依法理财与依法监督

●张 明/西南财经大学财政税务学院教授

根据党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国、依法执政方略，依法治国、依法执政形势下的政府依法理财与依法监督，根本上是用健全完善的法制体系实现依法理财，用依法监督保障依法理财。即依法理财是依法治国、依法执政的总体要求，依法理财需要依法监督，只有依法监督才能保障依法理财。这就形成了一个以政府收支法制体系为连接载体的，市场及其主体基础上的依法理财与依法监督的连环扣(如下图所示)，在这个财政治理连环扣中，包含财政收支法制体系建设和以依法监督促进保障依法理财两大内容。

一、政府依法理财本源地包含依法监督

道理上讲，依法理财是市场经济下政府财政活动的基本方式与规范，因为市场经济下政府所理之财，都是依据社会管理服务权聚敛的社会或国民财富，因而必须按相应社会公约(基本法)给社会及国民作出相应说明。这种行为规则在人类社会由盎格鲁-撒克逊人在13-18世纪的漫长社会变革历程中逐渐形成，政体层面称“共和制”，财政层面称“政府预算制”，即君主的财政大臣向议会提交并陈述政府开支需求及收入的相关说明，议会审议批准后方可实施。向议会提交并陈述就是向社会或国民公开，经议会审议批准就是接受社会或国民的监督，这就是政府预算制度让政府及相关利益集团纠结闹心之处，这既是“共和制”的核心，也是制约监督权力和依法理财的核心。可见，依法理财天生联系着公开和依法监督，内容上是在健全完善收支法制体系的基础上，实现政府依法聚财、依法用财及相应公开和依法监督，其中公开是依法监督的前提和特殊形式。

二、依法聚财是依法理财和依法监督的前提

依法聚财的前提是健全完善政府收入法制体系，我国目前政府收入法制体系主要包括税收法制体系、非税收入法制体系和债务管理法制体系。

（一）政府收入法制体系建设

1、税收法制体系建设。一是依据市场经济国家惯例健全完善税法体系基础。如解决宪法在税法立法执法原则、税法目的、构成要素、税务机构和纳税人权利义务、中央地方税收立法权、管辖权划分等方面的欠缺问题。二是健全完善税收实体法体系。解决现有税种除企业所得税、个人所得税、车船税以及税务机关征管的税种按国家法律发布实施，海关征管的税种按《海关法》实施外，其他税种都以全国人大授权、国务院以暂行条例发布实施的缺陷；改变授权立法缺乏约束和监督，导致行政权扩张，损害法律严肃性，直接影响税法实施效果的现状。三是建立健全税务机关依法治税的征管方式。改变税务机关按税收计划实施税收征管，以完成税收任务为工作目标的“依计划治税”方式，建立健全适应市场经济的“依法治税”方式。一方面，纠正违反税法滥用职权、税收任务高于税法、领导“旨意硬”、税法“规定软”等税务执法上的随意性和违法性问题；另一方面，避免以财政需要为目标，片面强调完成税收计划，不顾经济现实和税法严肃性，以计划完成情况评判税收征管水平、职务的升降，甚至与下拨税务经费和奖励挂钩，引发经济水平低的地区或时期出现“过头税”、集资缴税和“税收空转”等现象，经济水平高的地区或时期出现少收税、缓收税、个税回扣的“税收逆调节”问题。同时，强化纳税人依法纳税意识，打击以致富、谋取私利为目的而避税、漏税、偷逃税的做法，确立依法治税的社会基础。

2、非税收入法制体系建设。非税收入是除税收、公债收入外政府收入的重要组成部分。目前我国非税收入具体包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政资金产生的利息收入等。从管理主体讲，非税收入是各级政府职能部门、行业主管部门(团体)、有行政管理职能的社会团体、依法代行行政职能的受托机构等，在履(代)行政府职能过程中，依据法律法规、具有法律效力的规章以及国有资产(资源)所有权或政府信誉所收取的资金。与税收和债务收入相比，非税收入是一个种类、数量和管理者都极其庞大复杂的类别。非税收入法制体系建设主要是通过非税收入类别立法，实现对非税收入及管理者行为的治理。由于非税收入种类及其主体的复杂性，非税收入的法制建设和规范管理是一项十分艰巨的社会系统工程。

