发挥地方人民政协协商民主重要渠道作用*——以南京为例

高信奇

（中共南京市委党校 江苏 南京 210046）

党的十八大第一次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”论断。十八大和十八大三中全会明确要求全党“充分发挥人民政协协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。”9月21日，习近平在庆祝人民政协成立65周年大会讲话中对发挥政协在社会主义协商民主建设中的重要渠道作用进行了新的部署。这些都是做好人民政协工作的重要指导思想，也为深化基层政协协商民主制度建设提供了新的动力和方向。

一、人民政协是发挥社会主义协商民主的重要渠道

社会主义人民民主存在着选举民主和协商民主两种形式。社会主义协商民主覆盖全社会，并且在不同领域存在着不同的形式。中国共产党十八届三中全会《决定》提出，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。从总体来看，我国协商民主还处于理论初创与实践摸索阶段。相对而言，在众多社会主义协商民主形式中，人民政协协商民主是较为成熟的形式。正是基于这样的情况，人民政协要在协商民主建设中做好带动、示范作用，发挥好引领与探索的功能，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。

相对于其他形式的协商民主而言，政协协商民主具有以下特点与优势，这些特点与优势决定了政协可以在协商民主建设中发挥主渠道作用。

第一，具有较为成熟的理论基础。自上个世纪80年代西方兴起协商民主研究，至今已有三十多年时间，而我国理论界对协商民主理论关注与研究只有十年左右的时间。目前，我国协商民主理论研究还处于起步阶段，适应中国国情协商民主理论体系还没有建立起来。相比较而言，由于政协有着65周年的发展实践，实践的倒逼，促使人民政协协商民主理论发展较早。1994年底在深圳召开第一届全国性的人民政协理论研讨会，第一次提出了“人民政协理论”概念，推动着人民政协理论（包括政协协商民主）的发展，尤其是近年来，人民政协协商民主研究得到了迅速发展，形成一批理论成果。

第二，具有丰富的实践。其他形式协商民主的提出与实践，基本上是近几年的事情。而早在新民主主义革命时期，中国共产党就与民主党结成团结合作的统一战线，就一些重大问题进行协商。新中国成立之际，国家机构组织产生、基本制度形成与工作人员构成充分体现了“协商建国”的政治原则。1949年召开的第一次中国人民政治协商会议全体会议，实现了爱国统一战线内部政党代表、区域代表、军队代表、团体代表和特邀代表之间的“政治协商”功能。改革开放以来，人民政协围绕政治协商、民主监督、参政议政履行职能，协商功能得到进一步发展，民主色彩不断增强。

第三，具有一定的制度安排和政策支撑。建国之初，人民政协就被设计为具有中国特色的一项政治制度。改革开放以来，人民政协协商民主作为一种新的民主形式逐渐被政界所接纳，写进党的规范性文件中，2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这一重要论断其实已经包含着协商民主的意蕴。2007年《中国政党制度白皮书》则第一次正式提出“选举民主与协商民主相结合是中国社会主义民主的一大特点”。另外《政协章程》和《宪法》也都对政协开展协商民主给予了一定的规定。

第四，具有稳定的组织载体。开展协商民主需要一定的载体或平台。到目前为止，人民政协已建立全国、省级、副省级、地级、区（县级）从上到下严密的政协组织。部分省市还探索在街镇设立政协组织。这些法定固定组织体系为政协开展协商民主提供了良好的载体与平台。同时，为给政协工作（包括协商民主）提供理论支撑，还建立了专门的研究组织、团队和人员。一些地方政协组织先于全国政协成立了人民政协理论研究会，如1993年的江苏、湖北率先成立，1994年的山西省、南京市，1995年的天津市、广州市、成都市先后成立。在此影响下，一些地级市、市辖区和县级市也先后成立，如扬州市、广州11个区和县先后成立。2006年全国成立了人民政协理论研究会。研究会成立之后，政协理论研究队伍不断壮大，研究成果不断涌现。广州市政协理论研究会成立十年之际，其研究人员达到500余名;2013年南京市政协理论研究会换届选举，第五届理事会拥有理事70多名。

