村务监督委员会的价值及其限度

宋健，李勇华

（1．浙江农林大学马克思主义学院，浙江临安311300；2．浙江农林大学中国农民发展研究中心，浙江临安311300）

村务监督委员会的价值及其限度

宋健1，李勇华2

（1．浙江农林大学马克思主义学院，浙江临安311300；2．浙江农林大学中国农民发展研究中心，浙江临安311300）

村务监督委员会制度写进了新的村组法。对其发祥地浙江武义的实地调研说明，村监会具有不可否认的重要价值，它实行对自治体的财务监督，降低了村干部贪占行为；形成自治体的民主治理体系和运作机制，防止了农村基层治理危机；村民逐步回归村务管理主体地位，缓解了被边缘化危险；提升村庄权力组织的权威，化解了村干部权能危机；开启政府管理与村民自治的良性互动，改变了官员的自治厌倦。但两个制度缺陷导致村监会的价值存在限度，即人员配置上村“两委”内部人之一的村党组织委员担任村监会主任，权力配置上村监会的法理地位远低于村“两委”。它反映了现阶段政治民主与社会稳定的两难困境和权衡抉择。

村务监督；委员会；中华人民共和国村民委员会组织法

村务监督委员会原本就是为摆脱对村“两委”的监督困境而生。农村村民自治体不同于城镇居民自治体，它拥有大量的村民集体所有的资产（土地、资金、房产等），这些资产都由村“两委”受托管理，由此，委托人对代理人行为的监督就尤其重要。武义后陈村土地被征用后获得上千万补偿款，由于村里账目不清，村干部多拿多占，村民不断上访，前一个村党支部书记刚落选，后一个继任者一年多后也接着“落马”，村庄陷入深度的治理危机。于是，经过酝酿，2004年一个由村民（代表）选举产生的“财务管理小组”应运而生了。不久财务管理小组正式改名“村务监督委员会”。实施头一个月，工程招标节省30万元，村里招待费从二三十万降至几千元，村里的混乱局面迅速扭转。[1]2004年这一制度在全县推开。2010年浙江省下发《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》，村务监督委员会制度在全省推广。

村务监督委员会能对村“两委”实施有效的监督吗，即它当下的实际运行绩效如何，它能否以及在多大程度上能够带动村务治理走出困境，它在生存的过程中会不会发生一些变异？带着这些问题，我们调研组一行，于2013年7月中旬来到武义后陈村、S村两个行政村进行实地调研，分别与县纪委、县民政局、乡镇（街道）的分管领导，和村“三委”负责人、村民代表进行座谈，对村民展开了问卷调查。

一、村务监督委员会的价值

村务监督委员会的价值和绩效是实实在在的。

（一）实现对自治体财务的比较有效的监督，降低了村干部贪占行为

村务监督委员会设立的主要目的就在于加强对村内财务的监督管理，防止个别村干部以权谋私，侵吞集体财产。财务是村务的核心，是村民的命根，财务管理是村务管理的重中之重。村庄作为基层群众自治体，本该自己管理自己的财务，这是村民自治最基本的治理能力。在没有村监会（包括理财小组）前，村级财务是“两委”内部人控制，村会计是“两委”成员，出纳受“两委”聘用，他们可以轻而易举地结成私利小团体，背着委托人（全体村民），吞噬委托人的资产。鉴于此，政府对自治体的财务管理进行了直接干预，把一部分管理权上收至乡镇（街道），在乡镇（街道）设立了“村账会计代理中心”。由于缺失了村庄内部的身边人监督，村干部的吃喝贪污行为仍时有发生。

村务监督委员会设立后，在村庄内部有了与村民委员会对等的、专司对村“两委”监督的机构。村监委由村民大会或村民代表会议选举产生，对村民大会或村民代表会议负责，实际上是村民大会或村民代表会议的一个专门委员会。它有权列席村民委员会会议，受村民（代表会议）委托对村庄财务实行全方位的监督，对每一张财务凭证拥有审核、签字、退回等权力。审核合格后还要在村务公开栏上墙公示数月，接受全体村民的审查。村干部的吃喝贪污行为大大下降。实地访谈中，村民如是说：“以前的村干部喜欢打白条，公款吃喝，大伙都猜得到，也算是默认了，谁让人家是当干部的？自从村监会成立以来，这种现象应该少很多，起码不会引起大家那么关注了。”“村里的账目现在都公开化了，村民随时可以到村委会公告栏去翻翻。”