改革开放以来，随着非税收入的增加，国家也相应展开了法制建设和规范治理。1990年党中央国务院发布《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，规定行政事业性收费按资金性质分别纳入预算或预算外管理。1993年中办和国办转发财政部文，规定行政性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理。1996年国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》，明确预算外资金和“收支两条线”内容并实行专户管理。1999年中办、国办转发监察、财政等五部委《关于1999年落实行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”规定工作的意见》，明确规定了所有行政事业性收费、罚没款等的项目标准和票据管理，全面推行罚缴分离、收费票款分离；在银行账户开设和管理方面，规定单位财务收支统一归口管理，行政事业性收费、罚没收入与部门支出脱钩等。2001年国办转发《财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》，明确提出公安、法院、工商、海关、环保等部门，按规定收取的预算外收入必须全部纳入预算管理；对质检等28 部门预算外资金实行“收支脱钩”管理。2004年财政部印发《关于加强政府非税收入管理的通知》，明确各级财政是政府非税收入征收的主管机关，并规定了“政府非税收入分步纳入财政预算，实行‘收支两条线’管理”的具体方法步骤。

根据目前情况进行非税收入法制体系建设，一是要健全完善非税收入法律制度。现有诸多法律法规本身所规定的非税收入项目过多、过杂，如现行《土地管理法》规定有土地使用权出让金、新菜地开发建设基金、土地补偿费、安置补偿费、耕地开垦费、土地复垦费等收费项目；《教育法》规定有教育费附加、地方教育附加、农村教育附加等；《森林法》规定有森林生态效益补偿基金、森林植被恢复费等收费项目；《水法》、《矿产资源法》等都规定了相应的收费或基金开设权等。相关部门在清理这些非税收入项目的基础上，还要解决某些特定行业或领域非税收入项目不规范、数量过多、规模膨胀、管理不善等问题，如网络上关注的三峡工程建设基金在工程建设完工后还继续收取，其原因、用途、鄂渝两地基金分配比例等饱受争议的问题均缺乏公开说明。二是健全完善非税收入监管法制体系。我国非税收入制度建设表明，随着非税收入增加，非税收入管理经历了“未管理——收支两条线管理——纳入预算管理”的发展过程。根据市场经济国家惯例，非税收入无论是“收支两线”或是“纳入预算”管理，都应接受财政和人大监督，如国外通常也有经特别立法设立、专款专用、无需立法机构年度审议的政府预算外收支(Extra-bud鄄getary Funds/Off-Budget)，但立法机构对这些资金实质性地拥有项目设立、预算报告列示、项目审计监督等控制权。然而，我国当前相关管理制度大多是政府部门分散或联合发布的决定、办法、通知等，法律级次较低，缺乏人代会介入和公众参与表决的规定，缺乏必要的制度约束监督，对违规违纪现象也缺乏责任追究和惩处规范等。今后应按新《预算法》有关政府性基金预算和国资经营预算规定，细化非税收入法制化监管，在强化完善非税收入财政监督和审计监督的基础上，实行人大监督，并推进社会舆论和公众监督等。

3、债务收入法制体系建设。我国自改革开放恢复政府债务后，国债(中央债)规模一直不大，1981-1994年我国国债(含外债)占同期GDP 比重均值1.86%，占同期财政收支比重均值分别为10.85%、10.51%。1994年《预算法》禁止地方政府举债，同时分税制改革使国家财力向中央倾斜，地方(特别是基层)政府承担的职责事权与其所拥有的财权财力失衡。后来中央逐步建立财政转移支付制度予以弥补，但远不能满足地方政府发展、拉动、刺激经济职责事务支出的需要。当这些因素与2008年为应对国际金融危机实施的刺激性政策汇集时，地方政府债务运作就成为解决地方社会经济发展资金短缺与现行地方政府债务制度缺失问题的突破口，由此出现社会各界普遍关注的地方政府债务风险问题。