第五，具有规范化的协商形式和程序化民主协商机制。按照《政协章程》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等规定，政协协商民主形式比较规范，主要有会议协商和书面协商。会议协商主要全体委员会、常委会议、主席会、专题协商会、座谈会、秘书长会、专委会，以及内部协商会等会议协商形式。书面协商主要包括党委人大和政府及相关部门将重要文件（草案）以书面形式征求政协意见，或政协将意见征求以书面形式反映给他们，包括提案、建议案、调研报告和社情民意等。党的十八报告又提出完善和创新专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等形式。从政协协商民主实践来看，政协在协商民主方面大多形成了一套协商议题提出机制、社情民意通报机制、提案交办督办机制，以及协商成果采纳、落实和反馈机制。

二、南京市政协开展协商民主取得的成效与有待破解的问题

政治协商、民主监督和参政议政是人民政协的三项重要职能，又都是人民政协协商民主的实现形式和集中体现。地方政协协商民主寓于各类政协会议、专题调研、视察、提案、反映社情民意信息等政协常规性工作之中。从这样的视角来看观察，近年来，南京市人民政协在探索完善协商民主的内容、体制、机制、方法等方面进行了探索，形成了一些新的成效:

建章立制，优化协商民主环境。为了规范政协工作，支持政协开展民主协商，南京先后制定了《中共南京市委关于进一步加强政协工作的实施意见》、《关于学习＜中共中央关于加强人民政协工作的意见＞的意见》、《南京市政协提案审查工作条例》、《南京市政协提案审查细则》、《关于专门委员会开展提案工作的暂行办法》、《中共南京市委关于加强“三重一大”事项决策和监管的意见》，等等。通过这些制度建设，把协商民主纳入党委、人大和政府议事规则之中，确保政协民主协商有坚实制度保障。

找准协商议题，提高协商民主质量。围绕南京市经济社会发展重大问题，找准协商议题，提供决策参考意见。近年来，就“十二五”中期评估、苏南现代化建设示范区、江北新区建设、亚青会、青奥会等重点工作上，通过例会、调研、视察、提案、社情民意信息等多种形式，借助智库渠道，从不同方面、不同角度去广泛深入建言，为市委市政献计出力。自2008年以来，市政协办公厅共收集社情民意信息6738篇，编报政协信息刊物2389期，向全国政协报送信息1481篇，向市委市政府领导反映信息908篇;全国政协采用134篇。中央领导同志对我市政协反映的信息，批示11人次，有关部委回函9件;省市领导批示151人次。2013年，市政协提出提案838件，立案698件，得到省委常委市委书记杨卫泽批示9件，其他市领导批示达50件次;上报政协信息523期，其中半导体照明产业发展的信息得到了李云峰副省长的批示，市领导批示61件。同时，按照“广进严出”的提案征集模式，严把提案“质”与“量”关来提升协商质量。五年来，年均立案率在85%左右，2013年市政协收到提案800多件，立案率仅有84%。

创设协商形式，完善协商机制。不断完善会议协商，扎实做好政协全体会议、常务委员会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会议，以及根据需要召开的由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。完善提案办理机制，形成了市委书记、市长和全体市委常委、市政府领导领办、政协主席督办，专委会促督办的多层面提案办理运作机制，努力推进提案办理协商，形成提案者、承办单位、政协组织三方沟通协商机制。探索建立政协工作向社会开放的机制，把网络作为重要载体，在网上征集提案、社情民意信息线索，通过网络报名邀请普通市民旁听全会。切实开展对口协商，提高专委会同党政相关部门对口协商的计划性、针对性和规范性。努力拓展界别协商，健全界别内协商、界别间协商、界别与政府部门协商机制。

