国家治理视野下党的领导能力建设

齐卫平

国家治理视野下党的领导能力建设

齐卫平

国家治理现代化这个命题显然是一个国家建设层面上的问题，研究国家治理必须遵循国家发展的客观规律。但是，在中国谈国家不可能不谈政党，这是中国最大的一个特色。在西方社会，政党和国家基本是相分离的两码事情，比如美国社会的公众关注国家建设不会去关注哪个党的建设，执政党出了什么问题无碍国家的正常运转。这显然与中国很不一样。研究国家治理体系和治理能力现代化，需要注重中国政治发展中国家与政党关系紧密的特点或者说中国特色。

考察中国政治发展中国家与政党的关系，执政党的领导是一个最为重要的问题。在党的历史文献中，关于党的领导的阐述，有坚持党的领导、完善党的领导制度、改进党的领导方式等等提法，这些提法归结到一点就是如何显示党的领导能力。在党的十八届三中全会提出全面深化改革总目标的新形势下，思考党的领导能力必须与推进国家治理现代化相联系。

第一，治国理政必须坚持党的领导。党的领导是指对国家、社会和人民的影响力，集中表现为治国理政的有效性。国外政党政治实践一般只有执政党和反对党（或在野党）的区分，没有领导党的概念。中国共产党扮演领导党的角色，与近现代历史的政治发展逻辑有关。半殖民地半封建社会国情下，中国社会不具有政党政治的实践环境，不存在政党合法竞争的基本条件。中国共产党在领导人民反帝反封建斗争中形成的影响力，奠定了它的领导地位，并由它联合各民主力量缔造了中华人民共和国。这个历史事实反映了中国政治发展逻辑的党建国家特征，即先有政党的革命，后有国家的成立，然后再来建构一套国家制度。近代西方国家政治发展逻辑一般是先创设国家，形成一套制度体系，然后来规范政党的运作。以往国内政治分析中，对中外政党制度比较更偏重于社会性质问题，对历史表现的政治发展逻辑缺乏重视。其实，正是因为发展逻辑的不同，才使中国政治语境里有很多独有的词语，除领导党、党是国家和军队的缔造者外，还有坚持党的领导、党领导一切、中国共产党是社会主义事业的领导核心、治国必先治党，等等。研究国家治理现代化问题必须强调这个政治发展逻辑所具有的中国特色。

政党政治必然体现政党与国家的关系。从政党政治实践的一般规律看，政党与国家的关系是分离的。西方国家普遍实行的政治制度下，政党与国家的联系主要机制是政党竞选制度，就是通过竞选制度来使政党与国家发生关系。竞选获胜的政党进入国家政权体系，竞选失败的政党则被排挤在国家政权体系之外。而且，竞选结果落定后执政党的身份和地位主要是通过其执掌权力的代表人物（如总统）来体现，执政并不表现为政党的组织行为。这就与中国社会主义制度下的政治运作有很大的不同。当代中国，执政党与国家形成紧密联系的结构形态，执政党建设得如何直接关系到国家和社会。因此，党的路线方针政策正确与否不仅关系到党的事业，而且也关系到国家命运和民族前途，执政党、国家、社会共命运同祸福，而且党放在第一位。因此，治国必先治党，治党务必从严，治党从严，治国才有保证，党垮了，国家也毁了。所以在中国特色社会主义制度下，加强执政党建设是国家治理大框架下的一个重要内容。党的十八届三中全会在提出全面深化改革总目标时阐述了“六个紧紧围绕”，其中第六个就是紧紧围绕党的建设制度改革，也就是把党的建设也纳入到国家治理大的框架中去。由此得出一个结论就是治国理政必须坚持党的领导。

第二，党的领导必须符合国家治理现代化的要求。执政党的领导以及执政的运作，怎样通过法治轨道和法制程序进入国家体系，怎样通过制度规范和民主要求进入社会领域，是实现国家治理现代化必须认真解决的问题。在中国共产党既是领导党又是执政党的制度安排下，双重角色的功能如何规范地发挥，关系到国家治理的现代化能否达标。党担负着领导国家建设和引领社会发展的职责，其影响力覆盖全社会。这样的影响力当然要借助国家权力，但领导社会与治理国家不能完全等同，推进国家治理现代化必须将党的执政行为嵌入到国家治理的体系中去，而不是相反，将国家治理体系嵌入到党的系统里。坚持党的领导不能概念泛化，党领导一切的意思不是发号施令，而是统领全局，协调各方。党的核心作用不是包揽一切，而是团结人民齐心协力。当代中国的问题不在于要不要坚持党的领导，而在于党实施领导的方式对不对头；不在于党敢不敢于领导，而在于善不善于领导。

国家治理现代化与党的建设科学化是相辅相成的。现代化作为人类从现实社会向理想社会迈进的变迁过程，遵循历史发展客观规律是实现目标的内在规定。就客观规律而言，国家治理现代化与党的建设科学化构成内在的逻辑关系。国家治理现代化要求党的建设科学化，党的建设科学化促进国家治理现代化。坚持党的领导是实现国家治理现代化目标的保证，党的领导实现于国家治理现代化的全过程，国家治理现代化的每一步推进，都为坚持党的领导创造现代的基础。从提高党的建设科学化水平任务出发，国家治理现代化对党的领导提出了现代化的新要求。

第三，推进国家治理现代化必须提高党的领导能力科学化水平。党的领导能力是党执政实践中最重要的能力。江泽民提出要改进党的领导方式和执政方式，表明领导和执政是两回事，它们虽然有联系但又不同。执政不等于领导，领导不能替代执政，执政体现领导，但领导不是直接执政。提高党的领导能力科学化水平，需要从以下几个方面着力。首先，提高领导全面深化改革能力的科学化水平。十八届三中全会一个总的精神就是全面深化改革，这是党提出来的也是未来一段时间里党中央要集中精力化大力气去完成的一件大事。改革开放发展到今天，全面深化地推进面临涉险滩、啃硬骨头的困难，党的全面深化改革的领导能力对于推进国家治理现代化具有举足轻重的意义。其次，提高领导运用制度能力的科学化水平。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，因此习近平指出，必须“不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”。树立中国特色社会主义制度自信，关键是要在制度运用中显示促进国家建设和社会发展的优越性，党的领导要落实在制度运用的能力提高。再者，提高领导国家治理资源整合能力的科学化水平。国家治理现代化要求政府主导下的多元主体协同治理，怎样合理配置资源，能够产生治理主体各方共生的作用而不是互相抵消的作用，这是一种非常重要的整合能力。在推进国家治理现代化的目标下，党凝聚民心、团结社会的领导能力需要具备整合国家治理资源的新本领。最后，要提高领导科学发展能力的科学化水平。党的十八大将科学发展观确立为党的指导思想，领导科学发展的能力是贯彻落实科学发展观的必然要求。胡锦涛提出党面临“能力不足”的危险，是居安思危的告诫。在发展面临诸多难题和困难的情况下，领导科学发展的能力不足是最突出的危险。推进国家治理体系和治理能力现代化，要求党切实提高科学发展的领导能力。

（作者系华东师范大学政治学系教授）