2010年，在国务院强化对地方政府融资平台公司管理的背景下，各地都加强了政府债务及其投融资平台的整治管理，健全完善了地方债的控制规模、调整结构、评价效益、设立偿债基金、重大项目联席评审等风险管理制度。国家审计署《2013年第32 号公告：全国政府性债务审计结果》表明，截至2013年6月，全国政府性债务206988.65 亿元，其中中央98129.48 亿元，地方108859.17 亿元，而地方债中，市、县两级共88008.21 亿元，对此国家审计署定性为“目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方存在一定的风险隐患。”其实，我国的地方性政府债务风险是一种与政府间财力分配结构失衡相一致的结构性风险。上述现状提供了我国政府债务收入法制体系建设的认识基础、决策起点及拟解决的基本问题。

目前，新《预算法》已明确定义政府债务为中央政府和地方政府债务，以余额和限额方式进行分类管理。具体内容：一是对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理，余额规模为全人代会批准限额，中央政府债务由财政部具体负责统一管理；二是经国务院批准的省、自治区、直辖市的政府债务，在国务院确定限额内，通过发行地方政府债券筹措，债务规模由国务院报全国人代会或全国人大常委会批准；三是省、自治区、直辖市依限额举借的债务，列本级预算调整案，报本级人大常委会批准；四是地方政府举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；五是除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务；六是除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；七是国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度；八是财政部对地方政府债务实施监督。

从法制体系建设角度讲，新《预算法》一是在立法层面上对政府债务进行纵横向立体监管，即由全国人大和地方本级人大相应审批举借的债务限额。二是明确了财政对中央和地方政府债务的余额、限额分类管理方式；三是地方政府债务划归各省级政府，便于省级区域统筹规划解决市、县级政府资金短缺问题；四是健全完善系统措施，如债务使用、偿还计划及资金来源，风险评估预警、应急处置和责任追究等。

（二）我国政府依法聚财需要依法监督

目前我国除债务收入纳入立法和人大监督，部分税收收入纳入立法外，其余绝大部分收入特别是非税收入缺乏立法和人大监督。而非税收入是涉及国民日常生活的普遍事项，是有民生意义的项目，国民生活中的各类收费负担并不比其作为税负归宿所承担的税负低。因此，依法聚财是目前我国政府依法理财和依法监督的一个重大缺陷，很有必要按前述收入类别予以分类与规范。

三、依法用财是依法理财和依法监督的中心

依法用财是指政府支出管理法制化，具体是指政府预算管理法制体系建设。理论上讲，政府预算管理法制体系中的政府支出治理，包括预算的支出管控和预算公开两方面。法治的根本就是依法行事，而判断是否依法行事的前提就是公开，只有公开才有监督，才能保障依法行事。预算公开不仅是现代国家法制和法治的经典与传统，而且是共和制的核心和根本。1920年美国会计界为适应泰勒制的标准制造或生产，提出并实行标准成本核算及控制，预算的支出管控功能随之产生。预算起初是作为一种事先的成本预测或支出的标准控制予以应用的，随后又被应用于议会审议控制政府的预算支出。政府预算法制体系建设的三个核心是：政府收支全部纳入预算、由立法机构审批预算及向社会公开预算。

（一）政府支出法制体系建设

近年来我国政府预算法制化稳步推进，如实行部门预算编制、国库单一账户和集中支付、“三公经费”公开、部门预算公开等，为《预算法》的修订奠定了实践基础，有效促进了政府预算的法制体系建设，具体如下：

