“营改增”改革引发地方税收新问题及应对之策

●唐 明 李 欢

作为新一轮税制改革的重要组成部分，“营改增”对减轻企业税负、优化产业结构和促进国民经济持续协调发展具有重要意义。但“营改增”加速扩容的全面实施必然会打破现有营业税和增值税收入归属及其征管格局，直接导致地方税收失去主体税种并由此引发地方财力缺口。除了上述显性问题外，还将引发一系列地方税收隐性新问题，亟待前瞻性研究并加以解决。

一、“营改增”后地方税收面临的新形势

（一）经济转型与经济下行造成地方税收增长缓慢

2014年上半年，地方财政收入（本级）40310.59 亿元，完成预算的53.6%，同比增长11.1%，比上年同期放缓2.4个百分点。地方财政收入增幅普遍下滑，全国24 个省份收入增幅出现不同程度的回落。财政收入下滑是多方面因素造成的，既是“营改增”等减税政策带来的短期减收效应，更是深度转型调整期的经济在财政收入上的一个必然反映。我国将进入“新常态”经济增长期，GDP 由两位数的高增长下行到7%～8%的中高速，税收也会告别两位数的高增长时代，逐渐变为与经济增速相适应的增幅。由于我国高达60%以上的税收来自于增值税、营业税和消费税等间接税，现行税制体系及税收收入格局决定了我国经济增速的下滑将带来税收收入增速更大幅度的下滑。

（二）结构性减税和税收政策调整造成地方税收减收

为了减轻企业负担，稳定经济发展，中央推出了一系列减税优惠政策。一是“营改增”范围进一步扩大，在去年“1+7”试点的基础上，今年又将铁路运输业、邮政业和电信业纳入了试点范围，作为地方主体税种的营业税税源大幅减少（到2015年试点结束后将全面取消营业税）。二是自2014年10月1日至2015年12月31日，将现行增值税和营业税的起征点由月销售额（营业额）2 万元提高到3 万元，适用范围从现行的个体工商户和其他个人扩大到小微企业；从2014年1月1日起，对年应纳税所得额低于10 万元的小微企业，减按50%计算应纳税所得额，按20%的税率计征企业所得税。三是自2014年7月1日起，将6%和4%的增值税增收率统一调整为3%，对2017年12月31日前宣传文化领域免征图书批发、零售环节增值税，也相应减免了城建税及教育费附加等。国家对上述领域的扶持规模和扶持期限长短等都对地方税收有着较大的影响。

（三）产业政策调整和企业转型造成地方税收增长乏力

目前，我国经济进入深度调整时期，为实现房地产健康发展，促进自然资源精细集约利用，国家陆续出台了抑制房价过快上涨和强化环保督察等各项政策措施，这对地方税收具有一定的影响。一是房地产市场疲软造成企业税收减收明显。由于房地产市场税收占地方税收比重较大，近几年，国家对房地产市场调控力度加大。由于房地产业前期过快上涨透支了未来几年的增长空间，2014年以来，房地产业税收增长乏力，尽管各地税务机关加大了对房地产企业的税务稽查力度，但仍无法遏制房地产业税费贡献下滑的趋势；二是资源开采型企业地方税收降幅明显。受资源储量枯竭和开采难度与风险加大及资源价格走低等各种因素影响，资源类企业利润大幅减少，造成这类企业对税收的贡献逐年减少；三是环保力度空前加大，中央将环境保护纳入各级政府的政绩考核内容。企业加大环保投入，由此减少了企业的粗放盈利，对地方税收也有一定的影响。四是化解产能过剩将在相当长一段时间内抑制相关行业税收增长，采矿业、重工业等行业的税收有可能延续负增长或低增长。

二、“营改增”后地方税收面临的新问题

（一）“营改增”推进之后地税将失去主体税种,引发地方财力缺口

作为地方主体税种的营业税占比逐年增高，近10年营业税在地方税收中的平均占比为50.23%，可以说地方税将近一半以上是由营业税一个主体税种贡献的。而随着“营改增”快速推进，虽然目前规定原属营业税领域改征增值税，其收入仍归地方，但“营改增”本身是一项结构性减税改革，今年上半年因实施“营改增”减税851 亿元，而自2012年试点以来至今年6月减税总规模已经达到2679 亿元。已纳入试点的342 万户纳税人中，超过96%的纳税人税负不同程度下降。“营改增”将对地方税收带来巨大影响：一是以营业税为代表的主体税种的主体税源将受到严重冲击，地方税务局的主体税源和大量征管户将不可逆转地萎缩。二是随着建筑业、房地产业、金融保险业、文化体育业、其他部分现代服务业和生活性服务业全部改征增值税，“营改增”减税效应引发的地方财力缺口将不可小觑，应及早谋划应对。