对农户的问卷调查也印证了这点。在回答“村里的账目已经由乡镇（街道）代管，村里再成立监督委员会有必要吗？”时，90%的村民选项集中于A（很有必要）和B（有一些必要）。在回答“村务监督委员会对村里的财务村务实行了有效的监督了吗？”时，76.67%的村民选项集中于A（完全实行了）和（基本实行了）。

移取2 mL碲标准溶液B(含碲量为100 μg)于25 mL比色管中，按实验方法，分别在波长400～500 nm范围内，测定试液的吸光度值，并绘制吸收光谱图，如图1所示。实验结果表明，溴化碲在波长440 nm附近处，吸光度值出现最大值，所以选择440 nm为测定波长。

（二）形成自治体的民主治理体系和运作机制，防止了农村基层治理危机

村务监督委员会最大意义在于从制度层面完善了村庄权力结构，形成了自治体现代治理体系，规范了权力运作机制。在村务监督委员会建立之前，村庄自治体的权力结构不完整，村“两委”既是很大程度上的决策者，又拥有完整的执行权，还事实上把监督权独揽怀中。村民代表大会原本起着对村内事务监督的主要职责，但是它机体膨大，运作不便，每年一般只开会一次，不能及时发现和解决问题。村民理论上也是监督主体，但他们远离权力中心，事实上连基本的知情权也没有，何谈及时有效的监督，再加上受到时间、生计和财务知识的制约，想监督客观上也无可能。于是，问题在初发状态得不到及时地发现和纠正，只有严重到无法挽回时才“东窗事发”，一直被蒙在鼓里的村民愤而拿起“上访”的武器，基层政权只剩下给村干部“擦屁股”的份了。这是乡村治理危机的典型表现。

村务监督委员会的设立改变了自治体的权力配置和治理体系。自治体的重大事务决策权归属村民大会或其授权的村民代表会议，村民委员会行使执行权，监督权总体上仍由村民大会或其授权的村民代表会议掌握，但由其推选的村民监督委员会具体行使，村监会向村民大会或其授权的村民代表会议报告工作，并对村民大会或其授权的村民代表会议负责。这样，自治体内部就形成了决策权、执行权、监督权相互独立、相互制约、相互协调的权力体系及其运作机制。

访谈中县乡干部如是说：“伴随着村监会的成立，村内上访事件大幅减少，大量的矛盾被化解在萌芽状态。近几年来，武义县共投入数亿资金，实施村庄整治、村庄道路、村级办公场所、生态村建设等600多个农村基础建设项目，由于运作规范、监督到位，村监会发现问题及时纠错，出现了上访不如找村监会的好现象。”

通过登门逐户的走访，我们发现村民也知晓各个村级组织的职能，尤其是对刚成立的村务监督委员会表现出了更高的关注，认同村务监督委员会制度对于村干部权力制约的不可替代的作用。在与县乡两级干部的座谈中我们进一步了解到，村监会作为村务的监督机构，其职责是坚持党的领导，贯彻党的路线方针政策，落实村务管理和监督制度，受理群众对村务工作上的举报，启动纠错程序或解惑释疑，协助乡镇（街道）对村“两委”成员民主评议和考核工作。

（三）村民开始逐步回归村务管理的主体地位，缓解了被边缘化危险

它表现在两个方面。第一，村民监督委员会代表全体村民行使监督权。村监会建立前，作为村庄自治体主体的村民对村务的运作、特别是集体财务的运行缺乏制度化的监督权，以至总是对村干部不放心，哪怕村干部办了好事，也总怀疑其中有猫腻。村民监督委员会是村民代表会议从全体村民中推选或选举产生的，它代表村民行使权力，这样，就使村民对村务、特别是财务有了一个制度化且日常性的监督机构。村民借助村监会这一管道，参与到了村务、财务的管理之中。

第二，村民监督委员会成为吸纳村民参与的桥梁。它有三个制度的支撑。一个是村务定期公开制度。两三月一更换，财务一月一更换，内容是日常财务收支情况的具体账目明细，向全体村民公开。一个是村监会每年定时向村民代表集体汇报村内财务支出及审核情况，村民代表向村民反馈会议内容，保障村民群众知情权。再一个是由村监会主持的年度评议村干部的村民会议或村民代表会议。在回答“村监会每年向村民会议或村民代表会议报告工作吗？”时，70%的村民选项选择了A（每年报告）。

