明确地位 厘清职责 适当授权——谈动物卫生监督分所的设置

（甘肃省动物卫生监督所，甘肃兰州 730030）

明确地位 厘清职责 适当授权
——谈动物卫生监督分所的设置

杨 虎

（甘肃省动物卫生监督所，甘肃兰州730030）

动物卫生监督分所承担着最基础的检疫监督工作，在落实各项检疫监督措施中发挥着不可替代的作用。本文通过分析在设立动物卫生监督分所过程中遇到的法律地位和执法主体不明确、人员身份无法界定等一些不可忽视的问题，提出了明确执法主体地位、厘清职责、适当授权的建议。

动物卫生；监督机构；设立；建议

根据《农业部关于进一步加强动物卫生监督工作的意见》（农医发〔2011〕28号），全国各地县区动物卫生监督机构在乡镇或区域设立了动物卫生监督分所作为县级动物卫生监督机构的派出机构，名称统一为“××县动物卫生监督所××分所”。设立动物卫生监督分所对于更好地履行检疫监督职责，落实各项检疫措施，及时查处违法行为起到了不可替代的作用。截至2013年底，全国已经设立动物卫生监督分所23340个。由于动物卫生监督分所的设立是一种新的尝试，没有先例可循，实践过程中难免有这样或那样的不足，于是一些同志对设置动物卫生监督分所的法律依据、地位及职责等提出了质疑。

1 存在的主要问题

1.1 法律地位不明确

一般来说，行政机关（机构）设立派出机构都要依据明确的法律法规。关于动物卫生监督分所设立的法律依据在哪里?《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》（国发〔2005〕15号）规定：“切实加强基层动物防疫机构建设。根据经营性服务和公益性职能分开的原则，积极推进乡镇畜牧兽医站改革。由县级兽医行政主管部门按乡镇或区域设立畜牧兽医站，人员、业务、经费等由县级兽医行政主管部门统一管理，承担动物防疫、检疫和公益性技术推广服务职能。”《动物防疫法》第六十三条第二款规定：“县级人民政府兽医主管部门可以根据动物防疫工作需要，向乡、镇或者特定区域派驻兽医机构。”如何理解上述两条规定，是设置动物卫生监督分所有无法律依据争论的焦点。持肯定态度的人认为，上述规定作为法律法规授权，县级人民政府兽医主管部门可以根据动物防疫工作需要，向乡、镇或特定区域派驻兽医机构，动物卫生监督分所也属于兽医机构的一种。持否定意见的人认为，上述两条规定指的是县级人民政府兽医主管部门可以向乡镇或特定区域派驻机构，且派驻的是“畜牧兽医站”，不是“动物卫生监督分所”。也没有规定县级动物卫生监督机构可以向乡镇或特定区域派驻（派出）“动物卫生监督分所”，因此，县级动物卫生监督机构向乡镇或特点区域派驻（派出）动物卫生监督分所于法无据。

以公安派出所和工商所的设置为例，根据《公安机关组织管理条例》第二章第六条的规定：设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。派出所是基层公安局（或者公安分局）的派出机构，属公安局的内部职能部门，在其辖区内行使公安局的职权。《工商行政管理所条例》（1991年4月1日国务院批准，1991年4月22日国家工商行政管理局令第6号发布）第二条规定：工商所是区、县（含县级市）工商行政管理局的派出机构。工商所的人员编制、经费开支、干部管理和业务工作等由区、县工商局直接领导和管理。由此看来，公安和工商的派出机构法规明确进行了授权，且对职责、隶属关系、人员编制和经费开支等也都做了明确规定。

1.2 批准机构和隶属关系不一致

在兽医体制改革以后，绝大多数乡镇畜牧兽医站剥离了兽药饲料经营、动物诊疗非公益性职能，变成了县级兽医主管部门的派出机构，少部分是乡镇政府的工作机构。在此基础上，近几年乡镇畜牧兽医站又加挂了动物卫生监督分所的牌子。在批准程序上有三种情况：一种是县编办发文成立的，一种是县农牧（畜牧兽医）局发文成立的，一种是县动物卫生监督所发文成立的。在隶属关系上也有三种情况：一种是县畜牧兽医局的派出机构，一种是县级动物卫生监督所的派出机构，一种是乡镇政府的工作部门。批准机构和隶属关系的不一致，容易出现派出机构性质混乱、职责不清、运转不畅的局面。

1.3 执法主体不明确

按照法律规定，依法设立的派出机构不是独立的执法主体，不能以自己的名义行使权力，但是能够以派出机构的名义从事具体行政行为。目前设立的动物卫生监督分所由于没有法律依据，严格地说既不能以自己的名义开展工作，也不能以派出机构的名义开展工作，存在“疑似”非法工作的状态。

1.3 人员身份无法界定

这次事业单位分类改革的分类目录中，并没有涉及乡镇动物卫生监督分所。乡镇分所的人财物大都又不归县所管，现在甘肃省动物卫生监督分所的84568名检疫员（2013年12月统计）绝大多数就没有转为行政人员的可能，执法资格也无法确定。

1.4 职责不明确

动物卫生监督分所到底承担什么职责，法律法规应该有明确的规定，要将“承担动物防疫、检疫和公益性技术推广服务职能”具体化，明确规定哪些工作可以做，哪些工作不能做。

1.5 经费无保障

中国动物疫病预防控制中心《2013年全国动物卫生监督信息统计报告》显示，截至2013年12月底，全国共有县级派出机构22632 个，其中，财政全额拨款的18806个、差额补助的1877个、自收自支的1949个，分别占总数的83.09%、8.29%和8.61%。可以看出全国还有16.9%的派出机构经费无法保障，这就给正常工作的开展造成了困难。

2 建议

2.1 明确地位

动物卫生监督分所作为检疫监督执法的“最后一公里”，其作用无法替代。因此，对其设立要有法律法规明确授权，而且法律法规要对分所的机构定位、人员编制、经费开支和具体职责等做出具体规定，这样才能有效解决动物卫生监督分所及其执法人员的执法主体、执法资格、官方兽医身份等不合法的问题。

2.2 厘清职责

根据《动物防疫法》的规定，动物卫生监督机构具有两个方面的职责：一是对动物、动物产品实施检疫，二是对动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动中的动物防疫实施监督管理。动物卫生监督分所作为县所的派出机构，依照法律应该承担县级机构的大部分职责，而目前的实际情况是监督分所又不能完全担起这样的重担。接下来怎么做，需要慎重考虑，搞好顶层设计，使监督分所真正发挥应有的作用。

2.3 适当授权

应借鉴《治安管理处罚法》和《工商行政管理所条例》的规定，监督分所可以以自己名义对违法者作出警告和500元以下罚款的处罚，其他处罚则以县派出机构的名义作出，实现权责相当，便捷高效。

Problems and Suggestions in Setting up of the Substations of the Animal Health Supervision Institute

Yang Hu

（Gansu Animal Health Supervision Institute，Lanzhou，Gansu 730030）

The substations of animal health supervision institute undertake the most basic quarantine supervision work and play an irreplaceable role in implementing the quarantine supervision measures. At present，some problems have been met in the process of setting up substation of animal health supervision institute which could not be ignored and need to be solved urgently. In this paper the problems existing in the substation setting up were analyzed，and some suggestions were put forward.

animal health；supervision organization；setting up；suggestion

S851.33

：C

：1005-944X（2014）09-0029-03