我国失地农民养老保险问题

2014-01-27邢景朋李含伟魏晓静上海工程技术大学管理学院上海201620

中国老年学杂志 2014年2期

邢景朋李含伟朱蓉魏晓静 (上海工程技术大学管理学院，上海 201620)

据统计，目前我国失地农民人数大约有5 000多万人，估计到2030年将达到1.1亿人〔1〕。土地对农民不仅具有经济功能而且还具有社会保障功能，失去了土地也就意味着失去了生活来源和生活保障。目前，我国学者对失地农民养老保险问题的研究主要集中在建立失地农民养老保险体系的必要性、失地农民养老保险存在的问题和完善失地农民养老保险制度的对策三大方面。

1 建立失地农民养老保险体系的必要性

1.1 有利于推进城乡一体化进程张怀雷〔1〕指出，为失地农民提供适当水平的社会保障，并与城市现有的社会保障制度保持兼容性，为最后的接轨奠定基础，才有可能实现城市和农村社会保障的接轨，最终建立起城乡一体化的社会保障制度。纪世雄〔2〕认为，建立和完善失地农民社会保障制度，就可以弥补社会保障制度的不足，对失地农民生活有所保障，推进城乡一体化进程。

1.2 有利于维护社会稳定吴芝花〔3〕认为，对于那些年龄较大、文化程度低的农民，在失去土地后，对生活前景感到彷徨、焦虑甚至失去信心，因此，妥善地解决好失地农民的补偿安置和社会保障问题，有利于社会的稳定发展。谢慧明〔4〕认为，我国失地农民社会养老保障缺失的现实使征地引发的社会矛盾升级，因此，失地农民养老保险解决的好坏，不仅关系到一个庞大群体的生活质量，更关系到社会公平和社会稳定。

1.3 有利于促进城镇化发展丛旭文等〔5〕认为，我国城镇化进程滞后最重要的一个原因就是失地农民的社会保障体系不健全，农民在走向城市的过程中还有后顾之忧，使他们难以融入城镇的生产与生活，只有完善失地农民社会保障体系，才能有效地推进我国的城镇化进程。武永成等〔6〕认为，只有建立省级统筹的城郊失地农民社会保障制度，才能够更大限度地抵御现代工业经济发展所带来的各种风险，调动和发挥劳动者的劳动积极性，减少城镇化的最广大参与者对城镇化的抗拒和阻力，进一步促进社会生产力的发展。

尽管角度不同，但学者们都认为，目前建立失地农民养老保险体系有着深刻的现实意义。必须重视失地农民养老保险体系的构建，这样做不仅可以实现社会公平还可以解决失地农民的养老保险问题。

2 失地农民养老保险的历史沿革和现状评述

2.1 失地农民养老保险的历史沿革我国失地农民问题产生较早，由于各个时期的历史环境不同，因此，解决失地农民问题也采取了不同的方式。在计划经济时期，政府采取“以土地换就业”的安置方式，征地单位按指标录用被征地劳动力，同时，还为失地农民办理“农转非”手续，将他们纳入城镇职工队伍管理，并且享受和城镇职工同等的工资福利和养老保险等待遇，较好地解决了失地农民就业和社会保障问题。

改革开放以后，政府不断地调整征地补偿制度，并制订了法律。1982年国务院公布了《国家建设征用土地条例》，首次提出了安置补偿费，并规定了安置的主要途径是将户口“农转非”，在由政府按指令性计划对农民进行招工安置，用现代的福利制度代替传统的土地保障。1986年全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》，在总结实践经验基础上，将征收耕地的补偿费用上升为法律规定，以更好地维护农民利益。

为了有效地解决失地农民社会保障问题，在1999年，国土资源部选择了广东、浙江、福建、江苏和上海等地作为征地制度改革的试点，探索安置失地农民的具体方式，以更好地维护失地农民的权益。2013年国土资源部还将继续推进征地制度改革试点工作，切实解决失地农民存在的问题。

2.2 我国失地农民养老保险存在的问题

2.2.1 失地农民参保积极性低国内学者从不同的角度探讨了失地农民养老保险参保积极性低的问题。林黎〔7〕从失地农民自身的原因解读这个问题，他认为失地农民由于年龄偏大和文化水平低很难在城镇找到稳定的工作，使收入减少，难以承担较高的缴费比例。还有的学者从政府的视角探讨这个问题，成新轩〔8〕则认为政府在招商引资中存在的寻租行为，将土地以较低的价格出让给开发商，这在无形之中减少了征地补偿款，损害了失地农民的利益，也极大地影响了失地农民参保的积极性。李东海〔9〕指出，由于政府对养老保险的相关政策宣传不到位，使失地农民对政策了解不够详细。同时，政府在养老保险基金的运作过程中，未能全面地将信息公开，失地农民丧失了知情权和监督权，影响了参保积极性。

2.2.2 养老金待遇水平低关于失地农民养老金待遇水平的研究，学者主要采取实地调查的方法。温乐平〔10〕对江西省失地农民养老保险现状的调查发现，该省各市县的失地农民养老金待遇水平普遍在50～300元之间，其中以150元左右居多，远远低于城镇居民养老金待遇水平，与城镇职工的养老金水平就更不能相提并论了，根本没有达到失地农民所在地最低工资标准的70%。王莉丽〔11〕以重庆市为例，探讨了西部地区失地农民养老保险待遇水平问题，认为西部地区失地农民养老保障水平低，而且保险金给付额固定，没有建立起失地农民养老金正常地调整和增加机制，这会降低失地农民的生活水平。