加强组织建设，不断提升协商民主理论水平与协商能力。为了更好地在基层开展政协协商民主，自2011年，南京市各街道、镇和园区组建政协工作委员会100个之多，把政协组织向下延伸，扩大政协民主协商范围。在市政协层面创新协商平台，实现小社团服务大社会，2012年底，成立公共外交协会、书画院、南京金融发展促进会，由市政协牵头，组建“智库联盟”。通过这些组织平台更好地开展民主协商。1994年南京市成立了政协理论研究会，是全国政协系统最早成立的理论研究会之一。近年来，南京市政协理论研究会每年确定三个重大招标课题，面向市域范围的高校、科研院所进行招标，如“发挥人民政协协商民主的重要渠道作用”、“加强人民政协的界别协商”等。理论研究会以课题为抓手，以课题带动理论研究、以理论研究推动实践发展，为协商民主建设提供理论指导。

尽管各级政协在推进协商民主实践中取得了一定成效，积累了有益经验，但也存在着一些问题和不足:政协协商民主意识不强，政协协商文化需要培育;政协界别有待优化，协商能力需要提升;政协协商民主制度化、规范化有待推进;政协协商民主的程序与机制需要进一步完善。

三、推进南京市人民政协协商民主的着力点

从目前来看，政协协商民主是一种功能性协商，是属于执政党政策调整范围内，而非国家法制调节范围，其作用效果往往与执政党态度有很大的关系。因此，政协协商民主要立足长远考虑，树立战略思维，通过初步建立、增量式改革与创新，逐步实现从功能性协商向制度性协商转变，从党的政策调节范围向国家法律调节范围转变。这需要一个较长的实践过程。目前，就创设和推进人民政协协商民主来说，要从以下几个方面来把握和推进。

（一）加强人民政协协商文化的培育

大力培育协商文化，营造良好的民主协商文化生态环境，是培育政协民主协商意识的抓手，是加强政协民主协商建设的重要内容，也是提高政协协商议政实效的重要保障。需要培养的协商文化，具有以下特性:第一，协商主体地位的平等性。协商民主的本义就是协商主体基于平等的法律和政治地位，运用公共理性，对公共事务进行交流、沟通，从而形成政策共识。政协参与者在法律地位上是平等的，任何参与都不能把自己的意见强加于他人，要通过平等协商来发扬民主、促进团结。第二，协商议题的公共性与协商结果的共识性、共赢性。政治事务是涉及人民群众的公共性事务，公共政策是谋求公共利益的一种手段。改革开放以来随着社会结构多元化和利益差异化现象的出现，不同阶层群体有着不同的利益和偏好，政策共识的形成往往比较困难。面对着这种多元分歧的社会现实，要求协商各方必须具有包容与合作精神，多一些理解、体谅、妥协、退让，在尊重差异基础上形成政策共识，谋求公共利益最大化，实现多方共赢的协商结果。第三，培养民主协商的过程意识和程序意识。协商民主的合法性和正当性，不在于其一定能形成一致性的政策性意见，而在于其通过公民参与、沟通协商等过程与程序，充分让不同群体阶层发出自己的声音，从而赢得民众对公共政策的认同与支持。第四，培育协商过程理性化和效率化意识，降低协商时间成本。与选举民主的利益博弈、权益争夺和利益聚合不同，协商民主是以语言为中介，通过协商者审慎地讨论，说理论证、相互理解、修正观点来谋求低度共识，而这一过程必须诉诸理性，而非情绪化的争论、激情化的宣泄甚至于暴力的抗争。这就要求开展协商时，必须保持理性冷静的心态进行协商讨论、审慎讨论。同时，民主协商需要充分听取协商各方对协商议题的争论与说明，这就要求协商必须要有充分时间做保障。然而，“商而不决、协而无识”等时间成本过高的现象往往也有可能出现，这与公共管理的效率原则往往相冲突。因此，要在协商中培育效率意识，在协商前对协商议题进行调查研究，获得尽可能多的信息，以提高协商效率。