从村民的不同回答中，有一点是公认的，“村监会是村民了解村务的窗口，是连接村民与村委会的桥梁”。通过这个桥梁，村民有机会，而且有可能去行使自己的权力，来维护自己的合法权益，从而逐步复归自治主体的地位。县乡干部的阐述更充分一些，一方面，村务监督委员会支持村“两委”的正常工作，向村民宣传解释村务、财务的运行情况，及时消除村民对村“两委”工作的误解；另一方面，及时向村“两委”反映村民对村务管理的意见、建议，尤其是村级财务管理方面的意见。

（四）提升村庄公共权力组织的权威，化解了村干部权能危机

村务监督委员会对村干部实施监督，不但没有降低村干部的权威，反而提升了村干部的威望。这体现在与县乡干部的访谈中：村监会成立以后，相对以前财务状况混乱，村领导贪污挪用集体资产，谋取私利的现象得到极大的改善，以往，接连不断的村民上访现象也多年没有出现，所有这一切都应该归功于村监会的成立和实施。干群关系的改善，内部矛盾的缓解，必然会提高村干部的公信力，增强村务公共权力组织的权威。我们深入农户与村民交流中，村民也表示，现在的村干部廉洁情况比以前好多了，公款吃喝明显减少。

因而，村干部总体上不但不抵触村务监督委员会制度，反而很坚决地推崇这一制度。在与村干部的座谈中，他们也重点提到，村监会制度的实施对于增强村庄公共权力组织和村干部的权威发挥着重要作用。后陈村推行村务监督委员会制度后，村监会在对村干部实行强有力的制约的同时，采取了一系列民情沟通工作，使得村级公共权力组织和村干部的管理行为得到了村民群众的更多理解，增进了村民与村干部之间的信任关系；在此基础上，村级公共权力组织及其管理活动也得到了更多的民意认可，具有了更好的合法性基础。访谈中村支书反复强调：“以前村干部怕干事，村民总怀疑你从中得到了多少好处。有了村务监督委员会，村里的一切事都在监督之下进行，就没有这种情况。我们干事就放心了，也得到了一些赞扬。一些过去上访告状的村民，现在还主动提出要为村干部加工资，我们心里感到很温暖。”“没这个组织和制度以前，村干部怕干事；有了这个制度之后，村干部怕没事干。”从以前的一年到头总处于“跳到黄河也洗不清”的状态，到现在“说得清、道得明、干有劲”。

（五）开启地方政府管理与基层村民自治的良性互动，改变了官员的自治厌倦

一直以来，乡镇政府总觉得村民自治是一件麻烦事，三年一度的选举乱象不说，三年一届的治理也是麻烦不断，土地征收款的管理问题，上级下拨款的发放问题，承包地的划分问题，村干部补贴问题，“两委”的矛盾问题等等，无不牵涉到利益问题，靠自治体内部的机制解决不了，就一股脑儿上解到被视为“上级”的乡镇。乡镇本来对自治体只有“指导”义务，这时乡镇这个“外部人”也不得不直接“插手”解决自治体内部的治理危机，但上解到乡镇的问题，往往是“冰冻三尺”的棘手问题，加上乡镇与村干部有一定的利益关联，因此解决过程又往往难以符合村民的诉求，由此，村民对村干部的不满就转化为对乡镇的不满，乡镇就成为矛盾的聚焦点，以致围堵乡镇政府的大规模集体上访事件时有发生。日积月累，乡镇干部对村民自治产生了一个抵触、厌倦情绪，认为自治是“三年一乱”，“农民缺乏起码的素质，搞什么自治？”“还是自治前的体制好”。乡镇干部的这种认知状况，对作为中国特色社会主义政治发展道路核心内涵之一的村民自治的施行十分不利且极为有害。

村务监督委员会的组成人员主要是来自于村内的草根精英，它的群众基础是广大普通村民，政治保障力量是地方政府。因为其本身所体现出来的正能量，进而促成了政府、村干部、村民三者之间的良性互动。因此地方政府对这一制度抱积极促成的态度。后陈村的村务监督委员会就是在县乡两级政府的直接指导推动下破土而生的，制度规定它还受乡镇纪委的指导。村务监督委员会制度为政府、村干部、村民的良性互动提供了新的平台。

如前所述，村监会成立后，村内上访事件大幅减少，大量的矛盾被化解在萌芽状态，出现了上访不如找村监会的现象。可见，村监会对改善本已紧张的乡-村关系发挥了很大的作用，乡镇干部从复杂、棘手的村庄自治体内部的矛盾中摆脱了出来，回归乡镇的管理服务工作，颇有一种如释重负的感觉，于是，对村民自治也有了新的认知，转取理解支持的态度，这对村民自治制度的坚守、完善具有不可低估的作用。由此来看，村务监督委员会制度不仅具有防止自治体治理危机的意义，一定意义上同时还具有避免乡镇治理危机的意义。总之，能够有效防止乡村治理危机的产生。