2.2.3 养老保险的立法缺失目前，我国已经颁布实施的相关法律并不能满足失地农民养老保险的现实需求，对此学者们也提出了自己的看法。伊宝德等〔12〕认为，我国迄今还没有一部专门规范被征地农民社会保险的全国性立法。关于失地农民养老保险的相关规定主要体现在国家层面的政策文件，失地农民养老保险法律制度的建设远远落后于城市化的速度，阻碍了全国统一的被征地农民养老保险制度的建立和发展。邓江凌等〔13〕指出，我国失地农民养老保险立法的缺失，使面临的许多问题都无法可依，仅仅依靠行政手段解决，工作的规范性和机制运行的稳定性得不到保证。因此，有必要根据我国农村失地农民养老保险工作的经验和实际情况，制定一部《农村失地农民养老保险法》。

3 完善失地农民养老保险制度的对策

3.1 提高失地农民养老金待遇标准白玉冬〔14〕认为，失地农民养老金的制定标准，要考虑物价上涨和通货膨胀的影响因素，并随着经济的发展水平、农民消费额的增长和生活水平的提高做出相应调整，动态制定，加大失地农民养老金补贴力度，提高失地农民养老金待遇标准。温晶峰〔15〕指出，失地农民养老金发放水平的确定应该坚持保障基本生活和分享社会发展成果相结合的原则，使养老金既能满足失地农民的基本生活需要，又能随其他社会成员的收入和生活水平的提高而提高。

3.2 建立失地农民就业保障制度李晓华等〔16〕认为，政府应该设立专项资金用于对失地农民的免费技能培训，并主动为失地农民开发就业岗位，还要鼓励有条件的农民自主创业，促进失地农民就业，才能解决失地农民养老保障的根本问题。高萍〔17〕认为，要确立就业优先的理念，制定促进失地农民就业配套政策，鼓励用地单位和企业把合适的岗位优先安排给失地农民，切实解决失地农民的就业问题。

3.3 提供法律援助曹群媛〔18〕认为，失地农民的经济能力有限。当他们的合法权益受到侵犯时，要为失地农民提供多种方式的法律援助，使农民对土地权利的行使得到法律的保护。王顺喜〔19〕认为，失地农民是社会弱势群体，要将失地农民的法律保护和法律援助放在维护和促进社会整体利益需要的高度来对待，积极宣传法律知识，帮助他们知法、懂法和用法。

3.4 加强失地农民养老保障基金的监管张慧〔20〕认为，应该由政府专职的部门统一管理失地农民养老保障基金，建立财政账户，单独建账，确保专款专用，不得挤占、截留和挪用。蔡海燕〔21〕认为，失地农民养老保障资金的管理重点应该放在事前风险的防范上，提早加强监督机制的建设。将资金的使用渠道和办法在制度中明确，增强资金使用的透明度，发挥社会监督的作用。

4 不足

综上，国内学者认为失地农民的产生是经济社会发展和城镇化进程中的一种必然现象，但目前研究还有很多不足之处，首先，在研究方法上存在不足，失地农民养老保险存在问题的研究以定性研究方法为主，主要涉及相关理论和经验研究，定量研究方法运用的比较少，因而得出的研究结论说服力较差。其次，研究对象主要是广义上的失地农民，忽略了失地农民整体内部各个组成群体之间的差异，使已有的研究成果不能准确地反映失地农民的差异性需求。再次，如何解决当前失地农民养老保险体系存在的问题只是理论探讨，提出了一些不成熟的观点，还缺少具体可行的制度研究。第四，国内发达地区的失地农民养老保险的研究比较深入，但欠发达地区失地农民养老保险问题的研究较少，从而得出的结论就会有局限性，难以从根本上解决失地农民养老保险问题。

1 张怀雷.城市化进程中不可忽略的社会化建设——对失地农民社会保障体系的刍议〔J〕.财会研究，2012;33(15):71.

2 纪世雄.试论建立失地农民社会保障体系的必要性〔J〕.现代交际，2012;26(2):22.

3 吴芝花.谈失地农民社会保障制度的建构〔J〕.河北农业科学，2008;20(10):128.

4 谢慧明.和谐社会与失地农民社会养老保障制度安排〔J〕.新西部，2008;10(8):6.

5 丛旭文，黄晶梅.城市化失地农民的社会保障问题研究〔J〕.求索，2012;32(3):75.

6 武永成，吴玲，周冲.建立省级统筹的城郊失地农民基本养老保险制度的必要性研究〔J〕.商场现代化，2010;39(2):174.

7 林黎.推进失地农民养老保险的困难分析〔J〕.社会科学家，2009;24(6):50-1.

8 成新轩.失地农民养老保险存在的问题与对策〔J〕.中国财政，2010;55(18):62.

9 李东海 .农村失地农民养老保险问题研究〔J〕.发展，2011;39(12):136.

10 温乐平.论失地农民养老保险的制度保障〔J〕.南昌大学学报(人文社会科学版)，2010;48(4):92.

11 王莉丽.对我国西部地区失地农民养老保险问题的探讨〔J〕.沿海企业与科技，2007;12(6):58.

12 伊宝德，赵宏燕.被征地农民社会养老保险面临的困境与对策〔J〕.经济研究导刊，2012;8(23):83.