人口长期均衡发展视角下的计划生育利益导向政策

2014-01-24

中南财经政法大学学报 2014年5期

（湖北省委党校战略与省情研究室，湖北武汉 430022）

一、现行计划生育利益导向政策存在的问题

经过多年的探索，我国已经建立起奖励、优惠、扶持、保障、救助“五位一体”的计划生育利益导向机制。这些利益导向政策的实施，使实行计划生育的家庭感受到党和政府的关怀，有利于实现人口计生工作的“两个转变”，有利于稳定农村低生育水平［1］。但是与人口长期均衡发展目标的要求相比，现行利益导向政策还有较大差距和改进空间。

（一）在提高人口素质方面，利益导向作用不强

人口素质主要体现在婴儿死亡率、出生人口身体素质、平均预期寿命、人均受教育年限等方面。目前，旨在提高人口素质的计划生育利益导向政策可以分为三类：一是独生子女保健费，二是免费孕前优生检测，三是生育保险制度。从这三项政策的具体措施来看，利益导向政策仅仅直接作用在婴儿死亡率和出生人口身体素质方面，而没有直接作用于平均预期寿命和提高人均受教育年限。独生子女保健费等政策能够在一定程度上达到提高独生子女身体素质的目的，然而由于独生子女保健费较低，在目前医疗费用成本较高的情况下，独生子女保健费真正起到的作用非常小。

免费孕前优生检测主要加强出生缺陷干预。我国婴儿死亡率有了很大程度的下降，由1990年的37‰，下降到2008年的8‰，5岁以下的儿童死亡率由1990年的46‰，下降到2008年的21‰。然而，由于各种复杂原因，我国出生人口质量仍存在一些问题。中国出生缺陷监测中心监测数据显示，1996～2007年我国出生缺陷发生率从8.77‰上升到14.7‰，每年新增出生缺陷儿童总数约为80～120万人［2］。虽然影响出生缺陷的因素非常多，但这一监测数据仍可以间接说明利益导向政策的正向作用不及其他负面因素的影响［3］。

（二）在调整人口结构方面，利益导向作用较差

人口结构主要表现在出生性别比、人口年龄结构等方面。为防止人口性别比失衡，国家人口计生委于2004年11月发布了《关于“关爱女孩行动”试点工作指导意见》，主要目的是在全国形成关爱女孩的浓厚氛围，消除旧的生育观念影响，有效遏制出生人口性别比升高的势头。然而，20世纪80年代以来，我国的出生人口性别比一直偏高且持续攀升。根据全国人口普查的数据，1982年我国出生人口性别比为108.5，1990年为111.3，2000年为116.9，2010年上升到118.08。这些数据表明我国人口的性别结构处于严重的不均衡状态。虽然影响出生性别比既有“重男轻女、养儿防老”等传统观念以及经济因素、劳动力因素的影响，同时也与一些医学技术、检查技术的滥用有关，这也折射出计划生育利益导向政策在引导人们消除旧的生育观念方面作用较差。

人口结构不均衡还体现在人口年龄结构方面，我国在2000年已经进入老年型社会，2000年底全国60岁以上的老年人口比例达到10.2%，2010年底我国60岁以上的老年人口达到1.78亿，占总人口的13.26%，2013年年末我国60岁以上的老年人口达到2.02亿，占总人口的14.9%。老年人口比例增加说明了寿命延长，体现了经济社会发展、医学等方面的进步。但是从人口均衡的角度来讲，人口老龄化对我国经济和社会发展形成了巨大的压力。计划生育利益导向政策虽然没有直接作用于老龄化现象，但是人口规模变动与老龄化存在一定矛盾，人口规模控制越严格，人口老龄化速度越快，老龄化状况越严重；但如果放弃人口控制政策，人口老龄化的进程会因此而减慢，却会使生育率反弹和上升，人口总量必然会以更快的速度增加［4］，人口总量与计划生育利益导向政策是息息相关的。因此，计划生育利益导向如何在人口规模和人口老龄化方面找到一个平衡点，还需要在实践中不断探索。

（三）在促进家庭发展方面，利益导向作用小

目前，计划生育利益导向政策支持困难家庭发展主要体现在两个方面：一是对计划生育手术并发症及后遗症患者的帮扶；二是对独生子女不幸伤残或死亡家庭的特别扶助。这两项政策对困难家庭起到了一定的支持作用，但是独生子女不幸死亡或重度残疾对父母最大的打击来自于精神上和心理上，一定的经济补偿仅仅是杯水车薪，其帮扶的效果比较有限。对于计划生育手术并发症患者的家庭来说，一是有些地方宣传工作较弱，鉴定标准高，导致了手术并发症数量漏报较大，造成相当一部分并发症患者没有享受到政策扶持；二是有些地方财力和经费比较紧，补贴和政策没有落到实处；三是由于补贴较低，与他们的实际需求相差甚远。由于这些措施仅仅是“治标”，没能治本，没有在帮扶和提高计生家庭的发展能力方面下工夫，导致一些独生子女伤残或死亡的家庭不仅经济困难，而且生理脆弱、心理脆弱等多重脆弱性，他们工作停止、生活消沉、社会关系断裂［5］。这显示出在促进家庭发展方面，利益导向政策作用较弱。