1、政府收支全部纳入预算并向社会公开。普遍认为，新《预算法》的一大亮点是实行全口径预算管理：收入包括税收、收费、国资经营收入、政府性基金收入、社会保障基金收入、债务收入等；支出涵盖广义政府所有活动。新《预算法》还明确规定预算经人大审批后20日内须向社会公开，让政府全部收支接受人民监督。有了知情权，民众及社会各界便可依法监督政府执政、理财的合法性。

2、支出分类列报。目前部门预算支出已基本实现了按功能和经济性质分类列报，新《预算法》明确规定，今后政府支出不按规定进行分类列报并公开就违法。这表明今后的政府支出列报及公开将会更规范、更符合国际标准，也更能立体地说明问题，更有利于监督。

3、编制转移支付预算。我国一级政府财政支出按用途和管理划分，具体包括本级部门支出、上解上级支出和对下级转移支付三类，一级财政真正分配管理的只有本级部门支出和对下级转移支付两部分。当“三公经费”和部门预决算纳入人大监督并向社会公开后，部门支出基本实现法制化，而转移支付特别是专项转移支付，在分税制改革后一直缺乏制度约束，存在较多不规范和“跑部钱进”现象。新《预算法》对转移支付的设立原则、目标、预算编制、下达时限等都予以明确规定，重点规范了专项转移支付制度，减少“跑部钱进”问题的发生。如要求建立健全专项转移支付定期评估和退出制度，对市场竞争能有效调节的事项不搞专项转移支付；除国务院规定共同承担的事项外，不要求下级政府承担配套资金等。可见，编制转移支付预算并将其公开，接受民众监督，是财政支出法制化建设的重要内容。

4、预算支出绩效评价。预算支出绩效评价是2003年后我国财政监管重点推行的改革措施。2011年国务院成立政府绩效管理工作部际联席会，指导推动政府绩效管理；随后财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《关于推进预算绩效管理的指导意见》，2014年财政部又印发《地方财政管理绩效综合评价方案》，对预算支出绩效评价界定、范围、依据、内容、指标体系框架、组织实施、结果应用等作出相应规定，同时制定绩效考评工作、技术和行为规范、绩效考评报告文本等。目前多地预算支出绩效评价工作已开始试点，绩效评价观念已基本形成，相应的组织建设已初步开展。新《预算法》明确规定，各级政府、各部门、各单位应开展预算支出绩效评价，同时将支出政策实施和重点支出、重大投资项目资金使用及绩效，列为县级以上人大常委会和乡、民族乡、镇人代会审查的重点内容。这些规定不仅强化了政府支出绩效评价的立法监管，也拓展了政府收支法制体系的内容。

（二）新《预算法》开启了依法监督政府用财的新起点

新《预算法》在政府预算管理、人大审批预决算内容及公开等方面，提出政府预算全流程立法审批并向社会公开的要求，开启了我国市场经济下政府全面依法理财的新时代，也成为与依法治国、依法执政相一致的依法监督政府用财的新起点。具体包括：

1、新《预算法》要求对政府预算全流程实行立法监督并向社会公开。新《预算法》明确规定将政府全部收支纳入预算，并要求公开政府预算：一是经本级人大批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况报告及报表；二是本级政府财政转移支付安排、执行以及举借债务等重要事项说明；三是本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表；四是部门预算、决算中机关运行经费安排、使用情况等重要事项说明；五是各级政府、各部门、各单位政府采购情况；六是向社会公开预算执行和其他财政收支审计工作报告。新《预算法》还要求人大审查政府的预算执行情况报告及报表、政府采购情况，使人大从原有对政府预算、预算调整、决算等的节点审查监督，扩展为对政府预算执行全流程的监督；同时要求，公开政府预算、决算时，应当对本级政府财政转移支付安排、执行、举借债务、部门预决算中机关运行经费安排使用等重要事项作出说明。

