农村宅基地置换城镇住房的理论内涵阐释

2014-01-22刘升

浙江工商大学学报 2014年2期

刘升

(广东海洋大学经济管理学院，广东湛江524088)

随着我国经济社会的发展，不少地方尤其是一些经济发达的城市开始出现土地特别是建设用地紧张的现实问题。在国家严格的管理农村土地的法律法规政策的约束下，这些地方开始进行了农村宅基地置换城镇住房的制度与实践结合的试点。本文试图通过考察我国主要地区农村宅基地置换城镇住房的试点的现实与理论，在此基础上找寻其背后隐藏的价值理论内涵，希冀借此为我国的城乡和谐发展提供理论的参考。

一、农村宅基地置换城镇住房具体模式梳理

为了解决我国“三农”问题，实现城市与农村的和谐发展，多年来，中央一号文件强调城乡要统筹协调。城乡一体化发展是保障和改善民生、促进社会和谐以及实现小康社会共同富裕的内在规律和必然要求。全国各地纷纷从各自实际出发，从不同的方向设计并实践农村宅基地置换城镇住房的方案。

(一)天津市农村宅基地置换城镇住房具体模式分析

从2005年下半年开始，天津市围绕破解土地和资金双重约束的难题，在广泛征求农民意愿和大量调研的基础上，推出以“宅基地换房”加快小城镇建设的办法，并在“十二镇五村”开展路径试点。天津市农村宅基地置换城镇住房的地方规章历经多次修缮与改进，这一方案的立法依据是《土地管理法》《村民委员会组织法》《天津市土地管理条例》等法律、法规及有关规定。

按照试点办法规定，天津市进行农村宅基地置换城镇住房的根本宗旨是规范以宅基地换房建设示范小城镇工作，改善农民生产、生活环境，促进城乡统筹发展。对以宅基地换房建设示范小城镇做了界定，即是指村民以其宅基地按照规定的标准置换小城镇中的住宅，迁入小城镇居住，建设适应农村经济和社会发展、适于产业聚集和生态宜居的小城镇。在置换过程中，遵循土地承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重村民意愿、维护农村集体经济组织和村民合法权益的原则。示范小城镇的规划建设坚持节约集约利用土地，城乡统筹、因地制宜、可持续发展，维护村民利益，充分考虑村民的生产、生活需求，科学规划村民居住社区、工业或服务业产业园区、设施农业产业园区，促进“三区”统筹联动发展，提高农村工业化、城镇化和农业现代化水平，不断增加村民收入，实现可持续发展。示范小城镇土地利用坚持增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，实行城乡建设用地增减挂钩周转指标管理，村民原有宅基地和其他集体建设用地整理复垦实行责任制，由区县人民政府负责。村民宅基地置换坚持村民自愿申请与自愿整理交付宅基地的原则，村民宅基地置换办法由乡镇人民政府制定并提交乡镇人民代表大会审议通过。示范小城镇建成后，按照精简、效能的原则，建立以社区居民委员会、邻里和居民小组为基础的新型社区管理体制。

一言蔽之，即是在农民自愿的基础上，用村民现有宅基地统一置换新建小城镇的楼房，实现农民向城镇集中，工业向小区集中，耕地向种植大户集中，农民由一产向二、三产业转移，可以明显改善其居住环境，提高文明程度，并使之分享城市化成果。［1］天津市模式很典型的单独针对农村宅基地，没有在办法里明确扩展到农村承包经营的土地。具体到实施效果上，天津市试点办法进行了一定程度的创新并取得了一定成效:(1)实施现有村庄建设用地向城镇集中，加速实现城镇建设总体规划;(2)在严格落实土地政策的前提下，创新农村建设用地整合、流转和利用的新途径;(3)整合了土地资源，集中有效利用现有建设用地指标;(4)利用土地的资源特性，弥补了建设资金不足，实现项目整体资金平衡;(5)统一规划，高标准建设的特色示范镇，实现农民生活质量的提高。［2］总的来看，天津市试点办法在农村宅基地置换城镇住房着墨颇多，但对于相关配套的置换后的农民的社会保障关注度不够，农民的就业权只是寥寥涉及，没有针对农民的现实情况作出详细安排。结果导致在天津市试点农村宅基地置换城镇住房过程中，一方面对农村城镇化、农民市民化、保护耕地等做出了有益探索，另一方面又出现了征收补偿不公、农民安置不到位等问题。［3］

