中国红十字会信息披露问题的法律对策研究

杨 彦

（中南民族大学 法学院，湖北 武汉430074）

一、问题缘起

2011年6月，“郭美美事件”使中国红十字会陷入了信任危机。面对公众的质疑，中国红十字会迅速采取措施，与郭美美撇清关系，承诺公开透明，并火速推出原计划在年底才正式上线的捐赠信息发布平台。但捐赠信息发布平台的种种漏洞使得质疑之声未见消减反倒越演越烈，红十字会的一系列负面新闻相继曝光，接踵而来的是中国红十字会在全国范围内接受的捐款数额急剧减少。据中民慈善捐助信息中心发布的《2011年度中国慈善捐助报告》核心数据显示，2011年全国接受国内外社会各界的款物捐赠总额约845亿元，占中国GDP比例的0.18%，人均捐款额为62.7元，捐赠总量较2010年相比下降了18.1%。其中，中国红十字会接受社会捐赠数额约28.67亿元，占全国捐赠总量的3.4%，同比减少了59.39%。

与此同时，地方红十字会的情况也不容乐观。据北京红十字会披露的数据显示，“郭美美事件”发生后，2011年7月，北京红十字会共接受社会捐助28笔，总计15.44万元，其中，个人捐款8笔共计7495元。而北京红十字会在2008年的月平均捐赠额为124万元，2009年为220万元，2010年为756万元，相比之下差额巨大。深圳市红十字会在2011年7月共接受社会捐助13笔共计5335元，而该会在2011年5月接受社会捐助35笔共计50846.5万元，2011年6月接受社会捐助28笔共计76134.5万元。相比之下捐赠额亦大幅度缩水。

“郭美美事件”只是导火索，而最根本的原因应是中国红十字会运作不透明，信息公开不充分，使得公众对其缺乏了解，不信任的情绪迅速从网络蔓延到现实生活中，进而导致了更加深重的信任危机。据2010年12月中民慈善捐助信息中心发布的《2010年度中国慈善透明报告》显示，只有9%的社会公众对当前我国慈善信息公开情况感到比较满意或非常满意。而在“郭美美事件”发生后，2011年12月中民慈善捐助信息中心发布的《2011年度中国慈善透明报告》则显示，仅有8%的受调查公众对公益慈善信息公开状况表示满意，这一比例比2010年有所下降。与此相对应的是，公众对公益慈善信息公开内容的关注点也发生了一些变化，如下表：

网络公众对公益慈善信息公开内容的关注度对比

从上表数据可知，网络公众更加关注公益慈善组织的财务信息（如机构人力及行政成本、审计报告等）和业务信息（如筹款活动、资金使用情况等）。公众对公益慈善信息核心内容的关注度越来越高，对慈善信息公开的专业化要求也在快速提高。①中民慈善捐助信息中心：《2011年度中国慈善透明报告》，民政部，2011年。而中民慈善捐助信息中心发布的《2013年度中国慈善透明报告》显示：超过20%的公众对我国公益慈善组织在2013年度的信息披露工作感到比较满意。这一数据较前几年虽有所提高，但报告也显示全国1000家公益慈善组织中，信息公开透明指数达到60分以上的仅占29.6%，即仅三成公益慈善组织透明指数及格。可见，我国公益慈善组织在信息公开道路上仍任重而道远。

慈善业的信息不透明是阻碍我国慈善业健康发展的绊脚石。作为我国最大的公益慈善组织——中国红十字会，“郭美美事件”为其敲响了警钟。如何谋求慈善信息的公开透明，重拾公众信任，需要引起重视。这不仅有利于促进其健康发展，还有利于促进我国整个公益慈善业的健康发展。美国加利福尼亚大学洛杉矶分校社会学教授Lvnne G.Zucker认为，信任的建立有三个渠道：一是基于个人之间的互动和交往而建立的信任；二是基于血缘或地缘等共同性而建立起的信任；三是基于法律制度，如严格的组织治理机构、信息强制披露等现代制度而建立起的信任。[1]中国红十字会作为公募慈善组织向社会公众而非特定群体募集善款，公众对它的信任只能建立在法律制度上。因此，本文对中国红十字会的慈善信息披露问题进行法律制度上的研究具有现实意义。

