高校建设工程招投标审计监督探讨

(浙江财经大学审计处，浙江杭州310018)

随着国家对公共财政资金使用力度监管的进一步加强，以贯彻落实《行政事业单位内部控制规范(试行)》为契机，高校普遍提升了内控意识，内控管理制度建设和内控组织机构都得到了一定程度的完善。但是，随着我国社会经济的不断发展，高校内部控制也需要不断地与时俱进，审计监督无论是方式还是内容均需进一步完善。高校建设工程项目招投标管理是市场经济环境下非常重要的一环，不仅因为投资数额巨大，而且牵涉到许许多多法律法规，如何有效地实施审计监督值得探讨。

一、高校建设工程招投标管理存在的问题

(一)高校建设工程招投标管理制度体系尚不健全

我国从2000年1月1日实施《中华人民共和国招标投标法》标志着以法律形式确立了招投标制度，2012年2月1日国务院以配套行政法规形式颁布施行《中华人民共和国招标投标法实施条例》，进一步完善了招投标制度。此外，国家有关部委、各省市区也相继制订了招投标方面的地方性法规、规章和规范性文件，基本形成覆盖全国大多数层级的招投标法律法规与政策体系。各地建设工程招投标的监管职能基本都落实在发改委、建设行政部门和部分专业厅局，但是，高等院校的情况却比较特殊，行政隶属于教育部门，高校所在市、区建设行政部门对高校没有管辖权，高校建设工程招投标工作缺少具体业务指导和有效监管。由于高校工程建设管理的非经常性，自身缺乏建设工程管理经验积累，同时也缺乏具体的可操作性的政策指导，导致部分高校至今尚未结合自身的实际情况制定覆盖全校各类业务的招投标管理办法，职能机构职责不明，招投标程序不规范；也有一些高校招投标工作甚至分散由数个职能部门各自管理。高校建设工程招投标管理制度的不健全和执行不到位给高校建设资金使用造成一定隐患。从建设市场现状来看，一些投标人为了中标不择手段，商业贿赂现象屡见不鲜，串标围标禁而不止，特别是低价抢标、挂靠投标或者弄虚作假、骗取中标也时有发生，部分招标代理机构违规操作，市场时常出现无序竞争和垄断情况。

(二)高校建设工程招投标管理人员业务素质尚有差距

高校建设工程招投标管理人员不仅需要具备建设工程技术管理的技能，还需要掌握招投标的法律法规和规章制度，能够熟练应用各类招标文件范本和相应的评标办法。事实上，部分高校招投标管理人员匮乏，从业人员的政治法律素质、专业技术能力与所承担的建设工程招投标管理要求相差甚远，对建设工程招投标的报建核准等的基本审批流程不了解，工作经验不足，对加强招投标管理更是陌生。

(三)高校建设工程招投标工作职责分工尚不清晰

高校招投标工作涉及建设工程、教育教学、科研、零星修缮等项目，目前普遍做法是非建设工程项目的采购进入政府采购流程，建设工程按建设管理流程操作。建设工程项目一般需要进行勘察、设计、监理、施工、材料设备、全过程审计等招标，根据目前浙江省教育厅制度规定，经批准立项的建设工程施工单项合同估算价格100万元及以上的，材料、设备等货物采购单项合同估算价格，勘察、设计、监理等服务的采购单项合同估算价格在50万元及以上的，必须依法参加政府招标平台进行公开招标①《浙江省教育厅关于进一步加强高等学校基本建设管理工作的通知》浙教计［2008］78号，浙江省教育厅。。在规定限额以内的建设工程需要通过校内招投标流程完成。从高校招投标工作组织与管理现状看，基建管理部门既当“运动员”又当“裁判员”现象依旧存在。

(四)高校小型建设工程招标程序尚不规范

高校投资限额以下的小型建设工程一般采取校内自主招标，由于投资金额不大，职能部门往往片面追求工作效率，导致这部分招投标工作没能按照招投标法定规范程序进行，该公开招标的变成了邀请招标，该采取邀请招标的变成了直接发包，不在指定的媒体发布招标公告。招标中，不依法从专家库中随机抽取评标专家，而是随意指定，或由校内人员组成；另一方面，也客观存在一些评标专家不能公正地履行职责，帮助招标人虚假招标或明招暗定。