(二)浙江省嘉兴市“两分两换”视域下农村宅基地置换城镇住房模式分析

浙江省在农村宅基地置换城镇住房改革方面走在了全国的前列，政府对农村宅基地置换城镇住房给予积极肯定和大力支持，各地结合自身实际开展了广泛的实践探索，制定了农村宅基地置换城镇住房的相应政策措施和发展规划。［4］嘉兴市“两分两换”农村宅基地置换城镇住房模式在浙江省诸多具体的试点方案中具有明显的代表性。

嘉兴市所谓“两分两换”是指将农村宅基地与承包地分开、将农民住房拆迁与农村征地分开;农民以宅基地置换城镇住房、以土地承包经营权置换社会保障，加快农村新社区建设。［5］囿于本文是讨论农村宅基地，对农村承包土地置换社保不进行详展。嘉兴市农村宅基地置换城镇住房的政策的法规依据是2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》、2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。其宗旨是统筹城乡经济社会发展，加快城乡一体化进程，进一步加强农村宅基地管理，正确引导农民合理布局住宅、节约使用土地，切实保护耕地资源，推进农村宅基地整理，加快农村新社区建设。在置换过程中，遵循政府推动下的市场运作、农民自愿基础上的积极引导、积极探索意识下的规范操作以及先行试点再逐步推开的基本原则。

在具体政策措施上，按照体系思维采取整套的系列措施，主要包括:(1)投入足额到位资金保证宅基地整理的顺利进行，在造地改田专项资金和用于农业土地开发的土地出让金，以及宅基地复耕形成的用地指标方面，遵循不低于城镇建设用地使用指标标准出让后获得的有偿使用费等渠道，筹措并建立专项扶持资金，用于宅基地整理投入;(2)鼓励农民放弃宅基地进城镇落户。由于实行的是“两分两换”，故农民单独放弃宅基地后，不影响其农村集体土地承包权益，不影响其原作为农民身份享有的政策待遇。对已在城镇购置商品房定居或愿意进城镇规划区定居，并自愿退宅还耕且不申请新宅基地的农民给予奖励。复耕后的宅基地归村集体经济组织所有;(3)引导农民居住向村镇规划点集中。对本村农民愿意退出老宅基地进新村点建造住宅的，可按规定报批宅基地。对需跨村进镇规划区和中心村规划点居住的农民，在放弃并退出宅基地的前提下，政府可采取征收方式提供国有土地，划拨给指定的代建单位进行统一建造，由农民购买安置房;(4)加快新村规划点的基础配套设施建设;(5)加强规划的编制和管理。在具体的实施要求上，明确各级政府相应职责，建立工作推进机制，做好宣传发动工作。

衡量嘉兴市土地制度改革是否公平合理可参照两个标准:(1)从农民的角度来说，获取的收益应至少同土地置换前相当，让农民觉得交出土地是值得的;(2)从更宏观的角度说，当地经济和社会的发展借此获得更大空间。［6］嘉兴市模式经过实践层面的推行增加了农民财产性收入，改善了农村生产生活条件，促进了宅基地整理复耕工作，节约了大量建房用地，实现了土地的规模化经营，拉动了住房建设和消费需求，从而最终加快了城乡一体化的发展步伐。［7］嘉兴市模式在推行过程中也发现存在诸多问题:首先是受农村宅基地置换城镇住房周转指标的影响，导致需要调整的基本农田和耕地的面积加大;其次是农民住房置换城镇住房存在“剪刀差”，农户必须为这个差价买单;最后是“宅基地换房”只补偿农户房屋，没有补偿农户的宅基地。［8］相较于天津市的试点办法，嘉兴市是对整个农村土地进行改革，从其实施办法可以看出，政府的目的是获得农民手中的土地，尽管实施办法并没有对置换城镇住房一刀切，但从实际操作来看，政府很明确的对农民放弃农村宅基地的给予奖励，且更能获得政府的政策服务。在农民的就业方面，虽然嘉兴市对于农民的就业问题做了安排，但是仍然很粗糙，缺乏细致的安排，即使是全部放弃农村承包经营土地的农民，也只是做好就业培训和就业指导工作，也只是对全部放弃土地承包经营权且有就业愿望和就业能力的人员按无地失业人员开展就业再就业援助和服务。

