法治，中国改革的重要目标

专家/陈剑 采访/凌燕

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法治，中国改革的重要目标

专家/陈剑 采访/凌燕

陈剑：

中国经济体制改革研究会副会长，北京改革和发展研究会会长，北京社会主义学院副院长、研究员。著名的现代化研究专家、首都经济研究专家、奥运研究专家、决策咨询专家、人口专家。《中国改革年度报告》主编。

据新华社消息，中共中央政治局7月29日召开会议，决定今年10月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，聚焦“依法治国”。这是中国自改革开放以来第一次以“依法治国”作为主题在党的全会上讨论。从去年的十八大始至今，无论是改革还是反腐，法治的重要性已逐渐凸显。这次四中全会，从党的角度强调法治建设，意义重大。如何推进依法治国；如何贯彻实施宪法；如何加强法治政府的建设；如何推进司法改革等话题也可能会是四中全会上绕不开的话题。纵观中国的改革历史，中国的法治建设将会走出怎样的道路，我们电话采访了长期从事中国改革研究的中国经济体制改革研究会副会长、北京改革和发展研究会会长陈剑研究员。

记者：陈老师，您好。感谢拨冗接受我们的采访。您一直致力于中国的改革研究，当前，无论是市场经济体制改革、社会体制改革，包括司法体制改革在内的政治体制改革，法治建设都成为这些改革的核心要素。在今年即将召开的四中全会上，主题就是“依法治国”，您可否从改革的角度，跟我们谈一谈“依法治国”主要路径是什么？

陈剑：十八届四中全会关于法治建设方面的改革，实际上是落实十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的第9部分“推进法治中国建设”。法治建设，我认为关键内容是如何保证党在宪法和法律范围内活动，如何使法律面前人人平等这样一个原则得到落实的问题。

从中国36年改革的历程看，我们在一个相当长时间里，对世界文明大势缺乏清晰的判断，例如用反和平演变来应对苏东巨变，简单地把苏东巨变看作是和平演变的结果，而没有从苏东巨变从体制上寻找结果；对邓小平在1980年8月18日所作的《党和国家领导制度的改革》阐述的内容置若罔闻；对中共十三大报告提出的政治改革缺乏基本热情，中共十三大报告是得到邓小平高度首肯，“一个字也不要改动”的报告。它提出了包括党政分开等内容的政治改革。20多年过去了，政治改革至今仍是一个十分敏感的词汇。由于政治改革鲜有触动，1982年，在党的十二大报告中，首次写入在党章中“党必须在宪法和法律的范围内活动”；1982年五届全国人大五次会议通过的82宪法，3000多人大代表通过的“党在法之下”（党必须在宪法和法律的范围内活动）原则，也在实践中没有得到很好地实施。“党在法之下”，实际上是党付出惨痛代价，特别是“文革”十年浩劫惨痛的记忆中总结出来的一条十分宝贵的政治原则，是包括刘少奇、彭德怀等老一辈革命家和无数善良的中国人用鲜血和生命换来的真理性认识。但是这一原则，在很长时期里受到了严重的挑战，没有得到很好的执行，这也是现在很多问题出现的根源之一。就是党凌驾于法律之上，导致公权力泛滥和权力缺乏制约。例如周永康在担任政法委书记时，提出了“三个至上”的观念：党的事业至上、人民利益至上和宪法法律至上。实际上，只有一个至上，即党的利益至上，使党凌驾于宪法和法律之上，实际就是党的领导，特别是分管政法的领导凌驾于宪法和法律之上。这无疑不符合宪政法治这一基本原则的。再比如82宪法赋予了中国公民的各项权利。要维护宪法的庄严与神圣，必须保障公民权利得到很好落实，不然宪法的神圣只能写在纸上。只有公民权利得到很好落实，才能够有效制约公权力的泛滥，才能够使反腐在制度层面上有质的飞跃。例如，如何保障宪法35条赋予公民权利，即“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，这个问题至今没有完全破解。

我个人认为，党的十八届三中全会提出的关于推进国家治理体系和治理能力的现代化，其中有一个重要的内容就是推进法治的现代化，建立一个现代法治国家。而现代法治国家的核心要务，就是彰显司法公正，让司法正义的明剑高悬头上，使党的领导人、各级领导机关、各级政府的一切活动都只能在宪法和法律范围内运行。任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。也就是说，建设法治中国，我们当前面临首要问题是如何保证党在宪法和法律的范围内活动。这需要通过制度建设，形成很好的制约力量，真正让宪法精神成为每位中国公民的意识。只有这样，法律面前人人平等的原则才能在现实生活中得到很好落实。

2012年12月4日，习近平总书记在纪念82宪法颁布30周年讲话时提出“保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现”。只有让宪法各项条款在现实生活中得到很好落实，也就实现了人民的根本利益。要建设法治中国，核心内容就是，如何制约公权、保障私权。公权力，即政府的权力、党的权力，如何能够在制度的笼子里，得到有效的监督和制约，这是法治建设的一个方面；同时，如何保障宪法赋予公民的各项权利得到很好的落实，这是法治建设的另一个方面。现在的问题是，公权力过于张狂，经常逾越边界。此外，公权力边界不清晰，有太多的模糊地段，这也导致自由裁量权过大等等现象非常严重，这些问题也属于法治建设需要解决的内容。三中全会通过的《决定》，提到深化行政执法体制的改革，行政执法一方面要依法行政，另一方面执法主体必须受到严格的监督和制约。不然，改革难以取得应有成效。