二、公益慈善信息披露概述

（一）信息披露制度的渊源

信息披露制度的起源最早可追溯到1840年英国的《公司法》，该法规定了公司每年必须向股东披露资产负债表。随后，在1844年颁布的《合股公司法》中，首次明确确立了强制信息披露原则。而在立法上对信息披露制度规定得最完善、最成熟的当属美国。1929年华尔街证券市场中出现的非法投机、欺诈与操纵行为，促使美国联邦政府1933年的《证券法》和1934年的《证券交易法》的颁布。其中，在1933年的《证券法》首次规定实行财务公开制度，这一制度被认为是对信息披露制度的诠释。之后美国在其立法过程中对信息披露制度进行了不断的完善和发展，并将这一制度引入到其慈善组织制度的设计中。上世纪美国大法官布兰戴思在他的名著《别人的钱，银行家如何用》中首次系统地阐释了信息披露制度的重要性：“太阳是最好的杀菌剂，电灯是最好的警察。”

信息披露制度也称为公示制度或公开披露制度，是指证券发行公司在证券发行时和证券上市流通环节中，为维护公司股东或债权人的合法权益，依法将与其证券相关的一切真实信息予以公开，以供投资者作证券投资判断参考的法律制度。[2]按照信息披露动机的不同，信息披露可以分为强制性的信息披露和自愿性的信息披露。强制性的信息披露是指法律法规规定的上市公司必须披露的信息。其内容包括公司概况及主营业务、基本财务信息、重大关联交易信息、审计意见、股东及董事人员信息等基本内容。强制性信息披露的作用是为了保证市场的公平和透明，均衡投资者之间的信息获取量，保护投资者的知情权。而自愿性的信息披露是上市公司在强制性信息披露以外，出于公司形象、投资者关系、回避诉讼风险等动机主动披露的财务信息和非财务信息。[3]

（二）公益慈善信息披露的内涵

信息披露制度虽然兴起于证券行业，但在社会管理领域也有着非常广泛的适用性。20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的“行政改革浪潮”在全世界范围内掀起。在西方，这场行政改革运动被称为“新公共管理运动”，其宗旨是“重塑政府”、“再造公共部门”，打破“政府神话”。人们希望将企业的先进管理理念和高质量的工作效率引入政府部门。信息披露制度就是在这样的改革浪潮中被引入到政府部门和其他社会管理领域。

公益慈善组织作为社会性组织，是社会领域的重要组成部分，其运作的资金主要靠社会公众捐赠，因此，其资金的所有权与经营权是相分离的，慈善组织本质上具有“代理人”的属性。也正因为这样，难免会发生公共利益、捐赠者意愿与慈善组织利益相冲突的现象。一方面，慈善组织由于其自身的利益追求，不可能完全做到尽职尽责；另一方面，慈善组织中的个体，也不可能完全排除道德风险。对这一问题的有效解决，除了要加强双方的沟通交流外，还要完善慈善组织的监督制度，用社会公众的监督来预防和及时发现慈善组织及其成员的失职行为。而这一措施有效实施的最本质要求就是信息的充分掌握，只有通过公益慈善组织的信息披露，使社会公众及利益相关者及时充分地了解慈善组织的相关信息，才能从外部对慈善组织实施监督，以保证其切实履行义务，维持慈善组织的良性运转。

慈善组织的信息披露制度，是指慈善组织为保障捐赠人、受赠人等慈善活动相关者权益，接受社会监督获得社会信任而将其组织制度、重大活动、项目运营、资产管理等信息和资料向社会公众公开或公告的制度。[4]

三、中国红十字会慈善信息披露过程中存在的问题

（一）我国关于红十字会信息披露的立法现状

目前关于中国红十字会信息披露方面的规定，主要体现在以下法律、法规和规章中：《中华人民共和国公益事业捐赠法》第20条规定：“受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用、管理情况，接受监督。必要时，政府有关部门可以对其财务进行审计。”第21条规定：“捐赠人有权向受赠人查询捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议。对于捐赠人的查询，受赠人应当如实答复。”第22条规定：“受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。”