二、高校建设工程招投标审计监督的地位和原则

(一)高校建设工程招投标审计监督的法律地位

我国建设工程一般建设周期长、程序复杂，涉及经济利益主体多，违法违规手段比较隐蔽。《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国经济合同法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国审计法实施条例》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《建设项目审计处理暂行规定》等法律法规均赋予了审计依法监督的依据和要求。如审计部门依据《招标投标法》第三条监督建设工程项目必须纳入招标的内容和范围:“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标:(1)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；(2)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；(3)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目”。该法第七条规定:招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。

根据《审计署关于内部审计工作的规定》第九条:“高校内部审计机构履行对本单位固定资产投资项目进行审计、对单位内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审、对经济管理和效益情况进行审计的职责”。高校建设工程项目毫无疑义属于固定资产投资项目，对高校建设工程项目招投标管理进行审计监督是法律赋予高校审计机构的一项工作职责。

招投标领域系社会产生腐败的高发地带，违法违纪事件屡见不鲜。高校履行建设工程招投标活动的管理职责，为防范风险需要内审机构加强监督，实现权力制衡，更好地控制高校建设工程投资规模。

(二)高校建设工程招投标审计监督的原则

根据“经济人假设”理论，每个人都以自身利益最大化为目标。故招投标中任何一方都会存在违法的可能，任何一个环节失去监督都存在失控的危险。因此对招投标监督机制的设计，应充分考虑各种可能存在的因素和风险，构建招投标决策权力的相互牵制，并将权力的运作处于有效监督之下［1］。基于此，高校招投标审计监督的原则应为:

坚持制度健全与执行有效并重原则。加强高校内控制度建设，建立健全建设工程招投标管理制度，规范招投标流程。监督高校基建部门依法执行基本建设程序，有效控制项目建设风险，切实履行建设项目管理职责。落实《学校建设工程项目重大事项集体审议制度》，成立工程项目建设领导工作小组，定期召开工作例会，审议项目重大事项，落实程序公开、利益相关人回避规定。

实施建设工程招投标“事前、事中、事后”全程监督原则［2］。审计部门在事前应关注招标范围、发包方式、招标文件等的合法性，审核工程量清单的准确性；事中监督包含对中标单位资质的真实性与合法性的审查，招投标现场程序合规和合法性；事后加强合同签订和履约监督，重点关注合同内容与招标文件、投标文件是否一致，合同内容是否完整，合同签订手续是否齐全等。

加强教育，重在预防原则。按照“教育、制度、监督”三位一体的工作目标，切实加强业务知识培训和警示教育。建立健全内控监督制度，做到权力相互牵制，责任落实到人，尽最大可能地预防违法违纪行为的发生。固化招投标工作流程，实现权力制衡，确保公开透明，公平公正。

做好学校内部管控和社会监督相结合原则。高校应自觉接受上级相关部门和社会公众的监督，利用政府平台或社会媒体及时公开建设工程招投标信息。尤其在互联网时代，可以利用不同新闻媒体对建设工程招投标活动在任何时间、任何地点、对任何对象进行舆论监督。发挥社会舆论独立、公开、无形的力量，制衡部门的权力，或直接起到预警作用［3］。营造良好氛围，将招投标过程置于校内外监督之下，确保招投标工作依法合规有序进行。

三、高校建设工程招投标审计监督的重点内容和主要环节

(一)高校建设工程招投标审计监督的重点内容

一是招标范围与方式。高校招投标管理部门应严格遵守建设工程、政府采购等有关的招投标法律法规和规章制度，做到应招尽招、进场交易。建设项目限额以上所有的招投标活动都应该在公共资源交易平台进行，不允许人为分标段进不同的交易平台招标，如浙江省发改委批复立项的省重点工程项目必须进入省重大工程交易中心招标。充分利用公共资源交易中心平台的监督管理功能，实现所有招标事务全部进场交易。严格规范校内建设工程限额以内的招投标业务流程。