记者：您刚才提到当前的腐败治理必须依法治理。也就是说反腐也必须要在健康的法治轨道里运行，这如何实现？

陈剑：这就是制度反腐，不能选择性的反腐。反腐，不仅要治表，更要治里。所谓治里，就是制度建设，就是民主制度，就是把权力关进制度的笼子，这个笼子不能是纸糊的笼子，而一定是坚固的铁笼子。实际上，新一届中央领导核心层已经考虑到治表与治里的结合，考虑到推进民主制度建设的重要性。我们看到，十八大以来，党在治标的同时也在强化治本。例如，党的八项规定既是治标的一个举措，也是在为治本建章立制。同时，十八届三中全会的《决定》中关于反腐的条款，也是要从源头上、制度上去治理腐败。在腐败形势仍十分严峻的情况下，一年多来党中央通过治标为治本赢得了时间，在腐败的高发态势下，通过强力打击得到初步遏制以后，制度反腐必须提上议事日程。反腐法治化意味着，党纪国法面前没有例外，反腐败没有禁区，也没有截止时期。一切以党纪国法为红线、底线，不论涉及谁，不论他的官有多高、权有多大、资格有多老，只要触了红线、破了底线，就会被绳之以法，决不会姑息，决不会容情。

阳光是反腐的良剂，遏制腐败和权力滥用，要靠体制内的力量，也要靠体制外的力量，媒体的力量，社会的力量。而公共信息的公开，则对腐败是很好的遏制力量。目前政府信息公开条例位阶低，覆盖范围有限。应当尽快制定公共信息公开法，重大事项纳入公共信息范围，依法予以公开，为公众获取相关信息提供便捷途径。

官员财产公示已酝酿多年，之所以难以有序推进，固然有其技术上的原因，但主要原因，则是领导人，特别是一些高层领导人那儿阻力较大。领导人阻力大，道理很简单，因为领导人（当然不是全部），特别是一些高层领导人的家庭财产确实有点多，多到不好意思公示。你让他公示，他当然反对，这可以理解。为减少阻力，减少震荡，可否制定一个路线图和时间表，例如，以即将召开的中共十八届四中全会为限，实行新人新办法。党的十九大造出的新一届中央委员，必须公示财产。如果不愿意公示，也很简单，就是取消进入中央委员的资格。让那些愿意财产公示，又符合条件的同志进入新一届中委。财产公示是文明社会的基本要求。任何以种种理由反对财产公示的人，给他们扣一个帽子，实质就是纵容腐败，阻碍推进社会公平正义。当然，财产公示需要循序渐进，但循序渐进必须有线路图和时间表。

记者：您是研究中国经济体制改革的，您一直强调改革必须尊重市场规律，那么政治体制改革又有怎样的规律？

陈剑：政治体制改革，从大的视野就是主权在民，通过推进各层级的选举民主有序的开展，进而推进整个中国政治文明进程。政治体制改革，现实的考量，就是从中国现有的政治制度出发进行改革。包括人民代表大会制度，多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，这些制度，有的已经存续50多年，需要结合中国民主政治的发展与时俱进，改革那些不合时宜的内容。例如，如何推进协商民主广泛多层制度化发展，就要适应已经变化了的中国社会的需要，而不能固守以往的做法。政治改革，只有遵循人类政治文明的普遍规律，并结合现实中国的变化，政治体制改革才会显示其旺盛的生命力和活力。

我长期研究市场经济。市场经济有它一般的规律和原则，如果改革背离了市场经济的一般规律和原则，市场经济的巨大潜力和效率就难以释放出来。十八届三中全会的《决定》提出，“市场要在资源配置中起决定性的作用”，这就符合市场经济的规律和原则，有利于市场内在的潜力和活力的释放。市场经济条件下的政府，其主要职能，是提供优质的公共产品和服务，维护法治的市场环境。十八届三中全会的《决定》，关于政府的作用也讲了八条，主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。这其中主要内容是建设一个公共服务性政府。因此跟市场经济相适应的政治体制改革，就是如何建设一个公共服务型政府，阳光政府，一个赋税公平，运行合理的政府，一个严格按照法律运行的政府。

市场经济也是法治经济。一个法治的市场环境，应当保证公平竞争，保证市场各主体能够平等地参与竞争，不受歧视、破除垄断，这些都是法治的市场经济的题中之意。因而形成公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系至关重要。这需要着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。

记者：这样看来，中国的经济体制改革与政治体制改革是密不可分的，那么，市场经济在当下应当如何深入、健全和完善呢？

陈剑：中国目前经济如何可持续，如何可推进市场化的建设，推进中国经济的全球化，这需要四个方面去深入，就是我曾经提出的“新四化”：即市场化、全球化、城镇化和信息化。这是推动中国经济持续增长的四大动力和引擎。