（二）“营改增”推进之后地税机关的管辖权将严重萎缩

按照《国家税务总局关于调整新增企业所得税征管范围问题的通知》（国税发【2008】120 号）第一条规定，“2008年之前国地税各自管理的企业所得税纳税人不作调整，2009年起新增企业所得税纳税人中，应缴纳增值税的，所得税由国家税务局管理，缴纳营业税的，所得税由地方税务局管理。”如果国家不出台专门政策，可以预见，“营改增”全面推进后，随着主体税种的改变，改为增值税的征管户将由原来的地税纯管户变成地税与国税的共管户，“营改增”除了影响营业税之外，对企业所得税管辖权也产生了重要影响。现行根据主体税种决定企业所得税管辖权的政策将再度引发国地税管辖权之争，尤其是建筑业、房地产业和金融保险等行业，“营改增”之前完全由地税部门征收企业所得税，“营改增”之后，国税机关有可能凭对增值税发票的管理优势提出对企业所得税管辖权，由此，地税机关的管辖权将严重萎缩。

（三）“营改增”推进之后将引发地方税源严重流失

“营改增”改革后，地方税中的主体税源营业税将全部或大部分丧失，而企业所得税中新增企业随着“营改增”变成国税征管，纳入地税机关管理的新增企业将逐步减少渐趋于零，以致于呈现出没有增量反而随着企业的自然淘汰逐渐缩减的发展态势，许多地税干部担忧企业所得税没有增量而存量不保。同时，随同地税发票附征的企业所得税和个人所得税将因发票管理权的丧失而流失，这势必造成地方税三大主体税种不同程度地被全面削弱。而且“营改增”之后，主体税种归国税机关管辖，加大了地税机关征收随流转税附征的城建税、教育费附加和地方教育附加等的难度。另外，“营改增”之后，地税机关缺乏“以票控税”等手段，对传统的地方税种，例如资源税、契税等其他地方税种控制难度加大，也更容易造成新的税收流失风险。

（四）“营改增”推进之后地税机关执法手段严重弱化

现行地方税源分散、脆弱，税源监控难度大。现行地方税种数量虽多，但基本都属于“小、散、难”税种，收入弹性低、征收成本高而效率低，不能保证为地方政府带来稳定的税收收入。目前，我国地税机关采取的税源监控措施主要有源泉扣缴、税控收款机、以票控税和税务稽查等，其中以票控税是地税部门最为有效的税源监控手段，但随着“营改增”的推进，地税部门将丧失这一征税“利器”。以营业税为核心的地方税征管格局被打破后，地税机关将失去长期以来形成的“以票控税”的基本征管手段，执法手段将被极大弱化。“营改增”之后，纳税人会比较重视到国税部门开票纳税，而主动到地税部门缴纳所得税、城建税、教育费附加等的意识会随着“以票控税”执法手段的弱化而减弱。地税部门失去发票这一最有力的税源监控手段之后，只能实行追征，再加上地方税税种多、税额少、税源零散等特点，可以预见地税机关的征税工作难度陡增。这势必要求尽快做好第三方信息平台建设，以涉税信息共享来实现对税源的全方位监控。

三、有效解决“营改增”引发地方税收新问题的政策建议

中国目前有地方税而无地方税体系，要彻底解决“营改增”引发的地方税新问题，必须重新构建地方税体系。地方税体系构建需要做中长期的顶层设计，分步推进，短期内为解决“营改增”引发的地方税收新问题应对之策如下：

（一）解决“营改增”进度较快与未来主体税种打造较慢之间的矛盾的过渡方案

随着“营改增”改革快速推进，地方税种结构将发生巨大变化，目前唯一的地方主体税种营业税将消失，尚没有能担当营业税角色的地方税种。增值税全面扩围改革，短期内因减税改革造成减收的部分由各级地方政府自行消化。2015年将全面完成“营改增”，由此造成的地方财力缺口将十分明显，“营改增”进度较快与地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾急需安排适宜的过渡方案来解决。短期内为解决“营改增”减收引发的地方财力缺口问题，有两个基本办法：一是地方向中央上移部分事权；二是中央给地方下移部分财力。

1、遵循事权与支出责任相匹配的原则，向中央上移部分原本应由中央负责的事权。针对目前中央50%左右的财力只承担了15%左右的事权，建议适度加强中央政府事权与支出责任，保持在中央和地方财力格局基本稳定的前提下，重新分配、调整政府间事权的思路是按照财政分权的原则上移部分事权，即事权范围与公共物品的受益范围相匹配。例如基础教育、养老医疗保险、环境综合整治和部分跨省的建设性支出等都可以考虑上移中央，具体哪些事权适合并能够上移需及早规划和协商。

