以“理”促“治”以“理”代“治”———从源头上斩断滋生“小金库”的资金链

●才家炜 贺宏洲

“小金库”一词，单就字面而言，可以有五层理解：其一，相对于发行货币而设的保管库而言，其金额相对较小，易被忽视；其二，与金库保管货币之方式相似，其隐秘性强，不易被察觉；其三，与金库名正言顺的“身份”相左，故冠之以引号；其四，不论是南宋杨殿帅积攒之“马粪费”、宋代杨亿收受之“润笔费”，还是清代吏部私扣之“考核费”，都说明“小金库”源远流长，有极强“传染性”；其五，治理“小金库”已常态化，且“小金库”这个字眼曝光率极高，足见其积弊至深，甚至是积重难返。

那么，“小金库”屡见不鲜、屡查屡犯、屡禁不止的症结究竟在哪里？笔者以为：一是纪检监察、组织和人事部门对领导干部的财权监管失之于宽；二是财政和审计部门对财政资金的监管存在漏洞；三是领导干部的法制观念和理财意识不强；四是会计人员的业务能力和依法理财水平不高。

而治理“小金库”，没有管总的“一揽子”方案，必须“个个击破”。就是要求纪检、组织、财政和审计这四个部门各自做好“三件事”，最终实现以“理”促“治”，以“理”代“治”，以期达到根治“小金库”的目的。

一、纪检和组织部门要做好三件事

选人用人，历来是关乎事业兴衰成败的大事。纪检监察、组织人事部门执掌着选人用人的权力，近年来通行的是考核“德、能、勤、绩、廉”这五项指标和群众满意度。尽管设有经济责任和离任审计等关口，但是，由于单位的开支和审计结果一般不对外公开，组工部门不直接参与审计，审计结果亦不通达组工部门，群众对此更是两眼一抹黑，加之裙带关系、地方保护主义、利益集团大行其道，使得相当一部分领导干部即使有私设“小金库”等经济问题也能蒙混过关。要根治“小金库”，纪检、组织部门起着举足轻重的作用，务必做好三件事：

（一）把“理财绩效”纳入领导干部选拔任用体系

在按照正常组织程序选人、用人之前，由财政或审计部门对拟提拔对象依法理财情况进行监督检查：一查内控制度，看其从资金入口到出口的整个运行过程是否有严密的制度约束；二查会计基础，看其机构设置和人员配备是否合法合规；三查会计核算，看其收支是否存在违法违纪问题；四查资产管理，看其是否存在国有资产流失等问题。将以上指标加以量化，同时，参考三年以内财政、审计部门或中介机构对其实施监督、审计的结果，最终加权平均得出该单位负责人的理财绩效得分，作为选拔任用的重要依据。

（二）注重对领导干部依法理财能力的培训

要坚决打破以往忽视财政、财务、会计、税务及相关政策法规等知识培训的做法，在各级领导干部培训中将依法理财和财经法规培训作为重要内容纳入。通过不定期培训，引导领导干部既要在健全决策机制、完善决策方式、规范决策程序方面下功夫，又要在制定发展战略、出台重要政策、实施重要项目、建设重大工程时综合考量其合法性、效益性、长远性和本地区经济承受能力；既要关注在组织群众实现本地区、本部门、本单位既定的规划和目标过程中的投入、产出、结果，还要关注投入所反映出的效率、效力、经济、公平、质量等指标；既要不断创新理财思路，掌握并运用先进的理财方法，科学合理地管好用好财政资金，又要保证国有资产保值增值，实现国家利益最大化。

（三）全程跟进领导干部经济责任审计

前移经济责任审计的关口，改变以往绝大多数经济责任审计项目“先离后审、先升后审、边离边审”的状况，推行对领导干部任期内职责履行情况开展事中监督的做法。在领导干部担任实职一两年后，由纪检和组织部门全程跟进，审计机关立项并实施经济责任审计，既便于纪检和组织部门及时掌握领导干部的工作能力和业绩，又便于审计机关全面调查了解情况和获取各种审计资料，避免因时过境迁、人员变动而难于取得审计证据。同时，通过制度设计，将纪检和组织部门参与领导干部离任时的财务工作交接作为一项常规制度坚持下来。

二、财政和审计部门要做好三件事

“小金库”的存在，使国家财力被分散，政府宏观调控能力和财政分配职能被削弱，部分政府非税收入被非法转移，国家税基被侵蚀，财政资源被挤占，严重扭曲了市场对资源的合理配置。要根治“小金库”，财政和审计部门责无旁贷，务必做好三件事：

（一）深化预决算管理

重点推进部门预算、国库集中支付和政府采购三个覆盖，堵塞部门私权套取国家资金的渠道。在支出预算上，将部门本级及所有下属单位都纳入部门预算，进一步规范基本支出、细化项目支出，完善定员定额标准体系；在支出流程上，将国库集中支付推广到全部基层预算单位和所有财政性资金，完善银行账户管理，健全动态监控体系，扩大公务卡改革范围和结算资金量；在支出项目上，扩大政府采购规模和范围，将更多的采购项目纳入采购预算管理，细化采购项目的构成及资金来源，严格依据预算和采购合同拨付资金。严格预算的编制、调整、追加和执行管理，充分运用决算成果，强化预算绩效管理。

（二）强化财政资金监管

规范部门间的财政关系，遏制权力部门化、部门利益化倾向，使一切政府收入征收权回归人大，一切预算资金分配权回归财政，逐渐弱化主管部门对财政资金二次分配的自由裁量权，逐步缩减并规范部门系统内的专项资金规模。以解决税外加费和收入不入库问题为重点，在收入项目上，按照“正税清费”原则，对非税收入项目进行标准确认，在清理、整顿各类收费项目的基础上，建立统一的非税收入项目库；在收入流程上，深化收支两条线和行政事业单位国有资产管理改革，推行非税收入集中征缴，健全资产处置审批机制，完善资产财务会计管理制度，将包括国有资产处置与经营收入在内的所有非税收入都纳入预算征收。将审计部门实施的经济责任审计与财政部门开展的预算监督、专项资金监督、会计监督等常规监督工作有机结合起来，充分利用相关检查成果，节约检查成本，减少重复监督。

（三）推进预决算公开

分四个步骤推进参与式预决算公开模式：一是在部门预算申报之后、预算草案形成之前，由财政部门将各部门提交的专项资金项目申请上网，接受市民网络投票，投票结果作为确定各类专项资金项目优先顺序的重要参考指标；二是在预算草案制定完成后，提交党委、政府审议前，组织开展专家论证，将论证结论作为预算决策的重要参考依据；三是在党委、政府审议后，提交人大审议前，组织民众代表、人大代表和其他社会成员针对财政专项资金项目举行听证；四是在人大审议通过后，全面推进省市县三级部门预决算公开和涉及民生、“三农”等重点项目的预算公开，自觉接受社会各界监督。■