国家水土保持重点建设工程辽宁省项目区的防治成效与建设经验

王辅强

(辽宁省水土保持局，辽宁 沈阳 110003)

1 项目区概况

辽宁省大凌河流域面积19 998 km2，水土流失严重，2008年被列为国家水土保持重点建设工程(2008—2012年)进行综合治理。项目实施范围涉及辽宁省朝阳市的朝阳、北票、建平、凌源、喀左、龙城、双塔，锦州市的义县、凌海，葫芦岛市的建昌等10个项目区。项目区总面积3 379.5 km2，水土流失面积1 828.6 km2，共涉及125条小流域。

2 项目区防治成效

通过项目的实施，形成了全面的水土保持综合防护体系，有效控制了项目区内的水土流失，改善了农业生产和农民生活条件，土地利用和产业结构日趋合理，人民群众的生活水平得到较大提高，项目的基础效益、经济效益、生态效益和社会效益都取得了可喜的成效。

2.1 基础效益

通过项目实施，项目区综合防护体系基本形成，有效地保护了水土资源，提高了土地的承载能力和防洪减灾能力，延缓了汇流时间，减少了沟道径流量与含沙量。经测算，项目区工程年拦蓄地表径流14 528.6万m3，年保土量452.5万t,使得一些地区地下水位明显升高，一些断流多年的小河道出现了常流水。坡改梯使土壤有机质含量提高，农业抗灾减灾能力明显增强。

2.2 生态效益

项目实施后，有效控制了水土流失，改善了生态环境。5年间植被覆盖度提高了26百分点，达到50%。采取山杏、刺槐、沙棘或刺槐、油松等混交措施，改变了过去树种单一状况，减少了病虫害，促进了植物的生长，较好地改善了当地的生态环境。

2013年8月4日，辽宁省遇到了前所未有的暴雨袭击，全省多数地区水毁严重，但大凌河流域水土保持工程却因其建设标准高、质量好，不仅没有发生大面积被毁坏的情况，而且在减灾方面也发挥了重要作用。

2.3 经济效益

通过项目的实施，项目区粮食总产量由治理前的62 655.5万kg增加到治理后的68 704.5万kg，人均粮食比治理前增加114.3 kg，总产值由222 458.9万元增加到339 170.5万元，其中农业产值由96 919.3万元增加到132 462.5万元，林业产值由42 220.4万元增加到92 478.7万元，牧业产值由40 061.1万元增加到70 333.1万元，农村人均纯收入比治理前增加了4 636.6元。

2.4 社会效益

治理前，项目区自然灾害频发且危害严重，严重制约了农村经济与社会的协调发展。治理后，项目区的自然灾害发生次数明显减少，危害程度大幅度减轻，人心安定，社会稳定，特别是随着治理区内各类商品基地规模的不断扩大和流域内经济的快速发展，多数农民快速脱贫、精神面貌发生了巨大改变，生态文明带动了社会文明的快速提高。

3 经验与做法

3.1 狠抓组织发动,实现大凌河治理整体联动

为确保高标准、高质量地完成国家下达给辽宁省的大凌河流域水土流失综合治理任务，主要狠抓了5个方面的工作：

一是通过省政府组织的农田基本建设“大禹杯”竞赛推动治理。省农田基本建设“大禹杯”竞赛领导下设办公室，将国家下达的大凌河流域水土流失综合治理任务作为 “大禹杯”竞赛的重点任务分解到有关市、县(区)，并将其作为能否获得省政府“大禹杯”的重要内容，凡没有完成国家水土流失综合治理任务的市县，均不能获得“大禹杯”的评比资格。

二是深入基层狠抓发动，及时解决在项目实施过程中出现的各种新问题，并做好技术指导服务工作。

三是各项目区所在市、县、区政府均按省水利厅的要求成立了由政府一把手为组长的大凌河流域水土保持工程建设领导小组，真正实现了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、其他领导协同抓的局面。

四是项目区所在的市、县、区政府将大凌河流域治理任务作为全年的重点考核目标，层层落实责任，实行“一票否决”，并明确项目所在乡的党委书记、乡长是第一责任人。

五是项目区所在市、县、区的人大及政协将大凌河流域治理任务完成情况作为监督和检查的重点，组织人大代表、政协委员视察项目区的治理现场或召开座谈会听取大凌河流域水土流失治理情况的工作汇报，及时检查、发现并解决项目实施过程中出现的问题，进而增强了项目区各级领导的责任意识，激发了广大干部的主动性、自觉性。