二、农村宅基地置换城镇住房具体模式理论基础的检视

根据天津市和嘉兴市为代表的试点模式要求，农村宅基地置换城镇住房后得到的农村宅基地应该进行复耕以此获得区域内耕地指标的扩张，从而在区域内获得建设用地指标增加的空间。这些试点模式一定要这样曲折操作的原因在于我国异常严格的耕地保护政策，为了利用置换后增加的建设用地进行对于政府来说可以得到比纯粹农业更高附加值的产业开发，就需要为自己的试点工作确认一个正大合理的理论基础，此时以美国为发源地的土地发展权转移或者称为土地发展权利交易的理论就进入学者、决策者的视野，并且为土地发展权这样一个产权的交易寻找到了传统、经典以及广泛存在于理论界的理论基点——科斯理论。同时，我们也要注意到中国城镇化理论浪潮在社会政策层面准备了支撑基础。故此，检视这些理论的真实内涵就成为必要。

(一)科斯理论的真正内涵与置换的合理性

按照科斯第一定理，交易成本等于零的情形下农村宅基地权利的任意配置可以无成本地得到直接相关利益主体的纠正，农村宅基地权利的初始配置不会影响它的最终配置或社会福利。所以，科斯第一定理只是其理论的逻辑出发点，而不是终点［9］。按照科斯第二定理，交易成本存在的情形下农村宅基地权利的初始配置将影响其权利的最终配置，进而也可能会影响到社会总体福利，因此提供较大社会福利的农村宅基地权利初始配置是较优的必然选择。故此，科斯第二定理是科斯思考问题的桥梁而不是问题的最终结论。［9］按照科斯第三定理，在假设政府至少能公平、公正地界定农村宅基地权利的条件下，如果存在交易成本，则通过明确分配已界定农村宅基地权利所实现的福利改善可能优于通过交易实现的福利改善。论述到这里笔者相信很多人都会认为科斯第三定理即是科斯的最终结论。

实际上，直到《社会成本问题》这篇文章的最后，科斯才真正表明了自己的核心观点，“我们必须考虑运行各种社会安排的成本(无论市场主导还是政府主导的社会)，以及创建新制度的成本。在设计和选择社会安排时我们应当考虑到总体效用。”［10］可见，社会总体效用是科斯权利配置思想的目标与核心，只有认识到科斯思想的核心——对社会总体效用最大化的追求，才能真正理解科斯思想的精髓。所谓的科斯第一定理、科斯第二定理乃至科斯第三定理，只不过是理解科斯思想的桥梁和路径，也就是科斯借以表达自己思想的方式［11］。那么，如何理解社会总体效用呢?科斯在引用案例予以表达自己的思想时，所提到的均是经济上的效果，而且是只考虑论述对象的纯粹财产性。所以，这里的社会总体效用是指经济上的社会总体效用，我们不能无限扩张科斯理论的原有内涵。如果仅仅是按照科斯理论所框定的范畴理解农村宅基地，天津市和嘉兴市试点农村宅基地置换城镇住房就是最佳制度安排，特别是在各级地方政府如此依赖土地财政的现实情况下，经过置换获得建设用地指标并进行非农业的产业开发往往会获取更高的收益。科斯理论在一定程度上可以为天津市和嘉兴市试点模式奠定置换的理论基础。

