动物卫生行政法学理论讲义（一）

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

动物卫生行政法学理论讲义（一）

陈向武

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

教材讲义连载编者按：动物卫生行政执法是兽医部门的一项重要职能，各级兽医部门历来重视动物卫生行政执法，执法工作也取得了一定的成效。但是，由于动物卫生执法工作起步较晚，加之大多数动物卫生行政执法人员没有接受过系统的法律知识教育，动物卫生法学理论知识，与依法行政的要求相比还有一定的差距，迫切需要提高执法人员的法律素养。为此，本刊委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心编写了《动物卫生行政法学讲义》，供执法人员学习。

动物卫生行政法学理论以动物卫生行政法律、行使动物卫生行政权力必须遵循的程序法以及动物卫生行政执法内容为研究对象，是指导动物卫生行政执法的理论依据。本文就动物卫生行政的概念、动物卫生行政主体及对象等内容与大家共同学习动物卫生行政法学理论知识。

1 动物卫生行政的概念和特征

动物卫生行政是指动物卫生行政主体代表国家依法对动物卫生工作进行组织与管理的活动，是我国行政的组成部分。动物卫生行政具有如下特征：第一，动物卫生行政的主体必须具有法定的行政职责。这里的动物卫生行政主体是指各级兽医行政主管部门和动物卫生监督机构。第二，动物卫生行政是代表国家进行的行政管理活动，是国家行政的组成部分。第三，动物卫生行政以动物卫生行政法律规范为依据，必须严格遵守动物卫生法律、法规、规章及其他规范性文件的规定，任何超越动物卫生行政法律规范规定所实施的动物卫生行政行为，都是无效的。由于动物卫生行政的目的在于预防、控制和消灭动物疫病，保护消费者的权益，保障人民身体健康，保证动物防疫工作秩序的正常运转，促进畜牧业生产的发展，维护公共卫生安全。因此它的这些特征，既区别于一般的行政，又区别于一般的动物卫生技术工作，体现了动物卫生行政独自的特点。

根据动物卫生法律规范调整的范围不同，可以将动物卫生行政划分为：兽医医政、兽医药政、防疫监督管理、检疫监督管理、动物源性病原微生物生物安全管理、动物源性食品安全管理等。

2 动物卫生行政主体

动物卫生行政主体是指动物卫生行政行为的实施机关，包括兽医行政主管部门和动物卫生监督机构。

2.1 兽医行政主管部门

2.1.1 国务院兽医主管部门。农业部主管全国的动物卫生和动物卫生监督工作，具体工作由农业部兽医局承担。

2.1.2 县级以上地方人民政府兽医主管部门。县级以上地方人民政府兽医主管部门主管本行政区域内的动物卫生工作。各级兽医主管部门在职权范围内，依法履行具体的动物卫生管理职责。

2.2 动物卫生监督机构

2.2.1 动物卫生监督机构的设立。根据《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》（国发〔2005〕15号）的精神，要求各地结合本地的实际情况，对动物防疫、检疫、监督等各类机构及其行政执法职能进行整合，组建动物卫生监督机构，作为动物卫生行政执法机构，负责动物卫生监督行政执法工作，兽医行政主管部门负责对其进行归口管理，并加强其履行职责所必需的技术手段的能力建设。目前，在省、市、县三级分别设立了动物卫生监督机构，名称统一为“动物卫生监督所”。农业部为了全面贯彻落实《动物防疫法》等法律法规和《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》精神，于2011年发布了《关于进一步加强动物卫生监督工作的意见》，加快推进动物卫生监督执法机构的建设，要求省、市、县三级地方人民政府根据本地的实际情况，组建具备独立法人资格的动物卫生监督机构，且动物卫生监督机构应当具有独立的银行帐号。在乡镇或区域设立动物卫生监督分所作为县级动物卫生监督机构的派出机构，名称统一为“××县动物卫生监督所××分所”，同时要求各级动物卫生监督机构应使用统一的执法标识，树立良好社会形象。