（二）优化政协界别组织设置，提升协商能力

人民政协层面的协商主体包含着党派团体界别和政协委员两个部分。目前，南京市政协委员总数518名，29个界别（广义界别），由党派、团体和界别（狭义界别）三大类界别组成。三大类界别占比例分别为28%、13.5%、58.5%。随着实践发展和开展协商民主的要求，要及时优化政协组织建设。首先，合理地科学地进行界别设置与调整，使得更多成熟的新社会阶层、团体及时纳入到人民政协的政治组织中。其次，厘清中共界与其他界别的关系，强化其界别特色。目前，政协组织中中共界委员人数控制在不超过40%的限制线下，其来源主要有，一是政协领导中中共党员，二是党委统战部门和其他党政部门的负责人，且主要是副职负责人。这种中共界别的组成往往在开展协商民主时出现一些困境:一是，从界别协商视角来看，具有中共党员身份的政协领导，从其职务和工作属性来看，其对中共界别的代表性不足。二是，党政领导身份的政协委员，在进行界别协商时，往往是以党政领导身份参加协商，界别意识有时会被有意无意地淡化。三是，委员人数占政协委员比例近40%的中共界，在界别协商中到底是协商主体，还是协商客体呢?其与党委政府又是何种关系呢?解决这一难题存在着两个思路，第一，在政协不单设中共界别，政协仅仅作为中共与其他各个界别开展协商议政的平台（但是这种思路，缺乏现实性，在现有条件下难以做到）;第二，保留中共界别，但是可以适当减少人数比例，减少党政副职领导人数，增加党政部门主要领导进入政协，便于发挥中共界别的应有功能。

（三）加强政协协商民主法制化、制度化和规范化建设

首先，完善政协民主商制度，对现有不能适应形势发展的协商民主的体制机制进行增量改革，进一步细化、充实和完善;把已有的惯例性的协商实践成果和经验固定化，上升为制度机制来加以保证。其次，规范政协协商与决策之间关系，建立健全协商纳入决策的制度。从政治协商与决策关系来看，目前政协的政治协商，属于决策之外的协商（因为这种协商往往带有征求意见、赋予合法性的功能）而非决策内协商，因此存在着协商结果与决策之间的脱节、变形等非连续的状态。因此，协商过程中形成的共识成果、利益诉求的表达能否被决策部门采纳，完全取决于决策部门自身，甚至出现“协商无效”或“自拉自唱”的现象;或者是党委先有倾向性或实质性意见，政治协商只起到了赋予党委意见合法性与民意基础的作用。我们认为，通过体制机制制度的建立与完善，民主协商与决策过程之间建立起紧密的联系，尝试建立决策内协商制度，使协商过程成为决策过程的一个重要必备环节，形成凡是重大决策必须协商原则。同时，在日常工作中，还可以尝试党委、政府的常委会议、全体会议和其他重要会议安排政协主席列席并发表意见的做法。最后，推进政协协商民主法制化。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，以即将召开的十八届四中全会为契机，以法治思维和法治方式推进政协协商民主。

（四）规范协商议题，拓展政协协商民主的形式与渠道

规范政协协商议题内容。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中明确规定了，人民政协政治协商的主要内容是，国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题;各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其它重要问题。然而，现实中对于哪些属于协商范围，哪些不属于协商范围，哪些应该协商，哪些必须协商，还存在着认识上的不尽一致，以至有时该协商的内容没有进行协商。针对这些协商内容还是比较笼统、含糊与不确定，我们认为尝试对地方政协协商内容进一步具体化，哪些属于大政方针、国计民生、重大人事安排要作出详细说明，把一些惯例制度化、规范化，从而破除协商内容随意，以及想协商就协商，不想协商就不协商的现状。

固定和丰富协商形式。目前文件规定了多样化的协商形式，但对于何种议题内容采用哪种协商形式，没有具体规定。为此，对于哪些问题采用哪些协商形式，以及具体步骤要进一步具体化、机制化。另一方面，不断推进对口协商、界别协商、专题协商和提案办理协商，丰富南京政协协商民主形式。