二是招标内容。高校建设工程项目招标内容是否经过校内外相关部门事先审查把关。重点监督工程项目标段划分是否合理，评标办法是否公平，合同专用条款的风险是否可控，工程量清单的编制是否准确，从而防止发生肢解工程规避招标、设定条件排斥潜在投标人的行为。建立建设工程项目招标文件、工程量清单复核及纠错机制，防范工程量清单错漏造成造价失真或投资失控。

三是招投标过程的事中控制。高校建设工程项目的所有招投标活动都应在有效管控下进行。加强对招标代理机构和高校经办人员的监督，严格对评标环节、招标样品和投标文件的管理，杜绝有碍公平竞争的情形发生。

四是招标结果的执行。监督高校管理部门对评标后合同签订的执行，防止发生有关人员故意阻挠、拖延时间签订合同，或合同条款与招标文件不一致或出现实质性偏差［4］。若需要重新组织招标的，校内有关部门应及时启动相关程序。

(二)高校建设工程项目招投标审计监督的主要环节

1.招投标内部控制的健全

高校审计部门应该检查基本建设项目招投标内部控制制度，查漏补缺，督促管理部门建立健全内控相关制度，如《学校建设工程项目重大事项集体审议制度》、《定期工作例会制度》、《岗位责任制度》、《招投标管理制度》、《招标文件审查制度》、《建设工程项目联系单管理办法》、《资金支付制度》、《考核与奖惩评定制度》等规章制度。通过加强制度建设，规范管理流程，切实履行建设项目管理职责，控制建设工程项目的投资风险。

建立健全由纪委、监察、审计等部门参加的招标投标活动监督协调机制，及时协调妥善处理招标投标过程中的重大事项。对参与招标投标活动各方实施监督，严肃查处越位、缺位、定位不当及干扰和插手招投标活动的违法违纪行为。

2.法规制度主要约束关键点的执行

高校审计人员应了解招投标市场环境，掌握基本建设项目各类招标文件范本的使用条件，熟悉各种评标办法的适用范围以及招投标监管部门的政策规定。

与建设工程项目配套的重要材料、设备的采购招标适用政府采购法。政府采购的招标基本采用最低价中标法。政府采购项目的招标文件中应该明确采购物品的技术参数、性能指标等，潜在的投标人在满足招标文件规定的技术参数、性能指标等实质性要求的前提下，报价最低者中标。

建设工程项目的服务类招标，如设计、勘察、监理等，一般采用资格预审，设置投标报名环节，潜在投标人报名后只有通过招标人的资格审查才能取得投标资格。这一类项目评标办法采用综合评估法。服务类招标，报价不是主要的因素，反而潜在投标人的资质、信誉、业绩、参与服务的项目组成员的技术力量、技术水平、技术手段、管理能力、管理措施才是比较重要的因素，需要评标专家进行综合评估后择优选定中标人。

一般性的建设工程项目，技术、性能没有特殊要求的，施工招标采用资格后审，凡是符合招标文件资格要求的潜在投标人均可以参加投标。评标采用经评审后的最低价中标。评标时首先对各潜在投标人递交的投标文件进行符合性审查，按招标文件的规定确定评审区间，对进入评审范围内的潜在投标人的投标文件进行技术标、商务标评审，技术标、商务标的评审采用通过制，经评审通过的最低投标报价者推荐为中标人。

技术特别复杂或设计有特殊要求的项目施工招标经有关的招投标行政监管部门批准后可以实行资格预审，如30层以上高层建筑等，这类评审应该采用综合评价法进行。评标委员会分别对投标文件的技术部分和商务部分进行量化计算，分值最高的一般被认为能够最大限度满足招标文件规定要求，推荐为中标候选人。或者在合格投标人中的技术标评估得分最高的前3名，取其商务报价最低的投标人，推荐为中标候选人。