(二)土地发展权转移与置换的合理性

粮食问题的举足轻重地位致使我国土地管理的首要任务是保护耕地，在顶层设计与具体操作机制上通过土地利用总体规划和土地利用年度计划将全国建设用地供应量的控制性指标自上而下层层分解，以此来确定每块土地的用途。而在现实发展过程中，全国各个地方的土地指标的分配虽然考虑了地区发展的不平衡，但是基本上遵循数量比例的平均原则，建设用地指标、基本农田保护任务、补充耕地任务这三个指标的比例差别不是很大。天津市和嘉兴市作为经济发达、工业繁荣、房地产业兴盛的地区，要保持这三个指标的国家均衡要求，从而扩大地区建设用地，将农村里面这些地区认为存在的不是很合理的农村宅基地置换出来就有了现实的需要，立论的因由就是农村土地也有发展的需要，农村土地发展权是整个社会发展的不可或缺的组成部分。

按照天津市与嘉兴市农村宅基地置换住房的具体操作机制和实际经验，试点办法实际上是利用了美国的土地发展权移转制度，与英国的土地发展权以及美国的土地发展权征购制度具有相当大的区别。天津市与嘉兴市对于置换后的农村宅基地通常的处理方式是复耕，政府进行置换的目的并不是直接获得置换后的农村宅基地发展权，而是在区域辖区内获得土地指标的比例合理化。不过我们也要明白，起源于国外的土地发展权制度使用的土地基础是私有制，所有者非常具体和明确，利益的归向也是清楚确定的。我国的农村宅基地的所有者虽然也是确定明确的，但是所有者是一个集体而非单个的个体，所有制是公有制非私有制，这就决定直接适用国外的土地发展权制度的前提是不同的。另外一个关键点是我们通常会注意到置换后的农村宅基地复耕，使农民失去了发展经济效益高的二、三产业的权利以及在农村居住的权利，我们要懂得实质上这就是城镇和农村之间的土地发展权交易，却忽略了农民的农村居住权不同于城镇住房的居住权，农村宅基地具有的居住权是农民天然具有的人人平等、无偿获得的永久使用权，这就是公民住房权这一普世人权自然具有的价值。虽然在初始置换城镇住房时，第一代农民一定程度上可以无偿获得，但是城镇住房的土地使用权的期限性、有偿性却是常态。因此，国外的土地发展权制度的指向对象虽然是土地，但是仅仅将土地作为一种资源，具有强烈的财产性。我国的农村宅基地具有财产性和人权性二重性特点，而且人权性高于财产性，单纯进行农村宅基地置换城镇住房以获得农村土地的发展，无疑就剥离了农村宅基地附有的人权价值。如果我们忽略土地发展权转移制度具有的局限性，这一制度还是可以在一定程度上成为农村宅基地置换城镇住房的合理性基础。

(三)城镇化理论与置换的合理性

事实上，随着城镇国有土地使用制度改革的深入和城镇化进程的加速推进，农村宅基地自发进入土地市场隐性流转已成为一种普遍现象。［12］在更为实际的意义上看，农村宅基地不能上市流转，人为造成城市建设用地使用权与农村宅基地使用权的不平等，实际上是剥夺农民手中的合法财产权。［13］配合一直推行的城镇化战略，学界在农村土地流转特别是在农村宅基地流转的必要性上取得了较为广泛的共识。虽然从时间上看，天津市与嘉兴市农村宅基地置换城镇住房方案产生于此处引用的资料之前，笔者这样处理的原因仅仅是力图保持文献的时效性，不是为已经实际操作的政策方案事后寻找立论理由。学者们也为农村宅基地流转的具体方式提出了诸多操作模式，其中就包括了天津市与嘉兴市的实施路径，在这个意义上来说，这两方案有着理论基础。