2、提高增值税和所得税的地方分配比例。短期内，消费税和房产税等还难以担当主体税种重任，最现实和成本最低的方式就是争取扩大增值税和所得税的分配比例。而且“营改增”后，增值税同一税种两种分享制度（工商业增值税归央地共享、服务业增值税归地方政府独享）在征管实践中将会遇到难以克服的障碍，有必要对“营改增”全面推进之后的增值税和所得税央地分配比例进行重新测算，提高地方分成比例，以此解决地方财力缺口问题。我国目前尚不具备完全“分税”的核心条件，即地方主体税种培育需要政策引导和客观发展，短期内不会马上有新的主体税种能接替营业税。虽有诸多将消费税打造成地方主体税种的传闻和解说，但中央至今仍未出台清晰的规划，也没有进行消费税试点改革。而营业税在2015年将完全被增值税取代，在“分税”条件尚未成熟前暂且“分成”，改进“分成”办法也不失为一种好的过渡安排方案。

3、着手解决现行分配体制的弊端。目前有观点反对通过提高增值税的地方分配比例来解决地方财力缺口的问题，其核心理由是：加大地方在增值税上的分配比例会激励地方政府更加看重招商引资、“低价工业化和高价城市化”，过分追求GDP 和财政收入等行为，从而导致产能过剩、经济结构难以调整和宏观调控失效等不良后果。这种后果是在没有改进目前增值税分配体制的前提下才会出现，如果能有效改进增值税的分享办法，上述不良后果预计是可以避免的，德国在这方面的经验很值得我们学习。目前增值税分享体制存在明显的缺陷，根源在于增值税分配是以税收的上缴地为基础进行的，税收与税源背离造成一系列扭曲。借鉴德国等国的先进经验，应由中央政府根据各地居民实际消费额为基础，采取均等化转移支付的方法，参考各地经济发展状况、人口规模、财政需求、支出需求以及某些特殊需求等一系列因素，按照一定标准化的公式进行增值税收入分配。未来将地方分享的增值税收入与中央“因素法”转移支付有机融合，增值税地方分成将成为地方政府一个稳定增长的、常态化的税收收入来源。

（二）充分挖掘“地方九税”税源潜力，加强税收管理和提高税收质量

“营改增”改革在为企业减负的同时造成地方减收，除了国有资产、土地和政府性基金等外，地方政府增收最大的可能性就在于充分挖掘传统意义上“地方九税”（个人所得税、土地增值税、资源税、城建税、契税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税和印花税）。传统地方税的税基大都是土地、房产、资源和个人收入等，随着社会经济发展，上述地方税源日益充裕，应积极克服“营改增”引发的地方税源流失和“以票控税”手段缺失而导致征收其他地方税的困境，采取各种措施挖掘上述地方税的增收潜力。例如，土地增值税的收缴便是典型例子，江苏省地税局在这方面的做法值得各省借鉴。由于现行的《土地增值税条例》及细则等法规对重要的纳税事项（如清算环节的税务处理等）往往只做了粗略的原则性规定，导致在实际征管中常发生“交还是不交、交多少、缓交”等税务争议。而江苏省通过对国家政策模糊规定进行“明确和细化”等系列改革，有力地促进土地增值税的增收。该省土地增值税收入从2010年到2013年间从170 亿元、256 亿元、317 亿元增长到405 亿元，已接近企业所得税（485 亿元），成为近些年来增幅最快、贡献最大的地方税种。各省应积极探索完善各行业、各地方税种管理办法，加强税收管理，提高税收质量。加强对非正常户管理，抓好对煤炭资源税从价征收、财产转让所得、股权转让所得和高收入个人所得税征管，强化商业用房出租税收专业化税源管理，继续深化土地增值税清缴工作，加强税源监控和税务稽查力度，充分挖掘地方税的增收潜力。

（三）建立国地税联合控管征管创新机制

“营改增”之后，地税部门将失去发票控管的征管渠道，执法手段将被极大弱化。而且很有可能出现纳税人由于不用到地税开票而导致拖欠缴纳相应地方税费，导致地税部门征管工作难度加大，征收成本陡升等问题。建议由国税总局牵头进行协调成立专门的国地税信息交流工作机构，定期召开国税和地税的联席会议，对涉税信息进行充分交换和传递，为地税局准确及时掌握纳税人经营动态提供信息依据。在此基础上，地税局与国税局签订联合控管协议书，在确保不在“增值税”和“营业税”之间留下“两不管”征税真空地带的前提下，在“金税工程”第三期软件上，地税局委托国税局在代开增值税发票时，协助地税局监控纳税人缴纳各种地方税费。

（四）扩大和整合地税机关的征收管理职责

对于企业所得税的征管，建议国税总局专门制定相关文件来解决“营改增”推进后引发的国地税对“营改增”企业的企业所得税管辖权之争。从长远规划，为保证地方组织收入工作的持续和稳定开展，建议在明确中央和地方事权与环境保护、社会保障等“费改税”以及地方税制改革完成的基础上，调整和优化地税机关的征管职责，整合现有地税局和非税收入局等管理权限，设立专门的地方税收征收局，统一征收公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等涉及地方的“一揽子”税费收入。这样的机构设置，一是可以很好地解决目前税费征收部门权责利分散、涉税信息共享和传递不畅等问题；二是便于地方政府按照事权与支出责任相适应的原则，统筹安排财政收支预算，极大地增强财政工作的科学性和预见性。■