3.2 狠抓全面规划，力保实现科学治理

坚持以“预防为主，保护优先”的原则，走治理与开发相结合，实施与管理并重的道路，紧紧围绕生态建设这个中心，以经济效益为目的，制定大凌河国家重点治理区的综合治理规划。在治理措施规划上，因地制宜，以适地适树适果为原则，充分利用好土地资源，把治理与开发融为一体，使农林牧副协调发展。省、市水保专业技术人员经常下乡检查、监督，县级水保专业技术人员分片包流域，加强技术指导，坚持“三不施工”制度,即：没有规划设计不施工，没有定点放线不施工，没有样板工程不施工。施工程序上是先治坡后治沟，先工程整地后植物配套，工程措施与植物措施相给合，科学配置，合理开发，综合利用，做到治理一片、见效一片。对土石质低山区采取“封育、管护、造林”相结合，大力发展山杏、刺槐、沙棘林、苹果、梨、扁杏、葡萄，切实做到了“山顶水保林戴帽、山间梯田连片、山腰林果环绕、山下高产粮田”的治理格局，使昔日的荒山变成了如今农民致富的摇篮、百姓向往的花果山。

3.3 狠抓部门协调，实行“各出一道菜，共办一桌席”

针对资金短缺的实际情况，各地改变了以往由水保部门“单打一”的做法，积极探索生态建设新机制，进一步加大部门协作力度，强化“水保搭台、政府导演、部门唱戏、全社会参与”的“各筹一道菜，共办一桌席”工作机制，实行各部门“心往一处想、劲往一处使、钱往一处花、物往一处用，各尽其职、各出其力、各记其功”，在政府的统一协调下，水利水保部门积极主动地与林业、国土、农业、财政、农发等部门协调协作，尽可能地把相关的生态建设资金、生态建设项目、生态建设人力、生态建设物资整合到国家水土保持重点建设工程中来，收到了双赢或多赢的效果。

3.4 狠抓机制创建，调动各方治理水土流失的积极性

各地在实施项目中，还深入探讨了适合市场经济体制的生态建设激励机制。一是充分发挥国补资金的引导作用，通过以奖代补、以苗代拨等途径，实行“多干多补助、少干少补助、不干不补助”的择优扶持机制，以激发广大干部群众投身水土保持生态建设的积极性。二是借助省政府开展农田基本建设“大禹杯”竞赛的东风，通过各级政府层层下达治理任务，各级政府层层签订责任状的方式，将治理任务落实到每一级政府、分解到每一条小流域，并将其完成情况作为考核当地政府及水行政主管部门政绩的重要内容。即完不成治理任务的或质量标准没有达到要求的，就取消其获得省政府农田基本建设“大禹杯”的资格，使项目区各级政府领导高度重视大凌河流域的水土流失治理，克服了“两工”取消、劳力短缺、物价上涨等诸多不利因素，确保了治理工作的顺利开展。三是通过利益驱动，加强工程管理。在小流域治理过程中，在突出生态效益的同时，注重经济效益，将小流域综合治理与发展农业主导产业相结合，把治理水土流失与发展经济和群众脱贫致富结合起来，调动了农民治山治水的积极性，同时也增强了农民的管护意识。

3.5 狠抓工程质量，大力建设精品工程

各项目区在治理过程中，本着因地制宜、全面规划、科学治理的原则，实行连续治理、规模治理、综合治理、开发性治理，把水土保持生态建设作为落实科学发展观、实现生态文明的首要任务来抓，坚持监理、监测、质量监督同步进行，坚持在高质量的基础之上注重规模效益，坚持在规模治理的基础之上突出典型示范作用。在一个小流域内，做到规划一次完成，措施一次到位，质量一次达标，使每个项目县都涌现出一大批各具特色，并具有较强示范作用的精品工程。

3.6 狠抓配套资金落实，确保治理任务全面完成

为了确保全面完成任务，并使工程质量达到国家规定标准，省财政厅非常重视资金配套工作，每年都配套150万元，并将该配套资金列入财政预算，使得配套资金真正落到了实处，确保了治理任务的全面完成。