但是，我们梳理一下最近的中央关于城镇化的文件精神以及配套的任务就可以发现，中央着力推行的城镇化目的在于人的城镇化:(1)推进农业转移人口市民化;(2)提高城镇建设用地利用效率;(3)建立多元可持续的资金保障机制;(4)优化城镇化布局和形态;(5)提高城镇建设水平;(6)加强对城镇化的管理。此时，我们再对照天津市与嘉兴市农村宅基地置换城镇住房方案来看，毫无疑问这两个方案着重于农村宅基地的财产性资源利益，不符合推进以人为核心的城镇化这一目的。仅仅是简单完成农村宅基地置换城镇住房，不完善人的城镇化所需要的配套措施最多算是完成了经济指标意义上的城镇化，只是将农民作为附带于农村宅基地的非人性的不得不支付的成本对象。然而，在新时期人的城镇化过程中，各项经济指标的量化分析固然重要，但是人的发展更应是各项经济指标的归宿，是人的城镇化持续前进的动力。［14］

三、农村宅基地置换城镇住房的实然资本价值向度

对于天津市与嘉兴市为代表的农村宅基地置换城镇住房具体模式的社会实践，仅仅着眼于这些方案自身远远不够。政府在设计模式机制时有意压缩了农村宅基地自身特性，对于农村宅基地财产性用心勾画，在此基础上引进同样基于土地财产性着力点的国外制度，达到在置换过程中的收益期待性与现实性归属的目的。因此，全面深入地找出这些方案背后掩藏的价值理论内涵是我们真正检视这些模式的基础。

在城市化和工业化过程中，地方政府的财政活动主要以土地财政为特征，这是政府开展农村宅基地置换城镇住房向农村索取用地指标的内在动力。地方政府推行农村宅基地置换城镇住房，其最重要的目标，还是利用城乡土地制度和土地价值的差异，在高地价和高房价条件下，获取城乡之间相应的级差地租，因而具有非常明显的制度性套利特征。受背景和利益驱动的影响，农村宅基地置换城镇住房政策在具体推行过程中与其价值目标发生了的背离，农民权益被有意识和无意识地侵犯和漠视。［15］综合考察置换实际操作现实，政府在置换之前往往存在资金缺口以及在置换后不能充分及时落实承诺的社会保障，使得参与置换的农民特别是老年农民生活得不到保障。进行农村宅基地置换城镇住房，必须要有相应的改革农民生产生活方式的配套措施，只有如此才能将农村宅基地置换财产性收益最大程度的归属于农民，毕竟农村土地的收益要属于土地的主人。笔者认为，这样的制度安排无论是理论上还是立法实践上均可以找到理由。按照现行关于农村土地管理的法律法规政策规定，农村宅基地的所有权属于农民所在集体所有。民法中对于所有权内涵的标准界定是占有、使用、收益以及处分，自然农村宅基地的收益权也属于农民所在的集体享有，但是如果我们仅仅是对于农村宅基地的收益权理解到此处显然属于过于教条。农村集体由单个的农民组成，农村集体所有制是一种民法上的共同所有制，这一集体权利有集体成员共同行使，农村宅基地在完成置换城镇住房后，最终的收益权归属于农村集体的成员即是农民享有，这里需要解决的问题只是农民如何分配农村宅基地的收益而不存在农民无权分享收益的问题。

因此，我们要避免出现由于宅基地置换制度还不成熟，相配套的法律法规还不完善，宅基地置换的目的变成“节约利用土地”，而不是“改善农民生活”。这样就会导致宅基地置换过程中对农民的意愿、农民的情感、农民的利益考虑不够。结果就是农民不能从宅基地置换中真正得到实惠，不能分享到社会经济发展的成果。［16］由此可以得出一个结论，天津市与嘉兴市模式的这些问题的最终结果就是农民在农村宅基地置换城镇住房中的利益不能得到充分彰显。现行农村宅基地置换城镇住房做法看是重视了农村经济的发展，实际上却是把原属于农民的财富的一部分无偿拿走了，即使是给予农民补偿的那一部分也是用静止的货币所标示的现在性财富代替了运动的将来性财富。