通过积极创新政协协商民主形式，形成一个全方位、多层次、宽领域、永不闭幕的政协协商平台与渠道。在继续做好政协传统的会议协商、书面协商等基础上，进一步建立健全专题协商、对口协商、界别协商和提案办理协商等形式。推进对口协商。政协的专门委员会要发挥组织协调功能，就地方经济社会发展的某一重要议题，促成政协与党政相关部门的对口协商，就共同关注的问题努力形成一致性意见。开展对口协商，可以使一个界别与一个或多个党政部门进行沟通协商，也可以是多个界别与一个或多个党政部门进行的沟通协商。推进界别提案办理协商。提案办理协商的关键在于“提”与“办”之间的沟通协商。以政协名义提出的提案，在提案办理过程中不能流于形式化，只以书面或电话形式给与答复，应该本着解决问题的原则，进行政协与党政部门之间开展面对面的协商沟通。推进专题协商。围绕政协组织按照“党政重视、群众关注、界别所能”的原则，精心挑选经济社会发展的重大问题作为协调专题，整合政协界别力量，开展视察调研，召开专题协商会。溧水区政协近年来围绕区委区政府关切的、人民群众关系的重大问题，作为专题协商议题，通过组织界别调研，撰写调研报告，与区政府相关部门协商讨论，推进政府政策的科学化、民主化发展。

（五）建立和完善政协民主协商的相关程序与机制

协商民主实质是一种程序性民主，重在程序、贵在程序，因此，必须建立健全政协民主协商的相应程序与机制。

第一，建立政协协商民主议题的提出与确定机制。在协商议题的选择上建立双向型选题模式，即一方面由市委市政府向政协组织“交题”和“点题”，另一方面，请政协委员“献题”，向界别群众“征题”。在政协协商议题的确定上，除了党委政府提出确定协商议题之外，尝试建立政协组织确定议题的做法。政协界别可以针对社会各界和人民群众反响热烈的重大问题，提出开展协商的议题，提交政协主席会议或常委会确定。政协协商议题确定后，组织相关界别和领域的委员深入开展调研论证，发挥界别独特优势，努力做深做细议题，开展各种形式的界别协商活动，提出协商意见，并及时整理报送协商成果。党政有关部门对界别协商意见应认真研究处理并及时反馈处理情况，加强跟踪督察，促进意见落实。

第二，建立界别协商的定向对接机制。一是，建立健全组织领导机制，尝试搭建政协主席、副主席分工联系界别制度，加强对界别协商工作的领导和指导，溧水区政协在此有过成功地尝试，取得了不错的成效。二是，确立政协专委会与界别定向对接机制，提高界别协商的组织化程度。总体来看，南京市政协界别包括党派类、团体类、职业类、民族信仰类和综合类五大类型界别。对于有一定组织依托的党派类和团体类界别，可由各自的组织负责对接与联系，对于职业类、民族信仰类和综合类等没有固定组织依托的类别，可以依托政协现有组织机构，建立专委会对接联系界别机制，提高界别协商的组织化程度。三是，建立界别与党政部门对口协商制度。建议政协联合党委政府，以文件形式，明确每个政协界别所对应的党政部门协商议政对象，健全工作联系制度，构建界别与对口单位的联系网，以提高对口单位的界别意识，为界别协商议政提供更加广泛的社会基础。

第三，建立政协协商结果落实、反馈机制。将政协民主协商意见交予相关部门进行成果转化，并将结果落实情况及时反馈给政协相关部门。

第四，建立政协协商议题信息共享机制。对于由党委提出的协商议题，在协商之前要将协商议题的相关资料与界别共享，为其充分协商提供条件。第五，健全协商服务保障机制。要保障政协协商权利、人员、经费、制度有效运行，赋予其更广泛的平等资源与机会，实现参与过程中的权利话语平等权，防止蜕变为可控性协商、预定决策的协商形式化。