首先是市场化，所谓市场化就是如何进一步健全和完善市场经济体制，释放市场经济的潜力和活力。就政府而言，重要的就是“减”、“放”、“管”。“减”的含义，包括减少政府的层级，减少包括行政审批在内的政府对微观经济的干预，减少政府过重的赋税等内容。这些方面，都有利于市场的潜力和活力的释放。例如减少政府的层级，实际就是减少政府的运营成本，建设四级政府。中国现在是五级政府，从中央到省区市，到地市，到县市，到乡镇，政府层级太多，养的官员太多，政府负担过重，所以赋税也重。要减少政府的层级，就是减少政府的运营成本，减少企业的赋税。“减”，也包括行政体制改革，减少与市场经济不相适应的政府各级管理机构。第二个“减”是减少对微观经济的干预，包括减少行政审批。政府对企业的过多干预，严重扼杀了企业活力，通过减少政府对企业的过多干预，释放企业的活力。第三个“减”就是减少赋税，现在中国的赋税太高，已经超过了40%以上，一般其他国家的赋税都是20%多，宏观赋税太重，严重影响了市场经济的发展。

第二个“放”。所谓放，就是要放权，政府向市场放权，向社会放权，中央向地方放权，等等。李克强总理说得好，凡是市场能够做到的，交给市场，凡是社会能够做到的，交给社会，实际是焕发市场、社会和地方的活力。

第三个是“管”，政府在“放”的同时还要管，所谓管就是管好自己应当管的事，包括维护市场的法治环境，消除垄断，推动公平竞争等，都是管的内容。

其次是全球化。中国是全球化的最大受益者。全球化的推进，目前仍有很大的潜力和空间，中国仍然还有很大作为和发展空间。2013年，中国已经是全球货物进出口第一大国。中国不能骄傲，还有很多空间等待我们去开拓，比如非洲、东南亚、印度、巴西、俄罗斯，中国都有巨大的合作空间，需要继续努力，进一步扩大中国在全球市场份额。

再次就是城镇化。中国仍然处于城镇化快速推进过程中。2002年至2012年十年的时间，中国城镇化年均推进1.3个百分点。中国的城镇化还有至少15年发展时间。如何让城镇化成为人的城镇化，也就是给予更多的人文考虑，让农村居民成为城市居民，这既是推动经济持续增长的内容，也是一个宏大的社会化改造话题。这包括如何让每年1600多万农村居民变为城镇居民，涉及就业、教育、社会保障，户籍制度改革等诸多内容。城镇化自身发展也是一个宏大课题，包括如何限制超大城市的发展，如何大力发展中小城市，城市发展如何去行政化，尊重城市发展自身规律等内容。

最后一个“化”，就是推进信息化。中国从整体上来说，还处于工业化的中期。如何通过信息产业推动中国的制造业的发展；如何用信息产业推动中国第三产业的发展；如何通过新一轮的科技革命推动中国整体经济的发展。向去污染、低碳、高科技、轻型化方向迈进，中国信息产业的巨大发展已经显示了潜力。现在的问题，是如何对传统的第二、三产业进行信息化改造，进而推动中国整体发展。

记者：目前正在深化司法体制改革，对司法体制改革，您的看法是什么？其在法治中国建设中起到的作用是什么？

陈剑：司法体制是政治体制的重要组成部分，深化司法体制改革是全面深化改革的重点之一。从实现党和国家长治久安看，建设公正高效权威的社会主义司法制度，既是全面推进依法治国的重要内容，也是加快建设社会主义法治国家的重要保障。为推进司法体制改革，国家这次在上海等六个省市进行司法改革试点，很有意义。

司法改革的目的是维护社会的公平正义。要维护社会的公平正义，推进司法改革的领导者必须有强烈的宪法意识和法律精神。要推进司法改革，就要去行政化、去等级化、去地方化，必须建立职业法官和职业检察官制度，取消审判委员会制度、案件审批制度和案件请示制度，完善陪审员制度、司法公开制度、实行主审法官负责制，严格执行错案追究制，保障律师的基本权益，确保司法不受行政、财力等因素的干扰等。概括来说就是司法体制改革必须遵循司法规律和原则。

司法体制改革，检验的标准是应当在每一个案件中体现司法公正。让司法成为中国社会公平正义的重要力量。当前的一个问题是，需要破除刚性维稳的思路。对公民的利益诉求，应当有清醒认识。一个现代社会，应当是公民利益诉求得到充分表达。如果公民利益诉求不能得到充分表达，一味地把公民的合理诉求当成不稳定的因素，实际是本末倒置。

中国司法进步，也应当体现在律师队伍的健康发展基础上。当下，律师队伍已经发挥了很好的积极作用，比如在很多的重大案件中，在公民的维权案件中，律师都扮演了很重要的角色。当然有些因素影响了律师的形象，律师队伍也需要加强自身建设，但其正能量的发挥，应当给予充分肯定。因此，司法体制改革还应包括律师队伍的准确定位，充分保障律师的权益，使律师队伍成为捍卫中国司法公正的重要力量。