农村宅基地置换城镇住房之后，将会对整个农村社会产生不可逆的重大影响。原来生活在农村的农民由于和农村土地贴近接触所产生的农业生产方式将会随着农民的迁移发生变革，原先已经形成的乡土社会下农民之间的社会生活方式随着农村原有社区的湮灭而消失。特别是在嘉兴市“两分两换”模式下，农民在农村土地置换后失去了农村宅基地以及农村承包土地变成了真正的失地农民，正是由于担心这些农民新的生存、发展条件，现行关于农村土地包括宅基地的法律法规政策对其流转做了严格限定。因此，要保证农民在农村宅基地置换城镇住房这一个人无法抗衡的社会趋势下的利益不受侵犯，建构一些基本制度至少可以保证农民获得一定的经济上本属于农民自己的利益返还。我们可以从这些方面着手:(1)健全的利益表达机制。可以通过强化村委会的自治功能、弱化其行政组织功能来实现，但更重要的是进行组织创新，探索建立“由农民群众自愿参加的具有法人地位的民间自治团体，是农民群众自我服务的组织”，给农民一个表达其自身利益的渠道。(2)公正的利益均衡机制。一方面，必须明确宅基地置换的“公平置换”原则;另一方面，必须赋予农民平等的谈判地位和权利。(3)完善的社会保障机制。应尽快把失地农民纳入医疗、失业、养老、最低生活保障等方面的社保机制，以提供有利于农民向市民转变的过渡条件。［17］当然，最好的办法是采取土地整理模式进行农村宅基地集中，将原先分散的农村宅基地置换成宅基地而非城镇住房，这样既可以节约农村土地又可以全面保证农民对于农村宅基地的利益分享权。

四、农村宅基地置换城镇住房的应然人权价值向度

经济、社会、文化权利委员会第6届会议(1991)《第4号一般性意见:适足住房权》对于公民住房权做了全面的阐释:(1)不论住房使用的形式属何种，所有人都应有一定程序的使用保障;(2)一幢合适的住房必须适当的服务、材料、设备和基础设施的提供;(3)与住房有关的个人或家庭费用应保持在一定水平上，而不至于使其他基本需要的获得与满足受到威胁或损害;(4)适足的住房必须是适合于居住的;(5)须向一切有资格享有适足住房的人提供适足的住房，必须使处境不利的群体充分和持久地得到适足住房的资源，实现人人有权得到和平尊严地生活的安全之地，包括有资格得到土地;(6)适足的住房应处于便利就业选择、保健服务、就学、托儿中心和其他社会设施之地点，无论是在大城市和农村地区都是如此;(7)促进住房领域的发展和现代化的活动应保证不舍弃住房的文化方维，尤其是还应确保适当的现代技术设施。在现行农村宅基地制度下，农民取得农村宅基地的条件、为此支付的代价、农民聚集形成的社区、农民代际代内对于农村宅基地的衡平权利、对于农村宅基地的使用权的法律保障以及农村宅基地附有的社会保障等方面无一不满足公约的要求。

笔者认为，利用现行农村宅基地进行自主建造农民自己的住房完全暗合这一公约的精神。我们要知道农村宅基地体现的公民住房权不仅像财产权、受教育权和劳动权等一样，对人的生存是必不可少的，而且也像公民权、政治权和自由权等一样，对人的尊严生活是必不可少的，公民住房权已经将公民权利、政治权利和经济权利、社会权利和文化权利紧密地联系在了一起。［18］但是，农村宅基地置换城镇住房后，农民得到只是规定的城镇住房，后续生存保障与发展则取决于农民的自身，这些模式更多的是关涉模式自身特性以及功能效果，没有注意到更深的内涵含义。置换之后的根本的问题在于土地的性质发生了质的改变，在农村宅基地置换之前，土地的所有制是农村集体所有制，农民可以人人平等、无偿获得农村宅基地永久使用权，实际上这是一种具有强烈人权价值向度的制度，反映的是具有国际普世价值色彩的公民住房权这一获得普遍承认的人权。在农村宅基地置换之后，农民拥有的城镇住房土地的所有制从农村集体所有制摇身变成了国有制，农民获得只是有期限的土地使用权这一物权，和社会中商品房具有性质上的一致性，成为了单纯的财产性资源，人权性因素被抽离干净。表面上农民对自己持有的城镇住房以及应占有土地使用权享有红利权，实际上农民再也不能基于人人平等、无偿获得的原则申请农村宅基地使用权，农民的代际公平利益被剥夺了。农村宅基地置换城镇住房的现行理由、模式实际上是在资本优先原则下，单纯的将农村宅基地看作是一种财产性资源，只关注农村宅基地涉及的土地发展权问题，将农民自然具有对于农村宅基地的人权权利进行了有意的忽略。