《社会团体登记管理条例》第29条规定：“社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况，并应当将有关情况以适当方式向社会公布。”第31条规定：“社会团体应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5月31日前报送登记管理机关，接受年度检查。工作报告的内容包括：本社会团体遵守法律法规和国家政策的情况、依照本条例履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况。”

《中国红十字会募捐和接受捐赠工作管理办法》第26条规定：“各级红十字会应该认真对待捐赠人查询捐赠财产使用、管理情况的要求，并听取捐赠人的意见和建议。各级红十字会应该建立、健全捐赠财产使用、管理信息的反馈制度，及时向捐赠人反馈捐赠财产的去向和使用情况。捐赠函或捐赠协议对于财产使用、管理有特殊要求的，应当按照约定向捐赠人如实反馈相关信息。”

民政部在2011年7月15日发布的《中国慈善事业发展指导纲要（2011—2015年）》中提出：要“推进慈善信息公开制度建设，完善捐赠款物使用的查询、追踪、反馈和公示制度，逐步形成对慈善资金从募集、运作到使用效果的全过程监管机制。”

民政部于2011年12月16日公布的《公益慈善捐助信息公开指引》也规定了慈善组织在开展公益慈善捐助活动和实施公益慈善项目时应在捐赠款物拨付后一定时间内进行信息公开，“信息公开的内容包括有：信息公开主体基本信息、募捐活动信息、接受捐赠信息、捐赠款物使用信息、接受捐赠机构财务信息及必要的日常动态信息等。”

（二）中国红十字会慈善信息披露过程中存在的法律问题

1.有关中国红十字会信息披露的内容缺乏强制性的规定，没有统一的标准

纵观上述与中国红十字会信息披露相关的法律文件，其虽然涉及到信息披露的基本对象、基本程序和基本内容等方面，但大多都是原则性的规定，不够具体和完善，缺乏统一的标准和具体的配套制度，实际操作性不强。由《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《中国红十字会募捐和接受捐赠工作管理办法》的规定我们可以看出，虽然这些文件对中国红十字会信息披露的内容包括受赠财产的使用、管理和资助情况有所规定，但都是一笔带过，没有展开具体的论述和详细的规定，而且各文件的规定都不尽相同，没有形成统一的标准。而民政部公布的《公益慈善捐助信息公开指引》对信息公开的内容规定得较为详细，即红十字会既要披露财务信息，也要披露非财务信息。财务信息能从直观上反映组织运营的效率、效果以及利益相关者意愿的实现程度，也能在一定程度上反映非财务信息，但是，非财务信息对组织的利益相关者更为重要，它是利益相关者了解一个组织的首要信息。这样的规定相对来说比较合理，但该指引没有强制性，法律效力较弱。由此，公众无法衡量中国红十字会信息披露内容的适当性，无法对其进行有效的监管。

2.有关中国红十字会信息披露规定的文件法律位阶较低

尽管上述法律、法规和规章规定了公益慈善组织包括中国红十字会信息披露的相关内容，但总的来说，法律位阶较低，效力较弱。而作为最高位阶的专门规范中国红十字会的法律——《中华人民共和国红十字会法》，并没有规定信息披露的相关条款，只是在第24条第3款“红十字会对接受的境外捐赠款物，应当建立专项审查监督制度”和第25条“红十字会的经费使用情况依照国家有关法律、法规的规定，接受人民政府的检查监督”中规定了对捐赠信息的内部监督和政府监督，并没有规定红十字会有义务向公众公示财务收支情况和项目支出情况。

