地市畜牧兽医机构综合执法存在的困惑及对策建议

2014-01-27郭敏

中国畜牧兽医文摘 2014年3期

郭敏

（济源市动物卫生监督所畜牧兽医综合执法支队，河南济源 454000）

在农业部和河南省畜牧局的统一部署下，河南省济源市积极推进畜牧兽医综合执法。2012年2月28日，济源市畜牧局根据市机构编制委员会济编（〔2011〕48号）文件规定，发文决定：济源市动物卫生监督所加挂“济源市畜牧兽医综合执法支队”牌子，成立济源市畜牧兽医综合执法支队，市畜牧局将行业管理的相关行政处罚、监督管理职能交由市动物卫生监督机构（畜牧兽医执法机构）承担，市畜牧局与综合执法支队履行了畜牧兽医行政执法委托手续。至此，济源市畜牧兽医行政执法步入综合执法轨道。

1 综合执法遇到的困惑

综合执法实施以来，遇到了无权实施行政强制措施等困惑。

1.1 移交行政处罚权与现行法律抵触的困惑

根据职权法定原则，行政处罚权或行政处罚职能源于法律法规的授权。在无法律授权或法律修改的情况下，有关部门发文将法律法规赋予县级以上畜牧兽医行政管理部门的行政处罚职能交由动物卫生监督机构或综合执法机构承担，与现行的《中华人民共和国畜牧法》、《兽药管理条例》等法律法规相抵触，使得基层执法工作左右为难。

1.2 综合执法机构无权实施行政强制措施的困惑

2012年1月1 日起施行的《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”。由于济源市畜牧兽医综合执法支队不是“济源市畜牧局综合执法支队”，与现行的《中华人民共和国畜牧法》、《兽药管理条例》等法律法规授权的执法主体不一致，属于委托执法，因此，无权实施畜牧兽医行政强制措施，严重影响了行政执法效率和效果。

2 原因分析

2.1 关于综合执法机构性质的探析

《农业部关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见》（农政发[2008]2号）文件提出“相对集中行政处罚权，扎实推进农业综合执法，建立以农业综合执法机构为主干、与法律法规授权机构执法相结合的农业执法体系”。“在全国农业县（市、区）全部实行综合执法，实现行政处罚职能统一行使，执法人员统一管理，执法力量统一调度，执法文书统一规范，”要求“各地在推进综合执法中要注意把握好以下的原则：一是综合的内容依照法律法规规定。法律法规赋予农业部门的执法职能应当由一个综合执法机构实施。法律、行政法规授权的动物卫生监督机构、渔政监督机构和植物检疫机构，各自在授权范围内履行相应的执法职能；在县一级，可以与综合执法机构实行统一调度管理，联合开展执法行动，分别实施行政处罚。二是综合的范围在现行体制内进行……三是综合的职能主要是行政处罚权。……四是综合的重点在县级。……五是综合的形式因地制宜。综合执法机构的设立要经当地政府或编制部门批准，有与承担任务相适应的编制和人员……”。

笔者认为上述规定可理解为：（1）推进畜牧兽医综合执法，应是畜牧兽医行政机关行政处罚权的内部整合和内设机构的调整，综合执法机构是畜牧兽医行政机关的组成部分。（2）推进畜牧兽医综合执法，行政执法主体不变，综合执法机构和动物卫生监督机构互不依附。在县一级，动物卫生监督机构可以与综合执法机构合署办公，联合开展执法行动，分别实施行政处罚。（3）推进畜牧兽医综合执法，应是整合畜牧兽医行政机关和动物卫生监督机构的行政执法力量资源，现有畜牧兽医行政执法人员实行统一调度管理，可以根据工作需要，分别以畜牧兽医行政机关和动物卫生监督机构的身份开展行政执法活动，从而提高执法效率和效果。

2.2 关于畜牧兽医综合执法机构无权实施强制措施的探析

《农业部办公厅关于扎实推进基层畜牧兽医综合执法的意见》（农办牧〔2010〕4号）在“整合畜牧兽医执法力量”中提出：“对现有的畜牧兽医行政处罚职能进行整合，交由县级动物卫生监督机构承担，同时，加挂畜牧兽医综合执法大队的牌子，归口同级畜牧兽医主管部门管理”。在“严格办理委托执法手续”中又要求“畜牧兽医主管部门承担的行业管理的相关处罚职能交由综合执法机构承担。要按照《行政处罚法》等有关法律法规规定，尽快办理委托执法的相关手续，签订行政执法委托书，使执法行为合法有效。”

现有的畜牧兽医行政处罚职能交由县级动物卫生监督机构承担后，动物卫生监督机构在受托行使行政处罚权的过程中，不可避免的要按照《畜牧法》以及兽药、饲料管理方面的相关法规规定行使行政强制措施，从而最大限度的降低畜产品质量安全事件的发生，促进畜产品健康生产及经营程序的进一步规范。但是《行政强制法》第十七条明确规定“行政强制措施权不得委托”，因此，按现行机关文件要求，县级动物卫生监督机构受委托行使畜牧兽医行政处罚权时，若实施强制措施则违法，若仍由畜牧兽医主管部门实施，执法实践中不现实，且降低执法效率，笔者认为，应根据“农政发[2008]2号”文件，推进综合执法在现行体制内进行，综合执法机构应是畜牧兽医行政管理部门的内设机构，不涉及主体职能的移交，也不需要委托执法。

3 建议

3.1 农业部应加大协调落实力度，运用法治思维推进综合执法

农业行政综合执法涉及农业和畜牧兽医两个部门，农业部应责成业务部门修正不符合“农政发[2008]2号”文件精神的错误文件和做法，协调机构编制部门重新依法作出畜牧兽医行政管理部门内设立综合执法机构的批复，指导基层推进综合执法工作。各级农业（畜牧）行政管理部门应按照法治思维和法治方式的要求，积极依法推进综合执法。