2、新《预算法》明确了依法治国、依法执政形势下依法监督政府理财的具体业务。新《预算法》规定的监督内容：一是向社会公开的政府预算相关内容；二是人大对预算草案及报告、预算执行情况报告的重点审查内容(八项)；三是人大常委会向本级人代会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告内容(四项)；四是人大决算草案重点审查内容(十二项)；五是结合上年预算执行和其他财政收支审计报告进行审查决算。

四、依法监督促进和保障政府依法理财

（一）以健全完善国家监督体系的依法监督规范促进政府依法理财

政府依法理财需要依法监督保障，依法监督需要健全完善的国家监督体系，健全完善的国家监督体系是依法监督和依法理财的基本保障。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》明确指出，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，形成科学有效的权力运行制约监督体系，强化行政权的制约监督合力和实效。一方面，强化行政权制约重点是加强政府内部权力制约。如对于财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位，实行分事行权、分岗设权、分级授权及定期轮岗制度，强化内部流程控制，防止权力滥用，除完善政府内部层级监督和专门监督、改进上对下的监督、建立常态化的监督制度外，还应完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。另一方面，完善审计制度，保障依法独立行使审计监督。实现审计对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任的全覆盖，强化审计垂直领导，探讨省以下地方审计的统一管理，从而推进审计的职业化建设。

（二）加强财政监督是保障政府依法理财的工作基础

一般认为，促进政府依法理财的监督主要是立法、司法、审计和社会舆论等外部监督，实际上这是国内在国外强势外部监督制度实践影响下形成的认识偏差，从而导致对国外强势财政监督的漠视。我国保障政府依法理财的财政监督，既包括人大、审计、社会舆论等外部监督，也包括财政监督部门及其他政府部门监督机构的内部监督。因此，应当根据党十八届四中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和新《预算法》的相关规定，全面启用内外部监督，有效实施监督财政和财政监督，规范和保障我国政府依法理财。

1、做强外部监督，实现监督财政。根据中央提出的国家监督体系和审计监督重点设计，结合国际惯例及相关经验和新《预算法》相关规定，符合我国国情的外部监督体系主要包括四层结构：一是严格实施政府收支全部纳入预算管理的规定；二是在《宪法》和《预算法》框架下强化人大预算审批权监督；三是根据中央依法治国、依法执政精神及具体内容，强化预算执行的审计监督；四是严格按照新《预算法》的规定公开政府及部门预算，坚持“以公开为常态、不公开为例外”原则，积极拓展政府预算的公共监督。

2、强化政府收支内部管控，做实财政监督。在中央依法治国、依法执政要求下，根据新《预算法》相关规定，以依法监督促进和保障政府依法理财，结合“反四风”和政府各部门监督机构日趋健全完善的大背景，内部财政监督可考虑以下措施：一是财政监督部门介入政府收支的预算管理工作，如专员办介入各地中央企事业单位的收支预算和央企国资经营的预算管理；各级财政监督部门协助配合相关财政职能部门，介入本级政府的收支预算和相应转移支付的预算管理等。二是各级财政监督部门协助配合财政预算和国库部门，组织指导部门财务及监督机构人员，强化部门预算、预算执行、决算编制报送管理及向社会公开等工作，以适应审计、人大的审查要求；在此基础上深入分析公开事项及信息的舆情和社会影响，提出有针对性的预案建议。三是强化对支出项目及资金的监督。首先通过完善财政预算部门的转移支付预算编制、执行及相关说明，强化对各级转移支付支出的法制管理和监督，改变以前中央对地方(或上级对下级)财政转移支付未纳入预算管控，大量专项财政资金缺乏必要监管的状况。其次通过预算支出绩效评价，强化对政府支出使用效果的监督。在部门预算和转移支付预算编审及公开的法制化规范监管基础上，根据政府支出绩效评价及管理的有关规定和各地实施情况，财政监督部门牵头组织相关财政职能部门、支出使用部门及其监督机构，开展基本支出和项目支出的绩效评价工作，以绩效评价促进政府支出的绩效管理和支出使用的深度监督，从而实现对政府支出业务全流程的绩效目标监督。■