总结经验 再接再厉 全力推进“丹治”工程建设

刘 震

(水利部 水土保持司，北京 100053)

1 丹江口库区及上游水土保持二期工程建设进展与成效

1.1 项目总体进展顺利

“丹治”二期工程建设范围扩展到陕西、河南、湖北3省8个地(市)43个县(市、区)的93个项目区、234条小流域，已实现丹江口水库水源区县级行政区水土流失治理项目全覆盖。2012—2014年，国家共下达项目总投资18.75亿元，计划治理水土流失面积4 683 km2。前两年已累计完成总投资11.46亿元，完成水土流失治理面积3 112 km2，分别占同期国家下达总投资和治理任务计划的91.7%和99.7%，2014年工程正在紧锣密鼓地实施中。目前，国家下达的投资和治理任务规模已达规划投资的73%和治理任务的74%，为如期完成丹江口库区及上游水土保持“十二五”规划目标打下了坚实的基础。

1.2 项目建设成效显著

“丹治”二期工程切实改善了库区和上游地区生态环境，减少了水土流失，有效控制了面源污染。据统计，已治理项目区水土流失治理程度达到50%以上，林草覆盖率提高5%～10%，水源涵养能力稳步提高，土壤侵蚀量显著减少，项目区土壤侵蚀强度已普遍由中度侵蚀下降为轻度侵蚀。通过积极推行生态清洁型小流域建设，有效控制了面源污染，保护了入库水质。同时“丹治”二期工程建设在总结和传承一期工程建设成功经验的基础上，更加注重将水土流失治理与发展特色产业、提升农村人居环境质量结合，建成了一批规模大、效益好、有持续发展潜力的绿色经济型小流域。如河南省西峡县“果沼牧”循环发展小流域，陕西省丹凤县桃花谷、西乡县樱桃沟，湖北郧县寨沟生态观光农业示范小流域等，在减少水土流失、有效防控面源污染的同时，解决了项目区农民的生计和发展问题，在水源区探索出了一条生态环境与经济社会同步促进、同步发展的新路子。

1.3 项目示范作用明显

“丹治”二期工程建设了一批精品工程，如河南省西峡县通过了水利部“国家水土保持生态文明示范工程”专家评审，陕西省丹凤县桃花谷、西乡县樱桃沟、汉滨区三条岭小流域项目区被命名为省级水土保持科技示范园，湖北竹山县石底河小流域成为全县美丽乡村建设的示范典型。这些样板工程为全面推动区域水土保持生态建设提供了经验，树立了典范。

2 主要做法与经验

“丹治”二期工程建设工作得到了各方面认可，在国务院南水北调办组织的两次丹江口库区及上游水土保持“十二五”规划实施情况年度考核中均获得好评。各地在推进实施“丹治”二期工程的过程中，探索积累了不少成功的做法和经验。

2.1 政府发挥好组织协调作用

各级政府高度重视，强化组织领导，将工程实施纳入重要议事日程，从省到县都建立了政府主管领导任组长，相关部门负责人参加的部门联席会议制度，及时研究解决工程实施中存在的问题。建立了水土保持目标考核责任制，省、市、县、乡镇层层签订目标责任状，严格考核，形成了一级抓一级、层层抓落实的工作局面。

2.2 严格规范工程建设管理

一是扎实做好前期工作，严把项目审批关。各项目县均按照项目管理规定要求，委托有相应资质的设计单位编制了年度实施方案，省级均组织了专家进行审查，做好技术把关，审批程序合规。二是严格执行各项管理制度，严把项目组织实施关。各地普遍执行了项目法人制、招投标制、合同管理制、工程监理制、资金报账制、建后管护制和项目公示制。特别是严格资金监管，做到了专户储存、专账核算，严格履行报账程序，由财政部门进行国库集中支付。三是严格项目督查考核，严把项目监管关。在水利部和有关部委组织核查、督查的基础上，三省水土保持主管部门不断加强项目检查和技术指导，深入了解、及时协调解决工程实施中存在的实际问题。多数县水利水保部门抽调了业务骨干，在施工期间蹲点包抓工程质量，实行“旁站式”监督，有效保证了工程建设质量和规范管理。