3.7 狠抓生态修复，确保又好又快完成治理任务

为了加快水土流失综合治理步伐，我们按照水利部关于加强水土保持生态修复建设工作的要求，将生态修复作为整个水土保持工作的核心，充分依靠大自然自我修复能力，并配以必要的人工促进措施，加快了项目区的水土流失治理步伐，促进了人与自然的和谐共处。一是由省政府颁发了全省封山禁牧令，禁止一切牲畜上山，同时又建立了严格的封山禁牧管护制度，并配备了专(兼)职管护人员，具体负责封山禁牧工作，而且还将管护情况与管护人员的奖惩挂钩；二是抓好苗木的补植工作，做到以自然修复为主，人工补植为辅,最大限度地促进生态环境改善；三是大力发展青贮窖和青贮食料基地，建设牛舍、羊舍，鼓励舍饲和圈养，同时大力推广节柴改灶，建设秸秆汽化工程，发展“温室大棚”示范户，逐渐减少薪柴的砍伐，妥善解决封山禁牧后群众的烧柴及牛、羊的饲养等问题，推广适合舍饲的家畜品种和种植优质高产的牧草，收到了“管得严、封得住、效果好、不反弹”的效果。5年来，我省在项目区共完成生态修复治理面积57 905.2 hm2。

3.8 狠抓经济林和高产田建设，力促农民尽快脱贫

为了更好地服务于社会主义新农村建设，项目区在治理措施的布局上，从加强农业、繁荣经济、富裕农民的角度出发，在开展大规模生态建设的同时，根据农村经济发展需要及农民收入增长需求，实现生态效益与经济效益有机结合。坚持“水土流失综合治理与生态修复结合，与区域经济发展结合，与产业结构调整结合，与特色产业开发结合，与旅游资源利用结合，与观光农业结合，与新农村建设结合，与生态文明建设结合”的治理原则，狠抓一乡一品、一个流域一品，实现了治一条流域、绿一片山川、上一个产业、富一方百姓。通过狠抓经济林和高产田建设，不仅使项目区的生态环境得到了明显改善，同时也为更好地发展高效农业、繁荣农村经济、促进农民脱贫致富创造了较好的条件。

3.9 狠抓宣传引导，力求引起更多人的关注和参与

水土保持是一项涉及多学科、多部门具有较强政府行为的公益性事业。没有各级政府的高度重视和各相关部门的大力协作及广大群众的积极参与，单纯靠水利部门一家是很难完成治理任务的。做好这项工作，必须调动全社会的力量，实行千家万户治理千沟万壑。我省充分利用广播、电视、期刊、报纸和网络等媒介，宣传水土保持在改善生态环境、推动农民脱贫致富等方面的重大意义，尽可能地调动全社会更多的力量参与到水土保持生态建设中来。

4 存在问题和几点建议

4.1 存在问题

(1)由于我省的项目区地处半干旱地区，加上连续多年的严重干旱，使得造林成活率始终偏低，尽管各地每年都连续多次进行补植，但个别地块植物成活率仍未达到规范的要求。

(2)由于农村“两工”的取消，加上补助标准偏低，使得治理工作遇到了前所未有的挑战。尽管国家补助标准逐年提高，但仍不及实际需要的1/2，使治理工作在一定程度上受到了影响。

(3)坡耕地治理任务大。根据《国家水土保持重点建设工程辽宁省2008—2012年建设规划》，项目区内共有坡耕地41 156 hm2，占农地总面积的56%，而且多是侵蚀严重的地类。目前，治理坡耕地的投入远不能满足坡耕地治理的需要，加之土地承包政策的制约，坡耕地治理工作步履艰难。

4.2 几点建议

(1)提高补助标准，以满足工程质量的客观需求。水土保持是一项公益性事业，尤其在当今市场经济和“两工”全部取消的情况下，必须通过加大政府的投入力度，提高补助标准，实行以政府投入为主的水土流失治理模式。建议将国家水土保持重点建设工程纳入基本建设程序，实行全额按造价投资，这样才能实现以政府投入为主，确保全部工程达到高标准的要求，更好地发挥国家级工程应有的典型示范作用。

(2)改变目前按面积投资为按措施种类投资的模式，实行按批准规划的措施种类进行投资，使规划能够按综合治理的要求编制和实施，以满足综合防治的实际需求。

(3)建立投资稳定增长机制，确保规划得以科学实施。按照《国家水土保持重点建设工程辽宁省2008—2012年规划》，我省2008—2012年应完成水土流失综合治理面积1 400 km2。这5年间，各年度投资额度不同、补助标准不同、治理任务不同，使得我们在实施规划的过程中，既要按要求完成治理任务，又要实现所有开工小流域在最后一年的治理程度达到70%以上、治理措施保存率达到80%以上出现了难题。建议今后在批准规划的时候，同时也能够确定各年度的投资额度和治理进度，使得所有的开工小流域在竣工验收之年治理程度都能够达到70%以上、治理措施保存率达到80%以上。