二、村务监督委员会的限度

村务监督委员会的价值是有限度的。

我们与县乡干部座谈时，向县纪委的干部问了两个问题。“设立村务监督委员会后，还有村干部腐败的案件发生吗？”答：“有！有两三起。”“这些案件是村监会查出来的，或者提供的线索吗？”纪委干部说:“那不是，是纪委查出来的。有个案件村监会主任还一起卷进去了。”村监会的职责就是监督村干部伸向集体资产之手。如果村监会作为内部人监督连大伙儿的钱都看不牢，还需要外部人来施以援手，村监会的监督绩效未免要大打折扣了。更何况，村监会负责人竟然还与村干部沆瀣一气来监守自盗。当然，我们相信，若没有村监会村干部的腐败案件就会更多，监督人员自己搞腐败也不是新闻，说明对监督机构本身也有个监督的问题。

任何制度的运行绩效都有它的限度。但村务监督委员会的制度设计却有两个明显的缺陷。

第一，人员配置上，村“两委”内部人之一的村党组织委员会成员担任村务监督委员会主任。这是造成村监会绩效限度的最主要因素。作为村务监督委员会发源地的浙江武义，2004年在全县推广后陈经验时，规定的是“监委会候选人应是非村两委的成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属的村民代表”，其意在防止内部人自己来监督自己。2010年村务监督委员会制度在全省推广时，下达了《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》，对此作了重大修改，规定：“主任一般由村党组织成员或党员担任。”各村大都由党组织纪检委员担任，其意在加强党的领导。对此改动，我们作两方面的分析。一是，它确不是毫无依据的妄为之举，它基于两方面的事实：村监会的“过度监督”、党对村民自治的领导。村监会的“过度监督”，就是村监会超越制度规定范围或者规定程序的监督，造成村监会与村“两委”关系的过分紧张，严重的导致村“两委”无法正常工作、自治体运作瘫痪，陷入新的乡村治理危机。党的成员的介入，可把“监督-被监督”的关系调控在可控制的范围之内，纪检委员又有直通乡镇纪委的管道，有利于把问题解决在萌芽状态。“确实也有监委会成员素质低下的。有一次一名监委会主任因为村里正常招待客人时，没有把他叫上，报账时便以不知道为由拒绝签字，此事一直闹到县纪委。”这里又一次遭遇了党的领导根本原则与群众民主自治、现阶段政治民主与社会稳定的两难取舍的困境。当然这两者并非二律背反、背道而驰的，从内在本质和长远发展看是根本一致的，完全可以相向而行、有机统一。由此观察，村党组织委员会的委员担任村务监督委员会主任可以是一种权衡抉择的制度安排。二是，它确是制造了制度的漏洞，造成了一些违纪违法事件发生的事实。党组织委员担任村监会主任的确可以防止由于“过度监督”而造成的与村“两委”的矛盾失控，避免陷入新的治理危机。但简单把政权机构中党、政、纪检监察的权力和人员配置套用到农村基层自治体身上是否合适？何况政权机构中的纪检监察部门的监督效率本身受到社会广泛质疑。这样，就使自治体内对村干部的外部人监督，演变成了难以让人放心的内部人监督。村党组织书记是村监会主任的上司，属下却要监督上司，村“两委”是村务的共同施行者，一定程度上也是利益共同体，共同体内的村监会主任却要监督共同体本身，这显然不符合现代政治监督的原理。2010年村里党支部决定在7月1日组织党员去旅游，在村民代表会议讨论时遭到反对，认为每年都去没必要，最终未被通过，后来，村里党员每人发了400元购物券，40多个党员需要近1.7万元，一些村民代表知道后去质问监委会，才知道是监委会主任签字报销的，“现在的监委会主任比较听话”。[2]我们的问卷调查中，在回答“村党支部委员担任村监会主任，会影响它的监督效果吗？”时，有高达60%的村民认为“会影响”。访谈中，村民广泛存在质疑，“监委会主任必定受村支书领导，那监委会主任是否还能独立地监督村支书？”“这样会使村监会职能无法正常发挥，影响其监督成效，容易滋生腐败问题。”“村党支部委员担任会导致权责不分，相互庇护。”“村党支部委员担任，必然出现自己管理自己的现象，必然影响监督效果。”总之，村党组织委员担任村监会主任的制度设计，的确使村监会监督的独立性削弱了，制度运行的绩效也随之减退了。