2.3 注重技术创新

“丹治”二期工程建设在秉承以小流域为单元，实施山水田林路综合治理的基本原则下，创新理念，科学设计，采用了三条主要技术路线。一是实施“溯源治污”，通过坡改梯，营造水保林、经果林，农村污水垃圾收集处理，农村河道整治等一系列措施，对面源污染物进入水体的全过程进行控制，实现了对项目区水土流失和面源污染的有效防控。二是做到“效益兼顾”，通过大力推进坡改梯和坡面水系工程建设，将水土流失治理与发展生态农业、特色产业紧密结合，兼顾生态效益与经济效益。三是发展“循环经济”，推广“山上发展经济林、梯边发展生态林、山下发展经果林、配套建设养殖场和沼气池”的建设模式，形成生态农业循环产业链，既治理了水土流失，减少了面源污染，又改善了项目区农民生计。

2.4 千方百计调动社会力量参与工程建设

在前期设计阶段，进行广泛的群众意愿调查，主要根据群众需求进行措施选择和布局。在工程施工阶段，对施工技术要求不高的造林种草措施，采取国家补助种苗和材料费，由受益农户实施的方式；对坡改梯、溪沟治理等难度大、投劳多的工程采取受益群众投劳和农民专业队相结合的方式进行施工，这些做法取得了群众的广泛认同，调动了群众参与项目的积极性，加快了工程建设进度。同时，在项目资金筹措方面，积极吸纳民间资本参与工程建设和产业开发，不仅有效弥补了国家投入的不足，而且解决了水土保持工程后期管护难落实的老问题，加快了区域水土流失治理进程。

3 确保完成“丹治”工程“十二五”规划目标任务

在“丹治”二期工程建设取得显著成效的同时，我们也要清醒地认识到，今后的工作任务还很艰巨。根据国务院批复的《丹江口库区及上游地区水污染防治与水土保持十二五规划》，2015年是“丹治”二期工程实施的最后一年，还有1/4的规划任务量需要完成，任务很重；同时，通过督查发现工程建设管理环节仍存在一些突出问题，亟待解决。为此，三省各级水利水保部门务必要再接再厉，下大力气，采取有效措施，认真研究解决存在问题，确保实现工程建设目标。

3.1 加强组织协调，确保圆满完成规划目标任务

南水北调中线工程作为一项重大的战略性水资源配置工程，是社会各界关注的焦点。水污染治理和水土保持是南水北调中线工程成败的关键，水土保持工作对于丹江口水库水质和上游地区生态环境保护具有不可替代的作用。做好库区及上游水土流失防治，推动中线工程顺利实施和区域经济社会可持续发展，是各级水利水保部门的职责所在。我们要从全局和战略的高度，进一步提高认识，三省水利厅要主动做好省级层面的组织协调工作，积极沟通协调财政、发改等有关部门，加快计划下达和资金拨付，落实好地方配套资金，应该由省级承担的配套资金不要压给市、县。要积极推动出台优惠政策，鼓励和引导社会力量参与工程建设。要落实奖惩机制，对工作滞后、建设管理不规范的项目县要给予处罚，对好的县要进行激励，以推动项目更好更快实施。各项目县作为项目实施的责任主体，要继续坚持政府主导推动，进一步做好项目组织，确保“丹治”工程“十二五”规划任务按期完成。

3.2 强化建设管理，确保资金使用安全

“把钱用好，把事做好，把人管好” 事关工程建设成败。根据督查意见，各地要认真整改，问题多、问题突出的地区要高度重视，对存在问题深入剖析，逐条落实，限期整改。各地要高度重视前期工作，抓好方案编制和省级审核把关、审批环节，确保方案设计科学合理。在整改的基础上，各地要进一步采取措施，切实规范工程建设资金使用及管理，确保资金安全和干部安全。要认真贯彻落实《水土保持工程建设管理廉政风险防控手册》，全面排查关键环节和主要风险点，逐条细化和落实防控措施。要特别注意一些县项目法人和施工单位、设计单位“同体”情况可能带来的廉政风险。要严格执行《水土保持工程建设管理办法》等有关规定和要求，落实项目法人制(或责任主体制)、招投标制、建设监理制、资金报账制、群众投工投劳承诺制、工程建设公示制和产权确认制等一系列管理制度。特别是要全面落实工程建设公示制，做到项目建设内容、实施主体和资金用途等公开、透明，主动接受群众监督。有条件的地方，要积极推行村民自建，让群众自主参与建设、监督和管理。