（四）与其他公共政策衔接不够

计划生育利益导向政策与其他公共政策存在一定的冲突，主要体现在：一是利益导向政策与普惠型公共政策之间衔接不够。党的十六大以来，国家出台了一系列的普惠型公共政策，如在农业方面，取消农业税；在教育方面，实现了“两免一补”；在生活保障方面，实施了最低生活保障政策和新型农村社会养老保险制度。普惠型公共政策使广大群众获得实惠。相比普惠型公共政策，计划生育利益导向政策在目标人群、年龄标准、奖励标准、资格条件、对家庭发展影响等有较大的差别［6］，这影响了居民对计划生育优惠政策的认可度。二是人口管理部门制定的政策与其他政府职能部门制定的优惠优先计划生育政策不协调。各政策实施部门“自扫门前雪”、缺乏“一盘棋”的全局性协调配合机制，容易使政策“善始不善终”［7］。

二、人口长期均衡发展下计划生育利益导向政策体系的设计原则

（一）坚持以人为本，统筹协调的原则

在人口长期均衡发展的背景下，应树立统筹解决人口问题的“大人口观”，把人口计划生育的落脚点定位在优先投资于人的全面发展上，利益导向政策的目标应从现在的以计划生育工作为主，引导人们“少生”逐渐转向促进人的全面发展，引导人们重视生活质量的不断提高，统筹解决人口与资源环境、经济社会协调发展之间的矛盾。

（二）坚持突出重点，兼顾公平的原则

计划生育政策已经实施30多年，计划生育家庭已经很普遍，但是随着市场经济的发展和多种因素影响，计生家庭也开始出现分层，部分计划生育家庭面临生活困难，特别是独生子女伤残或死亡的家庭困难情况特别突出。此外，农村独女户和双女户父母养老问题也非常严重。在兼顾公平的情况下，这些类型的家庭应是计划生育利益导向政策特别要关注的群体。

（三）坚持因地制宜，开拓创新的原则

计划生育利益导向制度建设步伐要与当地的经济社会发展相适应，对于经济欠发达、人口较多的地区，计划生育政策的重点是控制人口数量，引导人们遵守计划生育政策，减少政策外生育。对于经济比较发达、人口较多的地区，应加强利益导向政策的创新，要注意发挥好利益导向政策在提高人口素质、人口结构和人口分布方面的激励作用。

（四）坚持立足长远，可持续性的原则

在人口长期均衡发展的背景下，利益导向政策不仅要兼顾眼前，而且要立足长远，利益导向政策要有可持续性。计划生育利益导向政策除了有助于稳定低生育水平，控制人口数量之外，还需要提高人口素质、优化人口结构、增强计划生育家庭实现自我发展的能力，要从目前的权宜之计向长远保障的方向过渡，要逐步解决计划生育家庭的后顾之忧。政策设计时，应充分考虑经济发展水平的长期承受能力，坚持可持续性的原则。

三、人口长期均衡发展下的计划生育利益导向政策的转变

（一）战略思维上由单纯控制人口数量为主向统筹解决人口问题转变

虽然利益导向政策具有不同功能，但是一直以来，控制人口数量是计划生育利益导向政策的主要目标。自20世纪70年代末开始，为了控制人口快速增长，政府主要是通过奖励与惩罚政策措施直接作用于城乡居民的生育行为，以改变和影响人们的生育意愿。

为建设人口均衡型社会，我们需要从全局、多角度来考虑人口发展的有关问题，计划生育利益导向政策应在战略思维上由单纯控制人口数量为主向统筹解决人口问题转变，从关注人口数量的单一目标转向人口内部均衡、人口与经济社会相互协调、人口与资源环境的可持续发展统筹兼顾的多元目标。计划生育利益导向政策需要在努力提高人口素质、人口质量上做调整，需要在优化人口结构，引导区域人口合理分布上下工夫，加强计划生育利益导向政策与其他公共政策的相互衔接，以此来统筹协调好人口与经济、社会、资源、环境的关系。

（二）政策理念由“传统型”向“现代型”转变

（1）利益导向政策手段的法制化。我国计划生育利益导向政策以往更多地采用行政手段和经济处罚等来实现。在建设人口均衡型社会进程中，要强调经济手段和法律手段的互补性，每一项涉及生育的利益导向措施都要有法律法规作依据，以提高措施的执行力和作用效果。

（2）利益导向政策内容的现代化。在国外，生育政策往往在住房、信用卡、医疗、养老等方面得到优惠。在建设人口均衡型社会过程中，我国应进一步丰富和完善利益导向机制内容，使其紧扣人们的现代生活。从长远来说，计划生育利益导向政策应涉及社会保障制度、收入分配制度、教育制度、医疗保险制度等与人们现代生活息息相关的制度，使这些制度与利益导向政策相关，其目的是为了使政策的取向由加大成本向增加收益转化，引导居民在自身生育行为的成本与收益分析中，主动实行计划生育。