3.未规定法律责任

尽管上述法律文件对公益慈善组织包括中国红十字会的信息披露内容或多或少作了规定，尤其是民政部公布的《公益慈善捐助信息公开指引》，将信息公开内容进行专章介绍，符合公众对慈善信息关注度的需求。但是，所有这些法律文件均没有规定中国红十字会如果不公开或公开不符合规定应承担何种法律责任。没有强制性的惩罚措施，公益慈善组织包括中国红十字会又有什么样的动力来自愿公布捐赠信息呢？中国红十字会官网就是一个很好的例子，在“郭美美事件”后，中国红十字会将捐赠信息发布平台提前上线，经过3年的建设，捐赠信息发布平台正在逐步完善，但仍然存在着不足，通过该平台只能查询到2010年1月11日之后的捐款信息（只包括捐赠者姓名、捐款金额、捐款时间）。捐赠者无法了解到自己捐赠资金的使用情况，而对于捐赠物品的社会公众来讲，相关信息也无法查询。

4.利益相关者的查阅权在我国现行的法律法规中没有得到有效的保障

查阅权是指公民有权利通过特定的方式从组织机构中获取所需的信息。而利益相关者的查阅权是指捐赠人、受益人等利益相关者所享有的查阅相关慈善组织财务信息和其他相关信息的权利。查阅权不仅包括名义上的权利，还包括实际上的权利。但在我国现阶段，公众只有名义上的查阅权，因为慈善组织的信息披露缺乏统一的标准，所公布的只是笼统的数字，对具体项目的情况缺少详细的规定，大多数捐赠者无法获知自己所捐款项用做何事、所去何处，而且现行法律法规对此项权利受阻时的救济途径也未作任何规定。

四、完善中国红十字会信息披露机制的法律对策

信息披露机制的有效运行不仅有利于提高中国红十字会的社会公信力，而且还有利于增强组织持续发展的能力，因此，我们可以从以下几个方面来加以完善：

（一）尽快出台相关法律法规，统一慈善信息披露标准

中国红十字会作为国内最大的公益慈善组织，在经历信任危机后，要想继续保持健康持续稳定的发展，在进行慈善信息披露时就要同其他公益慈善组织一起纳入到统一的衡量标准下。而对慈善信息披露制度的完善，最重要的就是通过相关的法律制度确定下来，出台与慈善信息披露制度相关的法律法规，将慈善信息披露的内容以法律的形式确定下来。这既是慈善组织信息披露的动力来源，也是其信息披露的规范指导。在慈善信息披露内容的具体规定上，可以借鉴国外慈善组织的先进经验。例如，英国慈善组织财务报告的披露遵循由英国会计准则理事会和慈善委员会联合颁布的《慈善组织会计与报告：推荐实务公告》，其对慈善组织的具体会计处理及成本信息披露作出了详细的规定。它要求慈善组织在附注中列出提供的主要慈善性活动成本，或开展的重要项目的花费用途，披露组织采用的支持成本分配政策，并提供当期发生的主要支持成本的明细，以及支持成本的重大项目或分类。该报告规定慈善组织的成本分配应遵循真实、公允原则，为慈善性活动成本的准确计算提供了保证。此外，其还规定慈善组织要单独披露关联方交易、受托人费用、员工成本与薪酬、审计与咨询费用等重要信息。对规模较大的慈善组织专门设立了审计与财务年度检查制度，要求慈善组织在年报中对审计报告进行披露。[5]

（二）建议在修改《中华人民共和国红十字会法》时引入强制信息披露制度，将信息公开以法律的形式确定下来

中国红十字会作为慈善公益组织，是以信任为基础的，而强制信息披露是信任的制度基础。《中华人民共和国红十字会法》现在已处于酝酿修订阶段，作为一项专门规范中国红十字会的法律，建议其在修订时引入强制信息披露制度，对此可以参照美国建立的“披露—分析—发布—奖惩（DADS）”制度[6]，其更能全面地概括信息披露制度的内涵。DADS制度要求慈善组织应保证信息披露的及时与高质量，应易于公众理解，此外，还将违反此制度的后果用法律的形式加以规定，避免了制度的虚无化。[7]按照这个制度的规定，中国红十字会必须按照法律规定的标准向捐赠人和社会公众提供各种报告和信息，如果违反法律的规定则应该受到一定的惩罚。