《动物防疫法》规定“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作”，进一步明确了动物卫生监督机构作为动物卫生行政主体的法律地位。各级兽医行政管理部门应加强对动物卫生监督机构建设的具体指导，分级负责，合理设置机构，优化人员结构，防止职能交叉、权责脱节和执法力量薄弱等问题，建立职责明确、行为规范、执法有力、保障到位的动物卫生监督体系。

2.2.2 动物卫生监督机构的职责。按照《动物防疫法》的规定，动物卫生监督机构的法定职责是：负责动物、动物产品的检疫和其他有关动物防疫的监督管理执法工作，其主要职责有：依法实施辖区内的动物及动物产品检疫；对辖区内从事与动物防疫活动有关的单位和个人执行动物卫生法律规范和技术规范的情况进行监督和检查；纠正和处理违反动物卫生法律、法规和规章的行为，决定动物卫生行政处理、处罚；负责其他相关的动物防疫监督管理等工作。

3 动物卫生行政的对象

动物卫生行政的对象是指动物卫生行政主体代表国家，在组织管理动物卫生工作中其行政行为所指向的标的。动物卫生行政的对象非常广泛，包括动物疫病、与动物卫生活动相关的单位和个人、动物及动物产品、相关物品、设施及场所等。

3.1 动物疫病

动物疫病是影响养殖业发展、危及人体健康和社会公共卫生安全的主要因素之一。世界卫生组织（WHO）资料显示，75%的动物疫病可以传染给人，70%的人的疫病至少可以传染给一种动物。某些动物疫病的暴发不仅对养殖业造成毁灭性打击，对人类生命安全造成危害，同时也影响社会稳定。因此，动物疫病是动物卫生行政对象。

3.2 与动物卫生活动相关的单位和个人

从事动物饲养、屠宰、经营、运输、展览、演出、比赛和生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品的单位和个人；动物诊疗机构及其从业人员；从事兽药研制、生产、经营、使用的单位和个人；从事与动物源性病原微生物生物安全有关的单位和个人；其他与动物卫生活动相关的单位和个人。他们的行为都与动物卫生活动有关，因而成为动物卫生行政的管理对象，即动物卫生行政相对人。

3.3 动物及动物产品

动物，是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。家畜包括猪、牛、羊、马、驴、骡、骆驼、鹿、兔、犬等；家禽包括鸡、鸭、鹅、鸽等；人工饲养、合法捕获的其他动物包括各种实验动物、特种经济动物、观赏动物、演艺动物、伴侣动物、水生动物以及人工驯养繁殖的野生动物。动物产品，是指供人食用、饲料用、药用、农用或工业用的动物源性产品。如动物的肉、生皮、原毛、绒、脏器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、头、角、筋以及可能传播动物疫病的奶、蛋等。动物及动物产品可以成为动物疫病病原的载体，因而依法加强对动物及其产品的监督管理，对预防、控制和扑灭动物疫病，保障养殖业健康发展，维护人体健康和社会公共卫生安全具有重要意义。动物和动物产品是《动物防疫法》的调整对象。因此，动物、动物产品当然是动物卫生行政的对象。

3.4 与动物卫生活动相关的物品

兽药、消毒和无害化处理的设施设备等有关物品会影响动物疫病的防控效果，因此属于动物卫生行政的管理对象。

3.5 场所

场所包括动物饲养、运输、经营及动物产品屠宰、生产、加工、贮藏经营的场所，兽药生产、经营场所、动物诊疗场所，从事动物病原微生物实验的场所等。这些场所同样会影响动物疫病的防控效果，所以必须要符合法定的条件，因而也是动物卫生行政的对象。

[1]陈向前.动物防疫行政法学[M]. 呼和浩特：远方出版社，1999.