（3）利益导向政策服务的均衡化。利益导向政策要从城乡二元向城乡一体化转变，要从覆盖户籍人口向覆盖常住人口转变，力求人口政策服务均衡化。农业转移人口是新型城镇化发展的重要力量，应加大对流动人口计划生育利益导向政策制度建设，保障流动人口合法权益，为流动人口育龄妇女提供计划生育相关的优质服务，切实满足流动人口实际需求。

（三）价值取向上以补偿型社会政策向发展型社会政策转变

实行计划生育的家庭，为国家的利益作出了自己的贡献，也由此带来了生产、生活、养老照顾方面的一些困难。国家有责任对计生家庭给予贡献补偿，提供必要的奖励扶助、特别扶助等措施，从目前补偿情况来看，我国现有的计划生育利益导向政策的价值取向带有补偿性的作用。

与传统政策立足于增加受助者的收入相比，发展型社会政策，更立足于培养人们的能力，鼓励人们实现多维度的发展，即增进人力资本，改善人们的生存环境、提高实现自我参与、自我实现的能力等，激励人们充分发挥主动性、积极性，侧重于贫困的预防而非事后对贫困实施救济。

目前对计划生育家庭实施的救助和补偿，虽然可以维持其基本生活，但无法帮助计生家庭解决生活中各种困难问题。在现行的救助模式下，计生家庭不具备为其子女、为家庭提供摆脱贫困、获得更好发展前途的能力。而发展型社会政策不仅需要对计生家庭进行经济救助，更需要将计生家庭的就业技能、公共住房以及小孩的教育等内容纳入到社会救助范围之内，需要通过增加人力资本投入，提高其家庭发展能力。因此，在人口均衡发展视角下，计划生育利益导向政策在价值取向上应由补偿型社会政策向发展型社会政策转变，使计生家庭能够真正摆脱贫困［8］。

（四）工作机制由行政管理向服务管理转变

我国的人口再生产类型实现向现代型的转变很大程度上是通过计划生育政策来完成的。全面实施计划生育政策以来，计划生育工作多以简单、强制性的行政手段为主要工作方式，工作方法简单粗暴和带有强制性，激化了干群矛盾和社会冲突。在人口长期均衡发展的背景下，以往的人口工作机制已不能满足现实需求，亟需改革和创新。

一是工作领导管理体制要从单一的计生部门行政管理转变到党政主导、部门配合协调的依法管理、优质服务和综合治理，要实现人口计生工作从“单一管理型”向“综合关怀+服务+管理+保障型”转变，统筹解决人口问题，为经济社会发展创造良好的人口环境。

二是服务内容要创新。将人口工作“以政府指标为中心”真正转变“以群众需要为中心”［9］，将工作重心由“引导少生”向“引导合理生育”和“提供计划生育优质服务”转移，真正将以人为本的理念落到实处。

四、完善计划生育利益导向政策的配套改革

（一）完善利益导向政策的治理体系

国家应把促进人口长期均衡发展、完善计划生育利益导向政策纳入推进国家治理体系和治理能力现代化的大局中去谋划。控制人口数量，提高人口素质，加强人口发展动态监测，建设人口均衡型社会等应是国家治理体系中的重要内容。

一是建立部门协调体制和综合决策机制。要转变人口工作机制，变人口计生部门的“单打独斗”为政府各部门之间的协调合作与综合决策，统筹解决人口问题。计生部门要与公安部门加强对流动人口的管理、要与社会保障部门加强对养老保障体系的建设和规范，要与司法部门等对出生人口性别比联合依法治理，等等。总之，要建立健全党委领导、政府负责、公众参与、法治保障的计划生育利益导向部门协调体制和综合决策机制。

二是完善利益导向政策的技术支持。治理体系的建设离不开技术支持。要建立以公民身份证号码为唯一代码的覆盖全国人口的国家人口基础信息库，加强人口信息社会化综合开发利用，实现部门之间人口信息共享，实现对人口数量和结构的掌控和优化。提高优生健康检查（孕检）、生殖健康服务水平，从源头上实现人口素质的提高。

（二）加强利益导向政策与其他公共政策的协调

构建人口均衡型社会涉及众多领域，既要考虑到人口内部均衡，又要协调人口外部均衡，计划生育利益导向政策要从以下两方面来完善：

一是完善人口内部均衡的有关人口政策条例。如修订人口老龄化政策，出台人口分布政策，完善人口质量政策等，以解决老龄化严重、人口分布不均衡、出生人口性别比失调等各种复杂的人口问题。二是完善人口外部均衡的政策体系。人口均衡问题涉及众多领域，牵涉人口和计划生育政策、公共卫生政策、户籍制度、教育制度、社会保障制度等，建设人口均衡社会，完善利益导向政策，需要将这些政策进行组合、衔接和完善。特别要促使计划生育利益导向政策与普惠型公共政策相互衔接，要树立计划生育为普惠型公共政策的上位政策原则，要在坚持公平原则的基础上兼顾计划生育家庭的优先优惠原则。