（三）加强对信息公开的有效监督，引入公开问责机制

没有有效的监督，再好的制度设计也会流于形式。在这方面，很多发达国家的一些措施和办法值得我们借鉴。在美国，无论慈善组织自身透明与否，都必须依照美国国内税收法律规定，提供经过严格审核的990或990—EZ税务报表。而税务报表是公众可以自由在线查看和下载的，其真实性、权威性、便利性和易得性为美国慈善组织的普遍高度透明奠定了法律基础。美国政府规定慈善组织每年向国税机构详细报告本年度的经费来源和支出情况以及各项经费的来龙去脉，对于侵吞捐款及借慈善行骗的行为，将予以非常严厉的惩处。美国还设有慈善评级机构，一旦信誉受到质疑，将直接影响到慈善组织的正常运作。美国绝大多数州规定，慈善机构必须向州首席检察官提交年度报告，任何美国公民都可以到慈善机构查阅账目。英国1992年新《慈善法》明确规定，公众中的任何成员只要交付一定合理使用的费用，就有权获得慈善组织的年度账目和财务报告。[8]这些制度的设计，有利于从公众和政府的角度来对慈善公益组织进行管理。

（四）引入公益诉讼制度

公益诉讼发端于古罗马时期，当时又称之为罚金诉讼或民众诉讼。相对于保护私人权益的私益诉讼而言，公益诉讼一般是指一定的组织或个人可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。[9]公益诉讼的实质是为了谋求被告及社会其他成员诉后行为的改变从而有利于社会公共利益。中国红十字会作为慈善公益组织，其面向的是不特定的社会公众，符合公益诉讼的要求。因此，应当鼓励公众和媒体对公益慈善组织包括中国红十字会信息披露的合理、合法要求，支持公众和媒体通过公益诉讼的途径起诉不按规定进行信息披露的慈善组织，营造一种良好的公益慈善氛围。

（五）赋予捐赠人、受益人等利益相关者提起知情权诉讼的权利

知情权的表述来自于公司法中，虽然我国公司法并没有明确其概念，但是在相关的法律条文中还是有所体现的。总结起来，股东知情权是指股东获得公司信息方式的权利集合，其表现方式包括股东的积极行使——查阅权、复制权和质询权；此外，也包括股东的被动行使——公司的强制披露义务[10]。由此，利益相关者的知情权是指捐赠人、受益人等利益相关者获得相关公益慈善组织信息方式的权利集合，具体表现为利益相关者的查阅权以及公益慈善组织对信息强制披露的义务。由上文可以看出，我国当前法律法规仅规定了捐赠人、受益人等利益相关者对慈善捐赠信息有知情的权利，但未规定其行使知情权受阻时的救济途径。因此，在制定或修订相关法律时，可以借鉴公司法对股东知情权诉讼的规定，赋予捐赠人、受益人等利益相关者以必要的诉权，以司法的途径保护其知情权的有效实施。

[1]王涌.国家为什么垄断慈善业？[EB/OL].http://www.21ccom.net/articles/sxpl/pl/article_2011070638780.html,2014-01-15.

[2]侯汉杰.证券信息披露制度刍议[J].中国商法,1999(8):53.

[3]王延琼.我国上市公司会计信息披露方式研究[D].武汉:武汉理工大学,2007:1.

[4]赵俊男.中国慈善事业治理研究[D].长春:吉林大学,2013:69.

[5]韦可心.关于公益慈善信息披露的研究[J].教育观察,2013(19):84.

[6]倪国爱,程昔武.非营利组织信息披露机制的理论框架研究[J].会计之友,2009(4):11.

[7]段雯.中国红十字会组织发展问题及对策研究[D].成都:电子科技大学,2009:36

[8]徐福海.公开、信任与监督——由“郭美美事件”看公益慈善组织的发展[J].理论视野,2011(11):42.

[9]陈勇.论公益诉讼制度[EB/OL].http://article.chinalawinfo.com/a rticle_print.asp?articleid=40814,2013-08-29.

[10]高俊学.股东知情权及其诉讼救济研究——以有限公司为中心[D].北京:中国政法大学,2007:2.