通[M].上海：上海人民出版社，2006.

[3]马怀德.信访到信法的距离有多远[J].人民论坛，2013,（22）.

[4]赵凌.信访改革引发争议[N].南方周末，2004-11-18.

[5]季卫东.上访潮与申诉制度的出路[J].二十一世纪,（89）.

[6]张耀杰.《信访条例》可以休矣[EB/OL].http://www.aisixiang.com/ data/4823.html，2004-12-02.

[7]黄钟.信访制度应该废除[EB/OL].http://www.aisixiang.com/data/ 4802.html，2004-12-02.

[8]于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果[J].凤凰周刊，2004,（32）.

[9]改革信访制度，创新我国解纷和救济机制：姜明安就《信访条例》修订答《光明日报》记者[N].光明日报,2005-05-10.

[10]周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南学报（哲学社会科学版），2006,（1）.

[11]童之伟.信访体制在中国宪法框架中的合理定位[J].现代法学，2011,（1）.

[12]胡建淼.信访制度改革的出路在哪里[EB/OL].http://theory.people. com.cn/n/2013/0527/c49150-21621540-2.html，2013-05-27.

[13]赵贵龙.司法与信访：从冲突走向融合[J].人民司法，2009,（7）.

[14]苏力.关于能动司法与大调解[J].中国法学，2010,（1）.

[责任编辑：闫明]

Review and Reflection of China’s Petition System

YU Jing-zhi
（Department of Academics,China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China）

The Third Plenary Session of the 18th CPC National Congress has adopted a decision to push forward the reform of petition system,which provides an excellent opportunity to conduct systematic study on this issue.Based on previous research achievements, the researcher tries to seek new angles of discussion and to make preparations in theory and methodology through review and reflection of China’s petition system.Nowadays China speeds up the construction of rule of law.To reevaluate the petition system from the view of Constitution and to tackle the bottom line of the behaviors of all the parties involved,the thesis aims to study the pilot programs,their theoretical basis and concrete measures in implementing petition reforms.Such a study may provide a feasible solution in bridging the gaps between theoretical function and realistic results.

Petition study;Constitution;pilot programs

A849.1

A

1674-0955（2014）05-0081-04

2014-06-06

本文系中国浦东干部学院研究项目“长三角地区探索解决社会矛盾的机制研究”的阶段成果

余净植（1972-），女，浙江江山人，中国浦东干部学院教授，法学博士。