除了这些试点区域的操作办法，建国60多年来的农村宅基地法律法规政策历经多次嬗变，直到今天其精神也没有试图去掉农村宅基地自然具有的高贵的人权光辉。我们不能仅仅因为社会上早已四处肆虐的资本的强大压力，将已经所剩无几的关涉人性的制度进行颠覆。我们要知道，天津市和嘉兴市为代表的这些区域试点模式进行农村宅基地置换城镇住房，既不是农民是否愿意将自己的农村宅基地置换，也不是这些政府对于农民住房问题的关心，而是考虑这些地方的土地指标是不是满足要求，是不是还有可供资本获取利益的土地空间。农村宅基地置换城镇住房不是原因，而是这些地方政府要为资本发展打造良好条件的结果，因果关系不能颠倒。建构在词藻华丽、逻辑看是严密的国外经验基础上的天津市与嘉兴市农村宅基地置换城镇住房模式，无论是从制度设计本身还是从实践真实的效果来看，政府所思的俱是将农民从土地上剥离，为政府的土地财政、各种来源的资本张扩生存发展空间。

另外，我们必须细加体会在民法中存在一些与现在农村宅基地制度有关的理论与立法实践。首先，我们不能仅仅把农村宅基地看作是农村集体经济组织的成员对集体土地的使用权这样一种人役权，固然在现代民法中，人役权是一种社会福利和公共利益的体现，承担了部分社会保障职能，［19］但毕竟人役权是为了特定人的利益而利用他人所有之物的权利，即以他人之物供自己使用和收益的权利，［20］我们不能因为人役权具有的人身性、无对价性以及相对独立性这些与农村宅基地类似特性而乱套用。其次，我们也不能对农村宅基地适用地上权制度，理由在于起源于罗马后期的地上权具有客体的属它性、有偿性、公示性、期限性以及可转让性，［21］而其中的“客体的属它性、有偿性、期限性”却与我国设立农村宅基地的根本目的矛盾，更何况地上权的设立体现意思自治这一民法原则，原本农民的农村宅基地天然获得权就会受损。最后，尽管《物权法》将农村宅基地使用权定义为用益物权，但笔者以为农村宅基地使用权的人权性价值即公民住房权的重要体现要高于农村宅基地使用权财产性价值，因此要按照人权价值优先而非资本价值优先原则处理。农村宅基地是农民自己所在集体所有，本人就是这一集体成员，绝非民法中人役权、地上权所指称的对象。人役权、地上权以及物权法所反映的只是将农行村宅基地作为单纯的财产性资源。我们绝对不应把农村宅基地及其上的住房仅仅看作是一个住处，或一种财产，而应该把它看作是和社会正义、人格尊严和人生幸福紧密相连的一个人权问题，借以体会其对个人和社会发展的深刻意义。

五、结语

为了解决我国“三农”问题，实现城市与农村的和谐发展，多年来特别是2013年中央一号文件强调城乡要统筹协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求，必须依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。我们不能仅仅因为文件中有“流转顺畅”字样就进行扩张解释，就对农村宅基地的人权价值视而不见，试点改革不能违背人权渐渡彰显的历史潮流，重新将好不容易初步建立起来的独立于资本的制度又推回资本的怀抱。

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