第二，权力配置上，村民监督委员会的法理地位低于村“两委”。与村党组织比不用说，与村委会相比，是一种什么关系？是并列？从属？还是其他？从隶属关系上说，《村组法》规定，村委会向村民（代表）会议负责并报告工作，村监会也对村民（代表）会议负责并报告工作，两者似具有同等的法律地位，并没有谁高谁低、谁大谁小、谁听谁的问题。从职能配置上说，村民委员会是全方位的村民自治组织，村民财监小组是经授权委托的对村务财务进行监督的专项组织，两者职能行使具有不同的范畴，似不存在谁依存于谁的问题。从工作关系来说，村监会对村务财务进行监督，主要就是对“两委”（俗称“村干部”）对集体钱款的使用情况进行审核、监督，因此，两者构成了实际上的监督者与被监督者关系。但是，有一点，从权力来源这一更根本的层面来看，村委会是由50%以上有选举权的村民的过半数选票选举产生的，村监会则是由村民代表会议选举产生的，村民代表会议由村民按每五户至十五户推选一人或者由各村民小组推选若干人组成，村民代表会议法理地位本身并不比村委会高。这不同于我们国家政权中的人民代表大会与“一府两院”的关系，“一府两院”由人民代表大会产生并对它负责，人民代表大会对“一府两院”具有监督任免权。村民代表会议对村民委员会不具有任免权，任免权仍在选举其产生的全体村民手中。村务监督委员会不是由全体村民选举产生，而是由村民代表会议选举产生，就相当于村民（代表）会议的一个专门委员会。何者的法理地位更高？当然是由全体村民直选的村委会地位更高。因此，村民自治体的监督权远远弱于执行权，坊间所谓的自治体“三驾马车”说法实际上并不成立，村监会并不构成足以充分制约村“两委”的“第三驾马车”。由此可见，探索自治体的决策权、执行权、监督权相互独立、相互制约又相互协调的权力体系及其运作机制仍然任重道远。

[1]浙江武义后陈村的“三权”分立试验[EB/OL]．中华论坛_中华网论坛——网友影响中国——全国最大社区媒体.htm.

[2]习近平曾批示推动村民监督村官制度[EB/OL]．http://news.sina. com.cn/c/sd/2010-10-26/011221349681.shtml.

[责任编辑：李冲锋]

The Value and Limits of the Supervising Committee of Village Affairs SONG Jian&LI Yong-hua

（1.School of Marxism,Zhejiang Agriculture and Forestry University,Lin’an 311300,Zhejiang,China;2.Research Center for Chinese Farmer Development,Zhejiang Agriculture and Forestry University, Lin’an 311300,Zhejiang,China）

The system of Supervising Committee of Village Affairs has been written into the new village organization law.An investigation of Wuyi,a county in Zhejiang province,the birthplace of this system,shows that the village supervising committee has undeniable value,which implements financial oversight over the autonomous entity,restraining the corruption and graft of village cadres;which establishes the entity’s democratic governing system and operating mechanism,preventing governing crisis at the rural level;which gradually resumes the villagers’role as subject in managing village affaires,relieving the danger of being marginalized; which upgrades the authority of village power organization and lifts the crisis of the power and ability of the village cadres it also starts the positive interaction between government administration and village autonomy,changing the leader’s passivity in autonomy. However,two defects in the system limit the value of the supervising committee.The first one is that the leader of the supervising committee is from inside the“two committees”of the village.The other is that the legal position of the supervising committee is lower in law than the“two committees”of the village.They reflect the dilemma and trade-offs in present political democracy and social stability.

supervising of village affairs;Committee;Organization Law of the Villagers’Committee of People’s Republic of China

D638；D422.2

A

1674-0955（2014）05-0069-06

2014-04-21

本文系2012年浙江省哲学社会科学规划项目“农村基层社会管理与村民自治互动机制创新研究”（12JCML03YB），浙江省哲学社会科学重点研究基地“浙江农民发展研究中心”研究项目“农民村务治理权利保障研究”（XNM-Z201303）研究成果

宋健（1987-），男，山东枣庄人，浙江农林大学马克思主义学院硕士研究生；李勇华（1960－），男，浙江临安人，浙江农林大学中国农民发展研究中心副主任，教授，硕士生导师。