习题与答案编者按：为提高动物卫生执法人员动物卫生法学理论水平和执法办案能力，贯彻《全国官方兽医培训规划（2010—2014年）》提出的“创新方法，形式多样”的培训原则，本刊在“培训园地”栏目开设了“习题与答案”，特委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心就动物卫生法学理论知识及执法实践中的热点问题编写成习题，并以当期刊问题下期刊答案的形式，供执法人员自学。执法人员可以自选习题进行作答，凡将答案反馈的，《中国动物检疫》编辑部和青岛东方动物卫生法学研究咨询中心共同出具学时证明（请将答案邮寄至《中国动物检疫》编辑部）。

【上期习题与答案】

1.简述在动物卫生行政处罚中履行事先告知程序应当遵循的两个步骤。（本习题0.6学时）

答：在动物卫生行政处罚中，履行事先告知程序包含以下两个步骤：一是履行告知程序。根据《行政处罚法》第三十一条的规定，动物卫生行政处罚主体在作出行政处罚决定前，履行告知程序是动物卫生行政主体的法定义务。在动物卫生行政处罚中，动物卫生行政处罚主体的执法人员经过调查取证后，根据获得的行政相对人的违法事实和证据，向动物卫生行政处罚机关的负责人提出拟作出行政处罚的意见。动物卫生行政处罚机关的负责人经审查，认为事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、给予违法行为人的处罚合法适当，签署同意意见。执法人员根据负责人的意见，制作《行政处罚事先告知书》并加盖印章，同时，将《行政处罚事先告知书》送达行政相对人。送达《行政处罚事先告知书》是履行事先告知程序的具体体现，也是判断动物卫生行政主体是否履行事先告知程序的重要标志。二是听取行政相对人陈述和申辩或组织听证。根据《行政处罚法》第四十一条的规定，动物卫生行政主体及其执法人员在作出行政处罚决定之前，拒绝听取行政相对人的陈述和申辩，行政处罚决定不能成立，但行政相对人放弃陈述或者申辩权利的除外。行政相对人行使前述权利的，动物卫生行政主体必须充分认真听取，对行政相对人提出的事实、理由和证据，动物卫生行政主体应当进行调查复核，确定行政相对人陈述的真实性。如果行政相对人提出的事实、理由和证据成立，动物卫生行政主体应当依法采纳，不能对行政相对人的陈述和申辩置之不理，更不能拒绝行政相对人的陈述和申辩，否则也会导致行政处罚不成立。在动物卫生行政处罚中，执法人员要制作《行政处罚决定审批表》报本单位负责人批准，同时，该法律文书也是履行事先告知程序中听取行政相对人陈述、申辩意见的具体体现，是判断动物卫生行政主体是否全面履行事先告知程序的重要标志。

2.简述动物卫生行政处罚案卷中《卷内目录》所列文书的排列顺序。（本习题0.4学时）

答：根据《农业行政执法文书制作规范》（农政发〔2012〕3号）的规定，执法文书按照下列顺序填写排列于《卷内目录》中：（1）行政处罚决定书；（2）行政处罚立案审批表；（3）当事人的身份证明（身份证明指：自然人的为身份证复印件，法人或其他组织的为营业执照复印件）；（4）询问笔录、现场检查（勘验）笔录，按文书制作时间的先后顺序填写排列；（5）抽样取证凭证、证据登记保存清单、登记物品处理通知书、查封（扣押）决定书、解除查封（扣押）决定书、鉴定意见等文书，按文书制发时间填写排列。采取行政强制措施的批准等辅助文书应当附在其主文书后进行排列；（6）检验报告、销售单据、许可证（包括检疫证明、动物防疫条件合格证、动物诊疗许可证等）等有关证据材料，按文书制发时间和证据提取的先后顺序排列；（7）案件处理意见书、行政处罚事先告知书，按文书制作时间的先后顺序填写排列，当事人陈述、申辩材料排列于行政处罚事先告知书之后；（8）行政处罚听证会通知书、听证笔录、行政处罚听证会报告书等听证文书，按文书制发时间填写排列；（9）行政处罚决定审批表；（10）送达回证等回执证明文件（如，邮寄送达中通过挂号信方式邮寄的挂号信回执），有多个送达回证的，按受送达人签收时间的先后顺序排列；（11）执行的票据等材料；（12）罚没物品处理记录等；（13）履行行政处罚决定催告书、强制报告申请书、案件移送函等，按文书制发时间填写排列；（14）行政处罚结案报告；（15）备考表。