3.招投标流程关键点的把握

一是招标管理人员应按招标投标法定程序，严格履行招标项目核准审批手续。招标人在发出招标资格预审文件、招标文件5个工作日前将招标资格预审文件、招标文件送有关的招投标行政监管部门备案。招投标行政监管部门在受理之日起5个工作日内完成备案工作①《关于严格规范国有投资建设工程项目招标投标活动意见的通知》，浙政发［2009］22号。。

二是业务流程应遵守招投标各阶段法定时限的规定。发售招标文件、招标资格预审文件时间不得少于5日；发售招标资格预审文件之日起至递交招标资格预审材料截止时间不得少于10日；发售招标文件之日起至投标截止时间不得少于20日；中标候选人、被否决的投标及否决原因、中标人应在招标项目进场交易场所及其网站、招标投标网上公示(公告)，公告时间不少于3日；招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内签订合同，并在合同签订之日起15日内将合同报有关行政监督部门备案。递交招标资格预审材料截止时间、投标截止时间、有关公示截止时间如遇国家法定节假日的，应顺延至法定节假日后的第一个工作日①。

三是招标投标操作过程的规范［5］。依法必须招标建设工程项目，包括勘察、设计、代建、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的招标采购必须进入政府统一的招投标交易场所交易。优先使用监管部门制定的招标文件示范文本，采用不记名方式发售招标资格预审文件、招标文件(含图纸)，尽可能通过招投标指定的网站直接下载招标文件。在招标文件中设置专门条款明确最高投标限价，防止投标人围标抬价，最高投标限价不得高于批准的概算造价的92%。同样为防止投标人低价抢标，设置最高投标限价的85%作为风险控制价，凡低于该风险控制价中标的，中标人在提交履约保证金的同时应额外提交中标价净值与风险控制价之差额①。

四是招投标异议、投诉、举报处理程序。投标人对资格预审文件、招标文件、评标结果有异议应当以书面方式向招标人提出。招标人向异议人出具收到异议的书面证明，并同时书面告知行政监督部门。招标人应在3日内对收到的异议作书面答复，并将答复同时抄送行政监督部门。若异议人对答复不满意，允许按照投诉的规定和程序向行政监督部门提起投诉。招标人拒收异议或未在法定3日内作出书面答复的，异议人可以向行政监督部门提起投诉。招标人在异议答复期及投诉有效期内，发现中标候选人、评标委员会存在违反有关法律、法规、规章和招标文件行为的，应向行政监督部门提出投诉。行政监督部门收到投诉后，应在3个工作日内决定是否受理投诉，自受理投诉后30个工作日内(不含检验、检测、鉴定、专家评审所需的时间)完成调查，并作出投诉处理决定。

五是招投标合同的履行。高校审计人员对合同履约情况进行检查，并将检查结果记入中标人的诚信档案。建立对中标人的项目负责人、总监理工程师、主要技术负责人等人员的到位率考核制度，定期将考核结果报送有关部门。同时，加强工程变更联系单的审计监督，敦促基建管理部门建立健全工程变更联系单分级管理制度，制定详细的管理办法和操作流程，规范工程变更报批程序，对工程变更联系单实行统一格式、统一编号，严格执行“先报批，后实施”的原则，有效控制建设项目工程造价。

随着高等教育事业的发展，高校未来还会面临许多投资规模不等的建设工程项目，客观上更需要进一步做好招投标管理工作，通过对高校建设工程招投标活动实施有效审计监督，控制投资规模，防范或规避建设过程所可能出现的廉政风险。

［1］金晓.我国工程建设招投标监督机制的问题分析及对策研究［D］.上海:华东师范大学，2007.17-18.

［2］邓岚.建设项目招投标工作的“事前、事中、事后”全程同步审计监督［J］.成都教育学院学报，2013，(10):34-48.

［3］王爽.招投标监督问题研究［D］.大连:大连海事大学，2011.20-21.

［4］朱闯.建设工程招投标存在的问题与对策［J］.财经问题研究，2014，(5):187-188.

［5］王晓敏.内部审计如何参与建设工程招投标活动［J］.中国内部审计，2012，(2):63-65.