3.3 加强监管，确保工程效益发挥

各级水利水保部门要认真履职，加强事中事后监管。长江委要进一步加强技术指导和项目督查，对督查发现的问题要及时指出，督促整改。三省水利厅作为工程管理的责任主体，要进一步强化监管力度，定期开展工作核查，准确掌握各县工程建设情况，发现问题及时整改，对工作基础薄弱的县要进一步加大培训和指导力度。特别是对工程资金管理存在的薄弱环节，要强化监管，主动配合有关部门开展项目稽查和审计。对发现挤占、截留和挪用资金情况的，要移交有关部门，一查到底。各省要针对“丹治”二期工程建设管理工作进行一次全面梳理摸底，查找不足，对下一阶段省级监管工作进行系统谋划。

3.4 做好验收，确保工程如期交账

工程验收是项目建设管理的重要环节，也是“丹治”工程“十二五”规划交账的关键环节，从这几年检查的情况来看，各地对验收工作重视程度不够，工作普遍滞后。各省要全面制定验收工作计划，及时组织项目年度验收，并着手“丹治”工程“十二五”规划竣工验收的准备工作。项目验收必须在完成财务决算和审计报告的基础上进行，验收以后要落实好工程管护，抓好项目区监督执法，强化治理成果巩固。同时，各地要及时做好项目实施效益监测工作，充分利用现有监测站点，加强数据采集；长江委要加强指导。对工程建设管理取得的成效经验，各地要及时进行系统总结，广泛利用报纸、电台、电视、网络等新闻媒体加以宣传，在全社会营造支持“丹治”工程建设，自觉防治水土流失、合理开发保护水土资源的良好氛围。

4 编制丹江口库区及上游水土保持“十三五”规划的思路与措施

根据国务院批复的《丹江口库区及上游地区水污染防治与水土保持规划》，丹江口库区及上游地区应完成水土流失治理面积3.41万km2，目前已完成水土流失治理面积1.74万km2，尚有近一半治理任务未完成；同时，受投资标准所限，坡改梯、水保林、经果林等措施比例较低，大部分地区特别是库周淹没县还有大量坡耕地没有得到有效治理，部分坡耕地虽然种植了经济林，但水土保持整地措施的标准较低，水土流失问题没有得到根本解决。根据第一次全国水利普查，丹江口库区及上游地区水土流失仍然较为严重。加上区域内农业生产粗放、大量使用化肥农药的情况还没有得到根本改变，农村生活污水和垃圾收集处理设施普遍缺乏，农业面源污染防治任务很重。因此，在“丹治”二期工程实施结束后，有必要继续开展“丹治”三期工程治理，以进一步巩固和扩大治理成果，确保水质，促进区域经济社会发展。

4.1 规划思路和目标

要全面规划、因地制宜、突出重点、注重效益，初步确定“丹治”工程“十三五”规划以减少入库泥沙、控制面源污染、保护水库水质和维系生态系统良性发展为目标，在“丹治”工程“十二五”规划区域内，以三省的库区及上游区域为重点，选取面源污染比较突出、人口聚集的水土流失区，开展以生态清洁型小流域建设为主的重点治理工程。

4.2 规划投资规模和标准

初步考虑按照中央资金不低于“丹治”工程“十二五”规划的资金规模设定“丹治”工程“十三五”规划投资。单位面积建设投资标准根据《生态清洁小流域建设技术导则》进行测算，主要措施安排在传统小流域综合治理基础上，将水资源保护、面源污染防治、农村垃圾及污水处理措施纳入进来。

4.3 工作组织和时间安排

规划编制拟由长江委牵头，成立规划编制工作组，三省水利厅密切配合，争取在2015年6月底前基本完成水土保持内容的编制工作，以便衔接纳入《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十三五”规划》。

4.4 规划编制工作要求

一是高度重视，强化组织领导。长江委和三省水利部门要高度重视，把这项工作列入重要议事日程，切实加强组织领导，落实目标责任，组织强有力的工作班子，落实相关工作经费，确保规划编制工作顺利开展。二是尽早谋划，做好调研和资料收集。三省水利部门要尽快启动区域调研和基础资料收集工作，全面掌握规划区域水土流失治理和水土流失动态变化情况，做好工程“十二五”规划评估准备工作。三是集思广益，开展规划思路研究。长江委和三省水利部门要在总结一期、二期工程经验的基础上，抓紧进行规划思路和项目布局研究，并广泛征求项目区干部群众的意见，为科学编制规划和今后顺利实施规划打好基础。