3.在动物防疫管理活动中，行政相对人不改正哪些违法行为的，由动物卫生监督机构代履行。（本习题0.3学时）

答：在动物防疫监督管理活动中，行政相对人有下列三种行为之一的，由动物卫生监督机构责令改正，给予警告处罚；行政相对人拒不改正的，由动物卫生监督机构代履行：一是对饲养的动物不按照动物疫病强制免疫计划进行免疫接种的；二是种用、乳用动物未经检测或者经检测不合格而不按照规定处理的；三是动物、动物产品的运载工具在装载前和卸载后没有及时清洗、消毒的。

4.动物卫生行政主体向人民法院申请强制执行，应当提供哪些材料。（本习题0.2学时）

答：动物卫生行政主体向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：强制执行申请书；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及动物卫生行政主体催告情况；申请强制执行标的情况；法律、行政法规规定的其他材料。强制执行申请书应当由动物卫生行政主体负责人签名，加盖单位的印章，并注明日期。

【本期习题】

（习题的参考材料见本期“培训园地”文章）

1.简述动物卫生行政中处罚法定原则的含义。（本习题0.5学时）

2.在动物卫生行政处罚中，哪些执法文书需要编注案号，并简述案号内容。（本习题0.2学时）

3.在动物卫生行政处罚中，如何正确填写《行政处罚立案审批表》中的当事人信息。（本习题0.5学时）

4.简述动物卫生监督机构的法定职责。（本习题0.3学时）

【问与答】12014年第8期解答的问题：1. 动物卫生监督机构违反罚缴分离原则，承担什么样的法律责任？2. 兽药生产企业生产兽用非处方药，需要标注“兽用非处方药”标识吗？3. 无兽药生产许可证生产兽药“情节严重”的情形有哪些？具体内容见《中国动物检疫》2014年第8期第93页。

1. 兽用原料药需要标注“兽用处方药”或“兽用非处方药”标识吗？

答：为了做好《兽用处方药和非处方药管理办法》贯彻实施工作，农业部于2014年2月18日发布了第2066号公告，按照该公告的规定，兽用原料药不属于制剂，标签只需标注“兽用”标识，不需要标注“兽用处方药”或“兽用非处方药”标识。

2.我省未对活羊实施小反刍兽疫免疫，可以向其他非免疫省份调运活羊吗？

答：按照《农业部办公厅关于加强活羊跨省调运监管工作的通知》（农办医〔2014〕35号）的规定，在非免疫省份之间可以调运活羊，但调运时，需同时满足以下三个条件：一是调运活羊所在羊群最近21天内未引进活羊；二是在实验室血清学检测基础上，经产地检疫合格；三是动物检疫合格证明A证必须经县级以上动物卫生监督机构负责人签字。

3.我省目前对活羊实施小反刍兽疫免疫，可以向其他实施小反刍兽疫免疫的省份调运活羊吗？

答：按照《农业部办公厅关于加强活羊跨省调运监管工作的通知》（农办医〔2014〕35号）的规定，在实施小反刍兽疫免疫的省份之间可以调运活羊，但调运时，需要同时满足以下四个条件：一是免疫后超过21天，并在有效免疫保护期内；二是所在羊群最近21天内未引进活羊；三是在实验室血清学检测基础上，经产地检疫合格；三是动物检疫合格证明A证必须经县级以上动物卫生监督机构负责人签字。

【请解答】

1.我县动物卫生监督所无内设的法制机构，以我所的名义实施行政处罚制作的《行政处罚立案审批表》中法制机构意见，可以由我县畜牧兽医局的法制机构填写意见吗？

2.我省目前对活羊实施小反刍兽疫免疫，可以向非免疫省份调运活羊吗？

3.我省目前对活羊实施小反刍兽疫免疫，可以从非免疫省份调运活羊吗？

S851.33

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：1005-944X（2014）09-0088-03